公共性視域下政府生態責任研究

王欣龍

(南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210023)

改革開放以來，中國經濟持續高速增長，經濟建設取得了舉世矚目的成就，但遺憾的是，成績的取得在很大程度上是以資源浪費和環境破壞為代價的。尤其是近幾年來，中國進入到環境事故高發期和矛盾凸顯期，發達國家200 多年工業化進程中分階段出現的人與自然不和諧的各種問題在我國集中凸顯，生態環境問題已成為經濟社會健康發展的重大阻礙。十七大報告第一次明確提出生態文明建設的理念，五年后的十八大，生態文明建設被放在更加突出的位置，融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，成為中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局中的“一位”，毫無疑問，這對我國政府的生態責任提出了更高要求。政府作為公共利益的代表者和公共權力的執行者，擁有整合各種資源推進生態文明建設的強大優勢，理應成為生態文明建設的重要責任主體，本文就是基于這樣的視角來探討分析公共性的政府生態責任構建與實現問題。

一、公共性視域下政府生態責任的發生

1、生態環境公共性:政府生態責任發生的邏輯前提

生態環境資源是一種典型的公共物品，因而體現出鮮明的公共性特征。公共物品是公共經濟學上的概念，是指那些和公共利益相關，個人對其消費并不能有效減少其他人享受同樣消費或者利益的物品。公共物品的公共性特征體現為三個方面:公共利益相關性、消費的非競爭性和供給的非排他性。［1］公共利益相關性意指公共物品的主體屬性，它不屬于某一個特定個體或者組織，而與整個公共群體相關，其效用為整個社會成員所共享。消費的非競爭性是指公共物品的個體消費不會有效影響到其他消費者的利益。供給的非排他性是指公共物品一旦被提供出來，就不可能排除任何人對他的消費。公共物品的三個特征在生態資源這里得到了淋漓盡致的體現:生態環境資源不屬于任何一個特定的主體，而是與每一個人的利益休戚相關;個體對生態資源的消費對整個生態資源的影響微乎其微;同樣，我們也不能以自己消費為理由而排除其他人對生態資源消費的權利。這樣看來，生態環境資源就是一種典型的公共物品，因之它也遵循著公共物品的運行邏輯。

公共經濟學的分析已經清晰地指出，公共物品的消費和供給受到外部性邏輯的支配。外部性理論認為，在某些交易活動中，微觀經濟主體的行為不僅影響到直接當事人，而且會對其他沒有聯系的第三方帶來收益(正外部性)或者損失(負外部性)，但卻沒有為此承擔責任或者付出成本。換言之，這種影響沒有通過市場價格機制體現出來，使社會成本得不到正確反映。［2］生態環境破壞與保護的外部性表現尤其顯著，從生產角度來講，作為生產者的污染成本并沒有構成其產品的生產成本，而只是一種社會成本，為了追求利益最大化，生產者必然會大肆排放污染物，這就需要政府采取措施把社會成本加到企業的生產成本之中，從而實現“外部成本內部化”。從消費者的角度來看，私人并沒有為自己的環境消費行為諸如私人轎車尾氣排放、生活垃圾隨意丟棄等付費，這就出現了環境保護問題上的“搭便車”現象，由此造成的生態問題要么由政府“埋單”，要么就出現“公地的悲劇”。由于外部性邏輯的存在，生態環境質量并不能在通過市場機制得到有效保障，就會出現人們通常所說的“市場失靈”，這就決定了政府在生態環境建設中必須承擔相應的責任。

2、政府公共性:政府生態責任發生的本質

生態環境資源市場失靈的存在呼喚政府生態環境責任的出現，而政府之所以有必要和有能力擔當起生態文明建設的責任恰恰在于政府也具有公共屬性。從政府的產生來講，按照傳統契約論的觀點，政府是基于人民群眾的“公意”匯集和“公意”授權的基礎上產生的，人民與政府的關系實際上是一種“委托——代理”關系，政府應該義不容辭的承擔起維護公共利益的責任，同時，政府作為公共權力的實際擁有者，擁有整合各種力量進行公共活動的強大優勢，這也使得政府公共性的實現成為可能。因之，“政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的公共意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策”［3］。生態環境事關每一個體的切身利益，是最重要的事關國計民生的重大公共問題，生態環境又是典型的“公有地”，是最容易遭到人們隨意對待的領域，政府作為代表全民利益的公共權力機構，是防止“公地的悲劇”發生的最合適主體。

由是可知，生態環境公共性和政府公共性的內在契合成為政府承擔生態責任生成的根基。因此，政府生態責任就應該是公共性的政府為保護和開發公共性的生態環境所應該承擔的責任，具體而言，政府生態責任是指代表公共利益并且行使公共權力的政府為了追求和實現自然生態的和諧穩定，在尊重和順應自然生態物品公共性規律的前提下，在生態文明建設過程中對自然環境所應該承擔的政府責任。政府生態責任的構建與實現包含了政府對自然生態規律的科學理解和政府公共性本質的深刻體悟，是生態文明建設得以正常進行最不可缺少的條件，也是維護正常政府生態文明建設秩序的必然要求。

二、公共性視域下政府生態責任的理念構建

政府生態責任應該是理念責任和行為責任的系統綜合體，公共性生態責任理念的樹立與倡導是政府生態責任實現的價值基礎，它應該貫穿于政府生態行為的總過程;相應的，行為能力提升也是政府生態價值責任的實現的必要條件，二者應該是一種相互契合、相互促動的關系。基于上文對公共性的理解，筆者認為政府生態責任的公共性價值內容在理念上體現為生態善治、生態服務和合作三個方面。生態善治是為了實現生態公共利益的最大化，政府生態善治的本質就是回歸政府的公共性，這也是對自然生態環境公共性的有效回應，因而生態善治理念被確立為政府生態責任價值的目標。在生態治理中，由于生態環境的公共性特征導致了市場失靈，政府有義務和責任在生態建設中主動提供生態服務，以此實現生態善治的目標，因而生態服務理念被認為是政府生態責任的價值定性。生態善治是多主體共同參與的環境治理過程，服務理念也要求政府要積極與其它的生態利益攸關者進行有效溝通協調，因而合作也被認為是政府公共性生態價值不可或缺的理念之一。生態善治、生態服務和合作理念的確立是政府生態責任實現的有效價值支撐。

1、生態善治理念

善治是當今政治學與行政學研究中一個炙手可熱的話題。從形式上來講，善治強調多元主體對公共生活的合作管理，這是善治區別于統治的根本特征。然而，多元主體參與的根本目標是為了實現公共事務的利益最大化。善治理念延展到生態領域就是指政府與公民對生態環境的合作治理，以期實現生態環境利益的最大化。［4］生態善治對完善政府的生態責任具有促進意義，在生態善治的語境下，政府更應該關注責任而不是權力。同時，由于生態環境所具有的公共性特征，使得每一個個體和組織都具有合理的發言權，在某種程度上，政府之外的其他主體更能深切的感受到生態環境變化對自身生存發展的切身影響，這樣看來，多元主體的利益訴求也是對政府生態責任的更高要求，而政府生態善治理念的確立也將會促使生態文明建設中人與自然和諧的實現。因此，政府生態善治的本質就在于回歸政府的公共性，也即在處理涉及每個個體利益的生態環境問題時，政府必須承擔起從公共利益出發，協調和整合各方的生態訴求，實現生態利益最大化的責任。

生態善治理念之所以被確立為政府公共性生態責任的價值內容之一，除了生態善治理念所追求的生態利益最大化的目標之外，還在于生態善治理念對于落實政府的生態責任所具有的保駕護航的意義。我們知道，生態環境的市場調節會出現失靈，同樣，若是僅僅以政府單一主體的管制型生態治理也會由于政府公共性認識不足和公共服務能力欠缺而出現政府失靈的問題。所以，政府主導下的生態善治就成為了政府生態責任落實的最優選擇。從這個意義上來講，要想落實政府的生態責任，生態善治理念自然不可或缺。

2、生態服務理念

生態文明建設是政府義不容辭的責任，這一責任的實現離不開政府生態服務理念的確立，這也是服務型政府建設的必然要求。在公共性的語境下，政府生態服務應該是指“政府在生態服務價值理念指導下所做的一切工作，即政府在為公民或社會的公共意志和公共利益而工作的價值理念指導下，以追求與實現自然生態系統的平衡與和諧為價值目標而做的一切工作”［5］。前文分析已經指出，生態資源的公共物品屬性使其供給與消費過程中不可避免的出現“搭便車”或者“外部效應”等問題，這些問題的解決只能訴諸政府生態服務職能的發揮，政府“服務”的方式正是以政府的公共屬性來對生態環境的有效回應。與生態善治的目標相呼應，政府生態服務理念要求政府在生態問題上實現從“管制”到“服務”的認識轉變。政府生態服務理念至少包含兩方面，一是指多元主體參與下政府的主導不應該是“管控型”的權力實施，而應該是“服務型”的公共利益保障，也即“實現重權力控制(或統治)的‘政府為中心’轉移到注重服務質量的‘顧客為中心’上來”［6］。另一方面，面對生態環境的特殊性，政府應該具有提供生態產品的意識，主動承擔起依法為全社會提供優質的生態公共產品和良好的生態公共服務的責任。

政府生態服務的價值觀念是政府生態服務實現的首要前提，也是價值層面上來理解政府生態責任的重要內容。對于政府生態責任的實現而言，生態環境作為公共產品的典型公共性和政府作為公共組織的特殊權威性使得政府生態服務行為的意義更加凸顯，也即政府強化生態服務價值觀念可以對其他社會力量成為“生態服務人”起到重要的示范與引導作用，從而大大帶動社會力量對于生態保護的關注和參與。

3、合作協商理念

前文已經指出，公共性視域下，政府生態責任的價值目標應該是生態善治，善治是政府追求生態利益最大化的治理過程。從公共治理的角度來講，生態公共治理是多元主體相互參與的生態治理過程。這里的“參與”更多的是一種多主體利益的合理表達和各方能力的有力實現。很顯然，生態環境公共性特征所特有的內在邏輯決定了多元主體的的參與不可能是地位作用完全等同的參與過程。那么，作為公共利益集中代表者和公共權力執行者的政府，面對多元主體參與的新形勢，所應具備的生態責任理念是什么?或者說，在多元參與的語境下，政府生態責任應該以何種理念作為指導才會更有效的實現呢?

多元主體的相互信任是生態環境治理的基本保障，作為生態環境責任擔當首要責任主體的政府，要想整合各方面的利益，必須秉持一種合作協商的理念。政府應該轉變觀念，主動與公眾溝通協商，謀求生態治理多元合作的實現。對于公共性的政府而言，合作理念應該至少包含兩方面的內容:其一，合作不應該僅僅是一種責任的推卸和轉移，而更多的是多元利益的傾聽和關照，在此基礎上，尋求生態治理的最優方案。其二，合作應該是一種協商價值的體現，因為環境利益的多元性使得強力壓制的方式難以達到最佳的治理效果，體現公共性本質的協商機制反而能最有效的滿足公共利益。由是觀之，政府生態責任擔當過程中，合作理念的確立就具有重要價值。

三、公共性視域下政府生態責任實現路徑

1、多元參與的生態治理機制

生態善治是多元主體為實現生態利益最大化而實行的生態環境共同治理。要實現善治理念，作為公共性的政府必然要從過去“非生態”的管理方式向“生態”的治理方式轉變。從善治的本質出發，政府就要與市場、社會組織和公民對公共事務合作管理，以期在一種良性互動的多元參與生態機制之下，實現生態環境的有效治理。

面對生態環境的多元治理，在政府與市場的良性互動中，需要把握的重點是在明晰政府與市場的參與界限的同時，培育和利用一定范圍內有效的生態市場。生態環境外部性特征決定了單純的市場自發調節無法有效解決環境問題，但“市場失靈”弊端的出現往往是人們將市場作為主要的或者是唯一的制度安排的結果。所以在環境資源配置中應該“適當的”引入市場機制，將市場追逐經濟利益最大化的行為導向限制在資源和環境的承載能力范圍之內，這正是政府責任邊界的起點。具體而言，政府可以通過建立和完善適應市場流轉的環境資源物權法律制度和排污權交易制度實現對市場的“激勵”和“限定”，以此實現市場作用的最大化。［7］在政府與社會組織的良性互動中，鑒于非政府社會組織的公益性及其與公眾的利益緊密聯系的特質，政府更多的應該是支持其參與生態管理過程，并對其進行有效引導，充分利用它們依賴非權力控制和民間權威整合環境資源的職能優勢，最大限度的調動它們維護生態利益的積極性，通過制定支持和保護民間組織的法律法規、簡化審批程序、提供管理支持等手段來合理引導民間組織。在政府與個人的良性互動中，政府應該培育和提升公民個人的生態責任意識，引導和激勵其參與生態管理的積極性。具體而言，政府應該擔負起生態保護宣傳教育的責任，提升人們對生態問題的關注和參與意識，同時，要從法律上明確和保障公民個人合法的生態利益和生態權利，拓展與公民合作進行生態治理的有效途徑。

2、服務為先的生態服務機制

服務是政府生態責任理念的內容之一，生態環境的公共治理離不開政府服務機制的建立，政府應該主動承擔改善生態環境的公共責任，完善和發揮政府的生態服務職能，以促進生態文明的實現。政府生態服務機制應該是一個多要素的綜合體系，其中既包括為社會公眾提供優質的生態公共產品和生態公共服務的責任，更也應該內含有為生態文明建設提供制度保障的責任。首先，生態供給中，在其他主體無法有效發揮作用的領域，政府應該主動承擔起提供生態公共產品和生態公共服務的職能，明確自身責任，中央和地方之間、不同地區之間、不同部門之間應該建立協調聯動機制，以公共性精神的恢復為價值導向，提升公共服務意識，共同解決帶有公共性色彩的環境問題。其次，政府應該加強生態宣傳教育，普及生態知識，提升全民的現代生態意識，尤其要重視對行政人員的生態行政價值觀的培育和養成。再次，政府應該加強生態法制建設，為生態文明建設提供有效的法制保障。作為政府生態服務中的重要職能，環境立法和執法的重要意義不言而喻，雖然我國已經初步建立了符合國情的環境法律體系，但是相對而言，環境法規依然停留在亡羊補牢的階段，并且配套立法進展緩慢，如環境保護急需的排污許可、、環境污染損害賠償、環境監察、生態功能保護區管理等方面的法規都需盡快制定。同時政府也應該嚴格執法，在環境執法領域嚴格做到有法必依，執法必嚴，切實維護環境法律法規的權威性、嚴肅性。最后，政府還應該建立有效地生態管理體制。這就要打破當前弊端叢生的“條塊式”的生態管理模式，結合生態環境的基本規律和生態文明建設的基本要求，打破生態環境治理和生態文明建設中的行政壁壘，克服生態治理中的地方保護主義行為，從而為政府生態服務的實現保駕護航。

3、溝通協商為核心的多元合作機制

公共性政府生態責任的實現需要協商合作的方式來收集各方利益訴求，并將之整合之后公正分配。政府主導下的合作治理模式能夠在社會中實現“差異互補”和“協調共進”，使復雜的生態環境問題得到更加有效的解決。政府合作機制的建立可以從以下幾個方面入手:第一，塑造健全的利益表達協調機制。政府應該建立相關的生態信息公開制度，確保公眾和社會組織生態信息的知情權，參與權和監督權，建立健全生態問題的社會聽證制度、專家論證制度等公民和社會組織可參與的決策機制，暢通生態民意反映渠道，這是政府生態合作實現的前提。第二，建立有效地共同協商機制，協調不同地區、不同部門、不同集團的利益。面對重大環境問題，政府在民意收集的基礎之上，以公共性主體身份組織協商，充分協調不同主體利益均衡。在最為棘手的區域生態合作治理問題上，要探索建立較為統一的區域政府間合作政策體系，完善地方政府間生態合作治理責任的監督和約束機制，以期以政府間合作有效的帶動其他主體的合作參與。第三，建立長效合作的利益機制。可以說，利益的引導對于各主體生態合作的參與是最為有效的，積極探索利益補償的政策體系對于保障生態治理成效，推動公眾參與生態治理實踐十分必要。政府應該根據不同社會發展狀況及生態效益的損益情況，按資源和環境容量有償使用的原則逐步建止生態補償機制，完善生態資源價格制度和生態資源稅收制度建設，真正使“開發者恢復、破壞者補償”落實到位。［8］

［1］參見胡代光、周安軍．當代西方經濟學者論市場經濟［M］．北京:商務印書館，1996:18 －19．

［2］參見高小平．政府生態管理［M］．北京:中國社會科學出版社，2007:28．

［3］王樂夫．公共性:公共管理研究的基礎與核心［J］． 社會科學，2003(4)．

［4］黃愛寶．生態善治目標下的生態型政府構建［J］．理論與探討，2006(4)．

［5］黃愛寶．服務型政府構建與政府生態服務［J］． 行政學研究，2008(5)．

［6］趙洪澤．和諧社會中的政府生態服務［J］． 江漢大學學報(社會科學版)，2007(4)．

［7］參見張瑞．我國生態文明建設中政府責任研究［D］．泉州:華僑大學，2009．

［8］參見洪富艷．生態文明與中國治理模式創新［M］．北京:中國致公出版社，2011:243．