農村土地制度與村民自治:沖突與調適

李世敏

(華中師范大學，湖北 武漢 430079

“人們在自己生活的社會生產中發生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系，即同他們的物質生產力的一定發展階段相適合的生產關系。這些生產關系的總和構成社會的經濟結構，即有法律的和政治的上層建筑樹立其上，并有一定的社會意識形式與之相適應的現實基礎。”①1859 年，馬克思在《政治經濟學批判》中做出了上述精辟論述。

經濟基礎決定上層建筑，成為馬克思主義思想的一條精髓。農村土地制度作為生產關系的重要組成部分，與作為上層建筑重要組成部分的村民自治，二者之間無論在理論上還是現實層面，必然存在某種千絲萬縷的聯系。土地是農民的“命根子”，村民自治是中國基層民主的基石。剖析二者之間的相互關系，對于土地制度的改革以及村民自治的發展，無疑都將具有重要的現實意義。

一、土地與政治:調適和張力

古今中外的歷史發展長河中，土地與政治一直都是一對孿生兄弟。

英國的圈地運動在經濟史上具有十分重要的地位，圈地運動中爆發的農業革命，改變了英國本身的社會生產關系，完成了由封建主義向資本主義的轉變;日本二戰失敗后，工業發展遭到空前的破壞，之后日本通過土地政策的調整和改進，率先實現了農業的復蘇，并在此基礎上實現了工業的大發展。在取得一定工業成就以后，日本很好的利用公共權力處理了利益在農業和工業之間的分配，促進了社會整體生產力的不斷發展，實現了政治系統的不斷穩定。

縱觀整個中國社會史，農村土地制度的演變大致經歷了四個階段，鄉村社會的政治社會特征也隨之呈現出相應的特征。②從村民自治的起源來看，農村土地的家庭聯產承包打破了人民公社“政經合一”的大一統模式，失去了經濟基礎的人民公社體制日益淪為一個軀殼，并最終被民間自發的村民自治所取代。

村民自治是與土地家庭承包相適應的國家對農村治理的一項基本的政治制度。原中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文說:“我體會最深的是，農民在村里最煩惱的就是三件事:第一件事是收錢;第二件事是動地;第三件事就是計劃生育。這三件事是互有聯系的，因此村民委員會的民主制度和健全的土地制度也是有著非常密切的聯系”。③

盡管土地制度的改革最初直接促進了鄉村民主的發展，然而隨著社會的發展，黨國英認為，現行的農村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護和農業生產的可持續發展，還關系到整個國民經濟的宏觀運行和行業效率，也關系到中國農村的政治穩定。④

賀雪峰在《農村土地的政治學》一文中將土地政治定義為“圍繞中國農村土地發生的各種沖突和博弈”，并將其分成兩類，一是在城郊和沿海發達地區圍繞土地征收而發生的土地沖突，二是一般農業型地區農民為農地權益歸屬而發生的沖突。⑤

二、“滯后”的土地制度對村民自治的制約

隨著現代化驅動下城鄉一體化的加速發展，土地急劇升值，土地問題已經超越此前的稅收負擔而成為“三農”的核心和焦點問題。土地糾紛并不是在真空中產生的，它本身是嵌入到整個基層政治生態中的，并與以利益的權威性分配為己任的政治本身緊密關聯。

張千帆指出，在土地財政驅動下，政府不僅可以通過各種項目以“公共利益”的名目征地，也可以將農地劃入城市化范圍而征地。在農地權利未落實到農民個體和村級自治不完善的情況下，集體所有很容易蛻變為“村委會所有”，村委會主任或村支書背著農民賣地的現象屢見不鮮。⑥

本來作為村民會議或代表會議決定的執行者，村委會不過是聯系、接洽并幫助履行補償協議的中間機構，并不是接受補償的適當主體，至多只能收取少量的管理費用。然而，當前一些地方的村委會背著農民賣地、侵吞農民補償款的大量行為，顯然是村級民主不完善、村務公開未落實的結果。⑦

現行農村集體經濟組織因土地產權的不明晰與法律的模糊性，農民不能獨立掌握對土地的處置權力，不得不根據需要在國家的正式權力與社區的非正式權力之間進行取舍，從而在征地實踐中，往往出現少數村干部對村民會議的“僭越”。

土地制度的一些模糊界定，不僅為村干部在征地中做手腳提供了方便，同時也在土地調整中為其預留了很多自由裁量余地。比如，《土地承包法》規定了發包方不能任意調整農民承包地，同時又規定在某些“特殊情況”下可以進行有限調整。然而，法律沒有界定“特殊情況”的具體內容，導致村集體經常可以“主觀”地、工具性地利用這些“特殊性”，以法律的名義的置村民的意見于不顧。

按照主體差異，有學者將土地糾紛類型分為農戶之間、農戶與村集體之間、村民小組與村集體之間等方面的糾紛。⑧土地的產權不夠明晰，往往導致弱勢群體利益受損。以農家女為例，人大常委會執法檢查組關于檢查《＜中華人民共和國婦女權益保障法＞實施情況的報告》中明確指出，“農村婦女土地承包權益受侵害問題還沒有得到根本解決。主要表現為:有的地方在發包時少分承包地給婦女;有的地方婦女出嫁或者離婚、喪偶即被收回承包地;有的地方土地被征后少給或者不給婦女土地補償費和安置補償費;有的地方用村規民約或者村民會議、村民代表會議決議等形式限制甚至剝奪婦女的集體經濟組織收益分配權。”

“有研究者從農村土地承包及集體經濟收益分配中的性別視角來觀察西北農村的土地糾紛，認為在農地集體所有家庭承包經營條件下，婦女土地承包權受侵害的根源不在于傳統的‘男娶進、女嫁出’習俗，不在于農地承包制度本身，也不在于鄉村干部為自己謀私利的天性，而在于婚姻半徑內的村組實行不同的土地承包辦法”。⑨

“農民集體”是一個抽象和模糊的概念，實際并不存在這樣一個正式的確定的組織。⑩在日益升值的土地利益刺激下，由于土地“農民集體”這個所有者的模糊性，使得村干部、地方政府、企業往往出現三者的“合謀”，撇開村民會議，經少數人操作以村民集體的名義實現土地“被征”，不僅引發了一系列的群體性事件和持續上訪，造成了惡劣的社會影響。同時，也造成了社會上從治理的視角對村民自治的“失望”評價。

三、村民自治對土地制度的“負作用”

經濟基礎和上層建筑是一種辯證關系。一方面，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反映經濟基礎;另一方面，上層建筑具有相對的獨立性，對經濟基礎具有反作用。同樣地，村民自治的基礎最初由農村土地制度的改革決定，但是它產生之后就開始對農村的土地制度產生一種反作用。

國家社科基金重點項目“城鄉一體化中農民權益保障研究”課題組成員，先后深入國務院批準的兩個統籌城鄉綜合改革試驗區的重慶市、成都市的鄉(鎮)村，開展城鄉一體化中的農民政治權益保障情況調查，共計回收“城鄉一體化中農民權益保障”有效問卷1900 份，“農民政治權益保障”有效問卷472 份。通過對問卷的統計分析發現，村民希望監督的公共事項最多的選擇是“土地征收與補償”，比例高達70.61%。?從中足可看到，目前的村民監督對“土地征收與補償”的嚴重不到位，“失地”農民的利益往往得不到應有的補償，因此村民才會表達出對此非常高的意愿。

實際上，由于村民自治的不完善，往往導致村民在征地過程中自身利益難以彰顯。以廣東惠來縣蛟邊村為例:

2010 年，在有關征地手續尚沒有辦理完畢的情況下，隆江鎮蛟邊村的500 多畝良田，在很多村民不同意的情況下被低價強行征收。征地引發了強烈的沖突，后來導致蛟邊村13 名村民坐牢(南方農村報曾以《暴力抗拒征地13 人獲刑》為題進行報道)。

在2011 年的村民選舉中，原任村干部班子因賣地在選舉中全部落選。新上任的張太水等5 名村干部摩拳擦掌想為村民討回征地受損的利益，豈料到2012 年6 月1 日，隆江鎮有關工作人員忽然宣布免去張太水等全體5 名村委會成員資格，理由是“違反計劃生育”。令張太水等被免村干部不能接受的是，空缺的村委會班子沒有進行新的選舉，而是在2012 年6 月24 日僅僅由26 名村民代表在村委會選舉產生，當天村委會大門緊閉，有當地派出所工作人員在場執勤防止抗議的村民闖進去。隆江鎮司法所所長、兼任蛟邊村支書的蔡美有對此解釋:“蛟邊村有4200 多人，是一個有名的‘問題村’，村內情況復雜，如果通過全體村民會議的方式進行選舉，很長時間可能都選不出結果”。

村民自治的不彰，村民監督的乏力，導致村干部“前腐后繼”。據了解，蛟邊村除了村支書張宋記因為賣地被撤銷職務之外，他的上任村支書張炳東也因為私自賣地被判處有期徒刑3 年。村民選舉的5 位村干部被免職，在支持他們的村民看來，真正的原因是地方政府擔心他們推翻原來的征地而拿計生“工具性”執法。無疑，這更加劇了村民對征地的不信任和現有土地制度的不滿。

從以上案例不難發現，其實很多征地矛盾的產生，不一定完全是由于土地制度本身所導致。恰恰是因為村民自治的監督乏力，導致了村民對征地操作的不信任，進而加劇了和放大了土地問題和矛盾。

四、雙重“回應”創造“共贏”

一方面，經濟基礎的變化決定上層建筑的變化和發展方向。改革開放以來土地家庭承包聯產責任制的推行，滿足了農民對于土地的需求，大大提高了農民的生產積極性，并推動了村民自治的發展。另一方面，上層建筑對經濟基礎具有反作用。上層建筑對于經濟基礎不是消極的、被動的，它一旦產生即反作用于經濟基礎。這種作用既可能促進經濟基礎的發展，也可能阻礙經濟基礎的發展。隨著村民自治的發展，廣大農民的權利意識不斷成長，同時對土地需求也逐步由“增長需求”轉變為“公平正義”，而原有的產權不夠明晰的土地制度不能夠及時調整以適應新時期的新需求，因此各界對改革現有土地制度的呼聲越來越高。

馬斯洛的需求層次理論不難得出，當人們的低層次的生理(溫飽)需要得到滿足之后，人們對于更高層次的價值需求將會成為一種必然的趨勢。土地糾紛和土地群體性事件的直接動因在于土地補償標準較低，其背后本質在于農民對于土地價值分配制度安排的不滿。?

政府介入土地征收和交易，不僅無助于保證規劃的合理性，反而產生了巨大的征地沖動，及其引發的資源浪費和公權濫用，中國當前沖突頻發的農村征地事件即是明證。?2006 年，在農民土地權益與農村基層民主建設國際研討會上，有學者認為農民是社會的平等一員，應該賦予農民公民權，主張規范政府行為，這樣才能夠保障農民的權益。?

一言以蔽之，只有一方面改革現有的農村土地制度，使其能夠有效地保障農民的利益，從而讓土地制度這個“經濟基礎”更好地回應村民自治這個“上層建筑”發展的需求方向;另一方面改善村民自治，加強村民的監督能力，杜絕其他人或者機構打著“農民集體”同意的幌子隨意征地，才能夠促進土地制度與村民自治的良性發展，實現二者共贏。

注釋:

①馬克思恩格斯選集［M］．北京:人民出版社，1995，32．

②劉金海．我國農村土地制度的演變與鄉村社會政治發展．嶺南學刊，2001(4)．

③陳錫文．關于我國農村的村民自治制度和土地制度的幾個問題．經濟社會體制比較，2001(5)．

④黨國英．當前中國農村土地制度改革的現狀與問題．華中師范大學學報(人文社會科學版)，2005(4)．

⑤賀雪峰．農村土地的政治學．學習與探索，2010(2)．

⑥張千帆． 農村土地集體所有的困惑與消解．法學研究，2012(4)．

⑦張千帆．農村土地集體所有的困惑與消解． 法學研究，2012(4)．

⑧郭亮． 農村土地糾紛的類型及原因． 重慶社會科學，2009(6)．

⑨袁方成，羅峰．“農民土地權益與農村基層民主建設國際研討會”綜述．古今農業，2007(1)．

⑩張忠野． 農民地權制度的反思與構建． 政治與法律，2009(3)．

?瑏瑡田承春．城鄉一體化中村民自治問題探析．四川師范大學學報(社會科學版)，2011(1)．

?瑏瑢董超華．我國土地制度與政治權力關系互動研究(碩士論文)．南京農業大學，2011 －06．

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［7］于建嶸．土地問題已成為農民維權抗爭的焦點—關于當前我國農村社會形勢的一項專題調研．調研世界，2005(3)．

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