節約集約用地 促進可持續發展

□輝縣市國土資源局局長 張敏

近年來，隨著經濟的持續增長，各地重大建設項目用地供求矛盾異常突出，給國土部門帶來了既要保資源又要保發展的雙重壓力。以我市為例，省政府每年下達新鄉市的年度計劃指標僅約6000 畝，分解到我市的用地指標每年不足500 畝，而我市實際用地每年超過2000 畝。2010年以來，新鄉市調整用地政策，用地指標不再向縣市區下發，主要保障重點項目用地，這樣就使得我們必須創新工作模式，解決用地指標供需不足的矛盾。為此，我市堅持“規劃引領節約集約、挖潛創新提升節約集約、制度設計保障節約集約”的原則，科學編制規劃，圍繞產業集聚區建設、城市建設、新農村社區建設三個方面，全面推行土地節約集約，著力保障經濟社會可持續發展。實踐證明，節約集約用地是解決用地供需矛盾的重要手段。

一、規劃引領、科學實施、產業集聚促進節約集約

科學的規劃可以促進資源的可持續高效利用。我市在重點項目落地過程中，堅持重點引導，促進新上項目進入產業集聚區，帶動結構調整和轉型升級。具體工作中，我市按照土地利用總體規劃、城市規劃、產業集聚區規劃“三規合一”的總體布局，將城市與產業集聚區連接部的城中村改造與集聚區發展相結合，推進產城互融。我市產業集聚區為“一區兩園”，即洪洲、城西兩個產業園，規定所有新上項目，凡具備條件的必須進駐產業園區。我市堅持不占用耕地的原則，利用太行山前沖積扇形成的荒灘地，規劃建設了7.87 平方公里的洪洲產業園,既實現產業集聚，又體現節約集約，實現保護資源和保障發展的雙贏。在城西產業園區，對閑置和低效利用土地的企業采取“騰籠換鳥”措施，盤活存量，增加單位面積產出。我市先后關停落后企業57 家，利用節約出的土地重新吸引新項目入駐。目前，已盤活落后污染企業閑置土地5200 畝，入駐中小企業14 家，單位面積土地產出率由過去的10 萬元提高到現在的150 萬元，提高了土地節約集約利用水平。

產業集聚不是項目集聚，我市在做好規劃的同時，嚴把準入關，積極推進標準廠房建設，工業項目只要符合條件，必須建設以二層廠房為主的標準廠房，實現了土地節約集約。近年來，全市共建設標準廠房25 萬平方米，入駐企業297 家，限額企業65 家。

我市實行論證核地、分期供地、提高用地門檻等方法促進土地節約集約利用。一是提高用地門檻。明確把節約集約用地作為招商引資的重要內容，把注冊資本、投資強度和畝均產出等作為供地條件，規定總投資3000 萬元以下、用地規模15 畝以下的新增工業項目不單獨供地，高能耗、低產出和科技含量不高的項目不供地。二是執行論證核地方法。規定所有項目的選址和論證，由國土部門牽頭，會同市發改、環保、規劃等相關職能部門和專家論證后確定供地計劃。嚴格執行建設用地定額指標和土地投資強度指標“雙控”制度。凡是預審未通過的，發改部門不立項，國土部門不供地。三年來，我市先后被核減的項目200 余個，面積2600 余畝。三是堅持分期供地原則。對一些分期實施的大中型工業項目，實行“整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發”的原則，預留規劃用地范圍，按照實際到賬資金和生產建設進度進行分期供地。僅2012年全市通過分期供地調控的企業達37 家。

二、內涵挖潛求發展，城市建設出形象

城市建設是一個區域經濟發展的縮影，城市形象直接影響投資者的投資意向。我市在城市建設中，參考全國各地的舊城改造經驗，沒有走“攤大餅”、建立新城的外延擴張道路，而是大刀闊斧地推進城中村和舊城改造工作，走出了一條“內涵為主、外延為輔”的新型城鎮化發展道路。“內涵為主”是指在原有基礎上拆舊建新，將人的居住范圍控制在2002年的規劃范圍內，保證了城鎮化不“化”出界，充分利用現有空間發展城市。“外延為輔”是指在縣城周邊廢棄地上發展工業，盡量不占或少占耕地。通過“內涵式”的發展，我市在土地節約集約利用的基礎上，實現了居民有序向小區聚集、企業有序向工業園區聚集，聚人聚財聚物，呈現出“三化”聯動、和諧發展的良好態勢。同時，在城區范圍內，我市積極探索城市地下空間的綜合開發利用，與市防空辦等部門合作，科學編制城市地下空間開發利用專項規劃。自2008年以來，我市共規劃實施20 個“城中村”改造項目。截至目前，城區24 個村莊中19 個進行改造，完成拆遷470 萬平米，竣工450 萬平米。改造完成后，可盤活存量土地2600 畝，處置閑置土地1465 畝。

近三年，我市16 個標志性工程順利建設，35 個小區建設快速推進，16 個小區竣工投入使用，塑造了良好的城市形象。我市在新鄉各縣（市）率先實施了城市集中供熱工程，小區內的學校、超市、衛生室“雙氣”等配套設施完備，綠地率超過35%。很多小區還建有游園、休閑廣場和水系景觀，城市面貌發生了歷史性變化，并被評為“中國宜居宜業典范縣”。我市“內涵為主、外延為輔”的城市發展道路被稱為“輝縣模式”，受到了國土部、省委省政府等各級領導的高度評價，原國土部部長徐紹史、河南省委書記郭庚茂曾親臨我市調研，并給予充分肯定。在河南省城鄉建設現場會上該模式被作為典型在全省予以推廣。

三、農村土地節約集約，新農村社區建設如火如荼

長期以來，農村存在有新房無新村、戶均占地面積大、建房搶高等嚴重浪費土地資源的問題，因此，新農村社區建設成為土地節約集約利用工作的重要一環。我市采用將相鄰幾個行政村整合起來，在原有村址或荒灘地上統一規劃、建設配套設施完善的新農村住宅社區的方法來推進新農村社區建設。社區周邊有工業園區，方便群眾就近就業。節約出的土地，或用來搞公共基礎設施，或歸村集體用于發展產業，或復墾為耕地。

我市有540 個行政村，經過調研論證，先期規劃新農村社區63 個，涉及全市22 個鄉鎮和街道辦事處，整合完成后預計可節約土地59911 畝。其中，省批城鄉建設用地增減掛鉤項目15 個，涉及社區12 個共26個村莊，建成后可節約土地2035 畝，節地率40%以上。截至目前，全市列入土地綜合整治的小區有14 個，完成后可增加有效耕地面積11579 畝。

通過推平山頭建起的裴寨社區，不僅沒有占一分耕地，而且對舊村進行了拆除復耕，還整理出600 畝土地發展高效設施農業，解決了600 余名農民的就業問題。利用荒山荒坡建設的常春社區，節省耕地780 畝，在社區周邊規劃建設的“農民創業園”，入駐企業10 余家，解決了2500 余人的就業問題。在拆除舊村基礎上建成了南李莊社區，不僅節約了70 畝土地，而且將社區160 間門面房全部留作村集體財產，每年村集體可增加收入200 多萬元。利用節約集約出來的土地建設服務中心和家居建材城，每年可增收300 多萬元，提供就業崗位500 余個。我市通過在社區附近大力發展農民創業園和高效農業，促進農民群眾就近就業、充分就業，有效改變了農民的生產生活方式。新農村社區建設不僅解決了農村建設用地不足的問題，而且在很大程度上解決農民創業和農民增收的問題，在提高農民生活水平和農村土地節約集約利用上做出了有益探索。