新中國成立以來中共中央領導機構變動軌跡考察

陳少藝

（復旦大學 上海 200433）

中國共產黨成立至今已經走過93年，經過了18次黨的代表大會，執政至今也有65年，歷經多次黨章修改或修正，中央領導機構由不完善逐步走向完善，最終確立現存的中央領導機構框架。中共中央領導機構是指中共中央委員會、中共中央紀律檢查委員會和中共中央軍事委員會。為厘清歷史脈絡,本文擬就新中國成立以后的中央領導機構進行系統的梳理，總結其在各個不同歷史時期的特點，考察其形成的歷史過程，分析其變動的歷史背景,并將中共中央領導機構變動過程分成5個歷史階段加以闡述。

一、書記處取代政治局常委會職能

1949年10月，中華人民共和國成立以后，中共中央沒有立即召開黨的全國代表大會，中共中央的領導機構自然也就沿襲執政前確立的中央四級領導體制，中共七大通過的黨章正式取消了中共六大的黨章中關于設立政治局常委會的規定，而代之以書記處。書記處實際上相當于中央政治局常務委員會,書記處書記實際上相當于政治局常委。

中共七屆一中全會選舉毛澤東為中央委員會主席，選舉毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時為中央書記處書記（相當于現在的政治局常委）。［1］p233根據黨章關于“中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席”的規定，毛澤東實際上集這三個職務于一身。［2］p224

1954年9月28日,中共中央政治局作出關于成立黨的軍事委員會的決議,在中央政治局和書記處領導下,來擔負整個軍事工作的領導,決定由毛澤東任主席。［1］p2791955年3月21日至31日,中國共產黨全國代表會議舉行，會議認為，自從1949年11月中央決定成立各級紀律檢查委員會以來……保證黨的路線、方針、政策的正確執行，起了積極作用。現在……針對高、饒反黨聯盟的教訓，目前各級紀律檢查委員會的組織和職權，已不能適應新時期加強黨的紀律和任務，因此，本次會議決定成立中央監察委員會,代替中央紀律檢查委員會。

1955年4月4日,中共七屆五中全會選出中央監察委員。［1］p301可見，書記處取代政治局常委會，中央監察委員會代替中央紀律檢查委員會，中央委員會主席同時也是中央政治局主席與中央書記處主席是這一時期中央領導機構的顯著特點。1954年9月，第一屆全國人大召開，（國家）決定設立國防委員會和國防部。［3］p70與此相對應，中共中央決定設立了中共中央軍事委員會以加強執政黨對軍隊的絕對領導。至于決定成立中央監察委員會,代替中央紀律檢查委員會，誘因則是出現了“高、饒事件”。有鑒于此，中共中央覺得中央紀律檢查委員會已不適應現實需要，決定以建黨初期就存在的中央監察委員會代替之。

二、書記處成為黨中央辦事機構

1956年9月15日至27日,中國共產黨第八次全國代表大會在北京舉行。［4］p318中共八大通過的黨章對中共中央領導機構作了較大的變動，新黨章規定：黨的全國代表大會每屆任期五年（開始實行定期召開機制）；黨的中央委員會任期五年；黨的中央委員會在全國代表大會閉會期間，領導黨的全部工作；黨的中央委員會全體會議選舉中央政治局、中央政治局常務委員會和中央書記處。中央書記處在中央政治局和中央政治局常委會領導下處理中央日常工作。并且選舉中央委員會主席一人、副主席若干人和總書記一人(這三部分人員組成政治局常委會)；中央政治局和它的常委會在中央委員會全體會議閉會期間,行使中央委員會的職權；中央委員會的主席和副主席同時是中央政治局的主席和副主席。黨章同時規定設立中央監察委員會,由中央委員會全體會議選舉, 在中央委員會領導下進行工作。［5］p72、73、78中共八大選出第八屆中央委員會。

隨后舉行的八屆一中全會選出新的中央領導機構：中央委員會主席為毛澤東，副主席分別為劉少奇、周恩來、朱德、陳云，總書記為鄧小平；選出了由17名委員組成的中央政治局；選出以毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德、陳云和鄧小平為常委的中央政治局常務委員會；選出以董必武為書記的中央監察委員會。［1］p322另外，黨章還增加了“中央委員會認為有必要的時候,可以設立中央委員會名譽主席一人”這樣一款。

那么，根據中共八大修改的新黨章，中央書記處在中央政治局和它的常務委員會領導之下,處理中央日常工作。中央書記處第一把手不再稱“主席”,而改稱為總書記。這樣,就將中央政治局與書記處分開了,將決策機關與領導日常工作的機關分開了。據李雪峰回憶：“小平同志一向做事謹慎，在中央決定他做總書記時，他曾向毛主席提出書記處還是作為政治局的辦事機構，負責對軍隊和國務院的文件承送。主席不同意，強調書記處是黨中央的辦事機構，什么事都要管，中央的事都由你們做，發文用中央名義，這實際上是賦予書記處重要責任，也是對鄧小平同志的信任。”［6］p19

1958年6月，中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，明確指出：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’……”［7］p89此后，凡是黨政軍各方面送中央常委的報告、文件都要先送書記處。一般問題,書記處討論決定,即可下達、執行。重大問題,書記處先拿意見再報中央常委討論、決定。

1964年7月，根據毛澤東的指示，中共中央決定成立“文化大革命五人小組”，負責領導文藝界整風等文化革命事宜。1966年4月16日至24日，中共中央政治局常委擴大會議在杭州召開，會議撤銷了文化革命五人小組，重新設立文化革命小組等問題。［1］p406-407緊接著的《中國共產黨中央委員會通知》（簡稱《五一六通知》）撤銷了“文化大革命五人小組”及其辦事處，重新設立文化革命小組，隸屬于政治局常委之下。［1］p4111966年5月28日，中共中央發出通知，成立以陳伯達為組長、康生為顧問、江青等為副組長的中央文化革命小組。［1］p413

顯然，這時期的中央領導機構最大的變動是中央書記處成為中央政治局及其常委會的辦事機構。究其原因，可從毛澤東在八大前的若干言論中尋求解釋。如毛澤東曾多次提出自己想退居“二線”，不在“一線”的想法。他所指的“一線”就是作為中央辦事機構的“書記處”。毛澤東的這些言論與書記處的地位的變化有很大關系。

三、“中央文革小組”實際凌駕于政治局和書記處之上

1967年1月開始的“全面奪權”,中共中央領導機構遭到嚴重破壞,中央文革小組實際職權凌駕于中央政治局和中央書記處之上，之后中央領導機構長時間處于癱瘓狀態。

1969年4月1日至24日,中共九大在北京舉行，會議選出第九屆中央委員會。［1］p428九大通過的黨章刪除了八大黨章中有關中央書記處、中央監察委員會、中央委員會總書記的規定。另外，黨章還寫上“林彪同志是毛澤東同志的親密戰友和接班人”［8］p62。把接班人寫進黨章這在中共黨史上是空前絕后的。

4月28日，毛澤東主持九屆一中全會,選舉毛澤東為中央委員會主席,林彪為中央委員會副主席。［1］p431同日，新的中央政治局通過毛澤東為中央軍事委員會主席,林彪、劉伯承、陳毅、徐向前、聶榮臻、葉劍英為副主席和中央軍委辦事組的名單，中央軍委常委會實際由林彪等操縱的軍委辦事組所取代。［9］p810此后，中央文革小組實際上也停止活動。

1973年8月24日至28日，中國共產黨第十次全國代表大會在北京召開，會議選出新一屆中央委員會。［1］p450中共十大修改的黨章沒有對中共中央領導機構作出新規定。十屆一中全會選出中央政治局和中央政治局常委會，毛澤東仍為中央委員會主席，王洪文和康生成為中央委員會副主席。［1］p4521976年4月7日,根據毛澤東提議,中共中央政治局通過決議,由華國鋒任中央委員會第一副主席，國務院總理。［1］p4691977年7月,中共十屆三中全會對1976年10月中央政治局會議通過的由華國鋒任中央委員會主席、中央軍委主席的決定給予追認,并恢復鄧小平中央委員會副主席、中央軍委副主席等職務。［2］p410

四、重設中紀委和總書記并保留中央委員會主席

1976年10月,持續了10年的“文化大革命”結束。1977年8月12日至18日,中共十一大在北京舉行。［1］p477大會選出新一屆中央委員會。十一屆一中全會選出中央政治局、中央政治局常務委員會、中央委員會主席(華國鋒)、中央委員會副主席。會議對中央領導機構作出調整,決定重新設立中共中央紀律檢查委員會。

1978年12月18日至22日，中共十一屆三中全會召開，會議選出以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會。［1］p483、484自十一大起,中國共產黨全國代表大會每5年召開一次，終成定期機制。

1980年2月23日至29日，中共十一屆五中全會召開，全會增選胡耀邦、趙紫陽為中央政治局常委，決定恢復重新設立中央書記處作為中央政治局和它的常務委員會領導下的經常工作機構，并且選舉胡耀邦為中央委員會總書記。［1］p496重新設立總書記,同時保留中央委員會主席、副主席職務；此時，總書記、書記處的職責，與中共八屆一中全會選舉的總書記、書記處是相一致的。

十一屆六中全會同意華國鋒辭去中央委員會主席和中央軍委主席職務的請求；選舉胡耀邦為中央委員會主席,鄧小平為中央軍事委員會主席。［3］p406

這一時期，中央總書記取代中央委員會主席，主要是因為，黨主席容易過度集權和個人專斷，黨中央主席權力過大，得不到約束，導致“文化大革命”這樣的長時間內亂。有鑒以此，中共中央決定吸取歷史教訓，加強集體領導，反對個人專權，于是，總書記取代了黨中央主席也就成了中共高層共識。中央紀律檢查委員會之所以重新設立，緣于在“文化大革命”時期，黨的紀律檢查委員會從黨章中刪除，“四人幫”沒有黨紀國法的約束，恣意妄為，嚴重破壞了民主集中制，破壞了黨的作風，破壞了黨的紀律。另外，長達十年的“文化大革命”，使黨員隊伍嚴重不純，亟須整肅。

五、中顧委的設立與總書記取代黨主席

1982年9月1日至11日，中國共產黨第十二次全國代表大會召開。［3］p423、424大會討論通過了新的《中國共產黨章程》。新黨章對中央領導機構作了重大調整:（一）中央委員會不設主席、副主席,只設總書記（這里的總書記相當于原來的中央委員會主席,與八屆一中全會選出的中央委員會總書記不同）。總書記由中央委員會全體會議選出,必須從政治局常委中產生。總書記負責召集政治局會議和政治局常委會會議,并主持中央書記處工作；（二）設中央顧問委員會,作為新老干部交替的過渡性機構,以發揮從第一線退下來的老干部對中共事業的參謀作用。它由中共全國代表大會選出,主任必須從政治局常委中產生。中央顧問委員會在中央委員會領導下進行工作,是中央委員會的政治上的助手和參謀。其常務委員會、主任、副主任由中央顧問委員會全體會議選出,報中央委員會批準；（三）中央紀律檢查委員會不再由中央委員會全體會議選舉,改由全國代表大會選舉,受中央委員會領導。中央紀律檢查委員會全體會議選出常務委員會、書記、副書記,報中央委員會批準,且第一書記必須從政治局常委中產生；（四）中央軍委組成人員由中央委員會決定,軍委主席必須從政治局常委中產生。［5］p107-116根據新黨章，十二大選舉產生了中央委員會、中央顧問委員會、中央紀律委員會。

9月12日至13日，舉行十二屆一中全會，會議選出中央政治局、中央政治局常委會、中央委員會總書記 （胡耀邦）、中央書記處；決定中央軍委組成人員(主席鄧小平)；批準鄧小平為中央顧問委員會主任；批準陳云為中央紀律檢查委員會第一書記。［2］p456、457至此，中共最高領導人的稱呼開始由中央委員會主席轉變為中央委員會總書記。

1987年1月16日，中共中央政治局舉行擴大會議，一致同意接受胡耀邦辭去黨中央總書記,由趙紫陽代理中央委員會總書記,十二屆七中全會予以確認。［3］p5001987年10月25日至11月1日，中國共產黨第十三次全國代表大會召開，大會選出新一屆中央委員會、中央顧問委員會、中央紀律檢查委員會。［3］p511中共十三大對《中國共產黨章程》關于中央領導機構的部分條文作如下修改：（一）第21條改為：中央書記處是中央政治局和它的常委會的辦事機構；成員不再由中央委員會全體會議選舉產生,而是由政治局常委會提名,中央委員會全體會議通過。（二）不再規定中央軍委主席必須從政治局常委中產生，改為：黨的中央軍事委員會組成人員由中央委員會決定。（三）不再規定中央顧問委員會主任必須從中央政治局常委中產生。第22條改為：“中央顧問委員會每屆任期和中央委員會相同。它的主任、副主任，由中央顧問委員會全體會議選舉，并報中央委員會批準。 ”［5］p118、119十三屆一中全會選出中央政治局、中央政治局常委會、中央委員會總書記為趙紫陽；決定鄧小平為中央軍委主席；批準陳云為中央顧問委員會主任；批準喬石為中央紀律檢查委員會書記。［3］p511

1992年10月12日至18日，中國共產黨第十四次代表大會召開，大會同意關于不再設中央顧問委員會的建議。［1］p645-647中央顧問委員會存在了10年,協助中共中央做了很多開創性的工作,為廢除領導職務終身制,實現領導干部順利進行新老交替,維護中共的團結，穩固共產黨執政地位,功不可沒。

縱觀中國共產黨執政以來的歷史，經過不斷的調整，中共十四大之后，中共中央領導機構開始由中央委員會、中央紀律檢查委員會和中央軍事委員會這三個委員會組成。經中共十五大、十六大、十七大、十八大修改過的黨章也都沒有對中共中央領導機構和領導體制作出新規定。中央委員會是黨中央的決策部門和執行部門，由其選舉產生的中央政治局、中央政治局常委會為中央決策機構，中央書記處為中央執行機構。中央紀律檢查委員會是黨中央的監督、檢查部門。中央軍事委員會是黨中央的軍事領導部門。這三個委員會的職能各有分工而又統一在中央委員會的領導之下，構成了中共中央領導機構。從多年的實踐來看，它基本適應中共從革命黨轉變為執政黨的現狀，但作為執政黨必須與時俱進，今后應探索構建更為精簡高效的中央領導機構。

［1］中國共產黨重要會議紀事（1921—2011）［M］.北京：中央文獻出版社，2011.

［2］中國共產黨代表大會史（下冊）［M］.北京：新華出版社，2012.

［3］中華人民共和國大事記（1949—1999）［M］.北京：光明日報出版社，2000.

［4］中國共產黨代表大會史（上冊）［M］.北京：新華出版社，2012.

［5］中國共產黨章程匯編［M］.北京：中共中央黨校出版社，2006.

［6］楊先材主編.中國社會主義現代化建設的起點［G］.北京：中共黨史出版社，1997.

［7］鄭謙著.當代中國政治體制發展概要［M］.北京：中共黨史資料出版社，1988.

［8］中國共產黨第九次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，1969.

［9］中國共產黨歷史第二卷（下冊）［M］.北京：中共黨史出版社，2011.