中國環境保護與社會發展

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主要研究結論與政策建議

改革開放以來，中國一直將經濟增長作為戰略規劃和決策的重中之重。在經濟快速發展和人民生活水平迅速提高的同時，也帶來了沉重的環境壓力，對居民健康、公共安全、社會穩定造成了負面影響，出現了資源和環境基本公共服務不均等問題，而人口增長、消費水平提高以及城鎮化更加劇了這些壓力。

“生態文明”理念為分享發展成果、維護社會公平正義的和諧社會提供了一個美好的愿景。實現這個愿景急需深化對環境保護和社會發展關系的認識，確定重點行動領域。

國合會“中國環境保護和社會發展”課題分析了中國環境保護與社會發展的關系，提出了指導短期和長期政策實踐的初步框架，并為開展后續研究以及制定相關領域的政策提出了建議。

我們為決策者提出了以下政策行動框架：培養相關價值理念；鼓勵和規范公民、企業、社會組織等各類社會主體的參與行為；完善立法、社會環境風險管理、公共服務等治理體系。課題組確定了指導決策的五項原則：即多方參與、長期與短期目標結合、環境和社會政策一致、以法制為保障、公平正義。

我們提出了促進中國環境保護與社會發展相協調的四階段目標框架和相關政策建議，將21世紀中期實現生態文明的目標與短期需要采取的決策和行動聯系起來。

第一，提出2050年經濟、社會和環境協調發展的愿景，并制定實現該愿景(2050年愿景/2020年行動)所需的階段性政策和行動計劃。

第二，通過加強教育培訓、開展理論和政策研究以及利用多種傳播途徑，促進全社會形成生態文明的主流價值。

第三，鼓勵社會主體各司其職。包括提倡健康、可持續的生活方式；鼓勵公眾參與；推動企業承擔環保社會責任；支持環保社會組織進一步發展。

第四，全面改進整個政府的公共治理，例如，保證環境和社會發展的政策一致性；制定經濟、社會和環境發展“十三五”規劃和年度報告；將環境保護納入政府績效評估體系。

第五，建立環境保護社會風險評估、溝通和化解機制。

第六，通過改革財稅體制、購買公共服務、建立生態補償機制等措施，提高環境基本公共服務水平。

課題組開展的僅是初期框架性研究，進行全面深入闡述是一項艱巨任務。下一步應當重點研究的問題包括：如何促進生活方式和行為方式轉變；如何奠定社會和環境相協調的法律基礎；如何保證環境保護和社會發展相協調的資金資源等。

認識社會發展與環境保護兩者之間的關系將有助于中國制定行之有效的政策，避免各種意想不到的后果。中國政府在這些方面的成就將吸引許多國家和國際組織的關注。

1 引 言

國際社會普遍認為，經濟、社會和環境是可持續發展三個不可或缺的組成部分。要實現可持續發展，需要系統地協調和平衡三者之間的復雜關系。然而，當今世界上還沒有國家能夠完全做到這一點。

改革開放以來，可持續發展的經濟、環境和社會三維支柱中，經濟一直是中國最為關注的中心維度，被置于發展戰略、規劃和政策制定的優先位置。然而，長期以來粗放式的經濟發展方式也帶來了一系列資源環境壓力，大氣、水和土壤等環境污染、生物多樣性破壞、部分資源瀕臨枯竭、環境事故頻發等問題不僅成為制約經濟社會進一步發展的瓶頸，也對公眾正常的生產、生活和身體健康造成了嚴重影響，這些影響比氣候變化*IPCC工作小組評估報告，氣候變化2013：物理科學基礎認定人類對氣候系統的影響很明顯，這在全球大多數地區都很明顯。帶來的影響更為直接和緊迫。

生態破壞和生物多樣性破壞很難直觀地感受到，但是無形價值的損失，比如自然景觀的消失、標志性物種瀕臨滅絕(如熊貓和江豚)對中國都有很大的影響。它使我們警醒：只有保護環境和生物物種，才能為建設“美麗中國”帶來希望與靈感。

經濟迅速發展在帶來環境問題的同時，也帶來了很多社會問題。嚴峻的資源環境形勢不僅引發了公眾對環境健康的嚴重擔憂，還加劇了資源分布不均和貧富差距。農村貧困人口生活的地區大多生態富足但脆弱，依賴環境生存的人們為了獲得生產生活資料而不得不破壞環境。貧困人口幾乎沒有選擇在哪生活的權利，且大多面臨著空氣和水污染。在城市中，較貧窮和新興中等收入階層的生活條件尚未達到富裕水平，而那些高學歷和富裕的中等收入群體已經開始對環境狀況提出了更高的期望與要求。

以上狀況加劇了與環境相關的社會矛盾。土地用途變更、工業項目選址以及突發性環境事件(如化學品污染)或慢性污染問題(如空氣質量問題，這些問題對貧困人口造成過多影響，并有可能加劇已經存在的不平等或貧困現象)，都有可能引起社會問題。環境問題往往是公眾抵制大型項目的核心原因，尤其是該大型項目對社會和環境產生的影響尚未確定之時。通過目前的信息公開制度，人們很難準確、自由地獲取環境信息，這為謠言或不準確信息的散播提供了平臺，而這會導致矛盾加劇。

改革開放以來，中國逐步意識到環境保護的重要性，環境與經濟的關系日益受到重視。1983年召開的第二次全國環境保護會議將環境保護明確為基本國策，強調經濟建設和環境保護必須同步發展。1992年，中國政府發布的《環境與發展十大對策》，首次提出要將環境保護與經濟發展統籌考慮，可持續發展戰略開始成為國家戰略。進入21世紀，中國對環境與經濟關系的認識進一步深化，2003年中國政府提出了“科學發展觀”，2005年發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確提出，要加快從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步推進，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。尤其是“十一五”以來，中國充分認識到了粗放式的經濟發展帶來的環境污染問題以及未來經濟發展將面臨的資源環境約束，通過出臺和實施一系列的法律法規、規劃、政策加快調整產業結構、推動節能減排，協調環境保護與經濟發展的關系，取得了積極成效。然而，相比較對環境與經濟關系的認識，中國對于環境保護與社會發展關系的認識和理解仍然較弱，主要存在以下問題：

·環境與社會的關系：主要包括環境與人口、貧窮、公平、健康、社會福利、消費、防災減災、基本公共服務等的關系。

·環境與經濟的關系：包括環境與經濟增長，可持續農業與農村發展，工業發展與環境污染防治，可持續交通，可持續能源生產與消費等。

·資源利用與生態系統關系：包括自然資源保護與可持續利用，空氣、水土生態系統保護，生物多樣性保護，海洋資源可持續利用，荒漠化控制等。

自可持續發展的理念提出以來，人們對可持續發展中經濟、社會和環境三者相互關系的認識和理解不斷深化，如圖1所示。事實上，在經濟、社會和環境的政策行動中，保持彼此的協調和平衡是十分困難的。2012年召開的里約可持續發展會議提出，需要制定一套全球目標來推動和實現可持續發展*http：//sustainabledevelopment.un.org/index.phpmenu=1300。

圖1 可持續發展環境、經濟與社會三個維度的關系示意圖

中國于2007年首次提出了生態文明的理念，強調建設和諧社會，共享發展成果，維護社會公平和正義*見國合會2008年政策報告《和諧社會的環境與發展》，第26頁。2012年11月召開的中國共產黨第十八次全國代表大會，將生態文明建設寫入決議，提出將生態文明納入經濟、政治、社會和文化建設“五位一體”總體布局*http：//china.org.cn/china/18th_cpc_congress/2012-11/15/content_27118842.htm。實現這些目標必須在原有基礎上，進一步處理好環境保護與社會發展的關系。

本摘要報告由中外專家組共同撰寫。報告借鑒了國內外相關經驗，提出了促進環境保護與社會協調發展的總體思路、指導原則、階段目標、行動框架、重點領域和政策建議。需要指出的是，這一研究開辟了新的領域，但相關結論與建議是初步的，需要在下一步的研究中進一步深化和拓展。

課題組工作重心圍繞三個問題展開(專欄1)。摘要報告以課題組的中國成員在總報告*參見國合會課題組報告：中國環境保護與社會發展研究報告中的研究成果，以及中外團隊2012年8月到2013年9月進行的一系列會議和實地考察得出的結論和經驗為基礎。課題組尤其關注城鎮化問題，因為城鎮化問題能夠說明經濟、社會和環境的可持續發展關系，并且能夠強化政策與實踐的相互作用。

報告內容如下：一是重點闡述中國環境與社會發展領域取得的成就和面臨的挑戰，識別當前環境與社會發展領域存在的主要問題，分析當前問題產生的深層次原因。二是梳理發達國家環境與社會發展的歷史經驗，總結國內外有關環境與社會發展問題的理論研究成果，構建基于環境價值觀念、環境行為和環境公共治理的環境與社會發展理論框架；三是提出協調中國環境與社會發展的總體思路，指導原則和2015、2020、2030、2050年4個階段的行動目標。四是提出政策建議。本報告中使用的術語見專欄2。

專欄1：本報告的研究問題

怎樣認識當今和未來一段時期中國環境保護與社會發展之間的關系？

制定兼顧環境保護與社會發展的政策時，要考慮哪些最為重要的機遇和挑戰？

當今世界正處于大變革、大調整之中，中國將如何統籌長期愿景、中期目標和短期行動，實現社會公平與可持續發展？

2 中國環境保護與社會發展現狀

2.1 導語

自上世紀70年代以來，中國的環境保護工作取得了積極進展。尤其是“十一五”以來，環境保護在國家宏觀決策和公共治理中的地位不斷提升，環境保護公共基礎設施的投入力度不斷加大，相關環境法律法規、標準和政策體系不斷完善和豐富，中國在協調環境與社會發展領域也取得了一定的成效，但同時也面臨著諸多問題。

上世紀80年代開始，中國逐漸轉向資源密集型經濟。然而，面對隨之而來的環境惡化和污染問題，中國社會并沒有做好充足的應對準備。在農村，環境污染對健康和生計的直接影響迅速成為農村人口的主要擔憂。經濟和工業的大發展，以及鐵路、公路和管道等基礎設施的修建對環境和社會結構造成了嚴重影響。當前，隨著城市富有中等收入階層的出現，越來越多的市民開始意識到環境問題的重要性，并積極參與到環保行動當中。預計未來十年，將有上億人涌向城市，這將大大增加能源和自然資源的使用壓力和社會服務需求*2013中國人類發展報告，《可持續與宜居城市——邁向生態文明》，北京：中國對外翻譯出版有限公司。

改革開放早期，中國把經濟增長放在首位，環境保護與社會發展方面的努力和支出存在不足?！笆晃濉焙汀笆濉币巹澩瞥龊?，情況有所改善。這兩個五年規劃更清晰地將環境與社會目標結合在一起，同時考慮了社會和經濟發展對環境的影響以及環境保護對可持續均衡發展的貢獻。十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，為強化環境和社會發展之間的共生關系帶來了新的可能性。

專欄2：關鍵術語

社會發展指實現一個社會期望目標的發展過程，也指這些目標最終可實現、可衡量的成果。社會發展可以從三個維度去理解，一是指社會發展，包括教育、科技、文化、衛生等領域；二是指社會組織，包括政府、企業、社會團體、社區、家庭、媒體、個人等社會主體；三是指社會行為，即公民和社會組織的行為方式。社會發展由社會制度及其行為主體共同推動。

環境保護指以保護和謹慎使用人類社會賴以生存和發展的環境資源的活動、策略和政策工具。生態或環境破壞(如經濟活動導致的污染或氣候變化)可影響現在和將來一段時期內人類生活、健康和幸福。法規、個人和集體道德規范以及教育等因素都能影響環保行為。

公共服務指由政府直接提供，或通過政府融資、社會資本或組織提供的服務，是整個社會不同群體平等獲得體面生活所必需的基本服務。不同國家的公共服務內容雖不相同，但大多包括教育、社會保障、國防、環境保護、公共衛生以及其他社會服務。

公共產品指一個人使用或消費后不影響其他人再次使用(非競爭性)、但沒有人能夠獨自占有(非排他性)的產品，它們通常都由公共部門提供和維護，污水處理、公園等是較為典型的公共產品。

環境公正強調環境權益和責任的公平分配，以及獲得決定和認可社區生活方式和當地知識和文化及能力差異的平等權利。因此，環境公正重在平等。一般認為，大范圍的政治或經濟不平等可能導致環境不公正，權力更大、更富有的人群往往能夠通過使環境惡化的經濟活動獲得利益，而窮人則需為這種經濟活動承受過于沉重的代價。

環境權利指確保人類能夠獲得生存保障所必須的自然資源，包括土地、住所、食物、水和空氣等的權利，以及個人的生存環境不受破壞的權利。環境權利成為人類的基本權利，因為人類生活資料、健康甚至存在都依賴于周圍環境的質量以及是否有權使用周圍環境。環境權利還包括獲得獲取環境信息、參與環境管理，獲得環境安全和賠償的權利。

2.2 環境保護與社會發展領域取得的成就

上世紀70年代開始的環境保護工作，開啟了中國探索可持續發展的先聲。1973年召開的第一次全國環境保護工作會議，將環境保護工作列入國家重要的議事日程，標志著中國政府環保意識的覺醒。隨著推行清潔生產、環境標志認證、企業環境信息公開等政策，中國企業的環保意識有所提升。一些企業開始發布企業社會責任報告(簡稱CSR報告)，一些銀行和金融機構也將環保標準納入貸款評估體系。

此外，公眾、媒體和社會組織對環境保護的關注程度和影響力也日益提高。媒體近年關于霧霾天氣的報道，對于提高公眾意識和參與度，推動《空氣質量標準》的修訂產生重大和深遠影響*國東，康建成等，中國公眾環境意識的變化趨勢，中國人口·資源與環境，2010年第10期。公眾開始越來越多的參與到環境保護法規、政策和標準的制定，參與到環境保護的社會監督和管理中，參與到環境信息的披露和重大項目的環境影響評價過程中。

隨著環境惡化帶來的直接影響不斷增強，公眾的環境意識水平不斷提高，他們對環境議題的認識、關注度和直接參與度也愈來愈高*參見《企業社會責任：認知的力量》，2011年國際商業報告第24頁http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf。

在1998年的一份熱點問題調查中，環境議題成為第五大公眾最關心的問題，位于社會安全、教育、人口和就業之后。在2008年的一份民意調查中，環境污染上升為第三大公眾關注熱點*參見《企業社會責任：認知的力量》，2011年國際商業報告第24頁http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf。近期，媒體對空氣污染的報道也為提升公眾意識和鼓勵公眾支持《環境空氣質量標準》的修訂發揮了積極的作用。

越來越多的非政府組織也參與到環境保護工作當中。1994年3月，中國第一個民間環保組織“自然之友”成立。此后，一大批民間環保組織陸續成立。截至2012年底，全國在民政部登記的生態環境類民間組織數量達到7928個*參見《企業社會責任：認知的力量》，2011年國際商業報告第24頁http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf(圖2)。

2.2.1各類社會主體環境行為不斷改善

當前，中國公眾和社會組織以及一些大型企業正在積極參與環境保護工作。環境法規、政策、標準、社會監督管理、環境信息披露以及重大項目環境影響評估的發展為這些行為主體的參與提供了便利。公眾參與力度也不斷加大，2013年關于北京霧霾事件以及昆明的PX項目的社會討論，充分反映了當前中國公眾對自身環境利益的訴求、對環境質量改善的迫切要求，以及對參與國家和地方相關環境決策的強烈要求。

圖2 2007-2012年在民政部登記的生態環境類民間組織數量

2.2.2企業社會責任逐步增強

隨著媒體、公眾和政府對環境的關注度不斷提高，中國企業更加積極地履行各自的企業社會責任。“十二五”規劃將改善民生和節能減排設為工作重點，在其影響下，一些企業積極制定了環境管理計劃，將戰略重點轉向可持續發展。根據《2011年均富國際商業報告》*參見《企業社會責任：認知的力量》，2011年國際商業報告第24頁http：//www.internationalbusinessreport.com/files/IBR_2011_CSR_Report_v2.pdf，在輿論、稅收和監管政策等外部因素的驅動下，中國大陸企業的社會責任感正在不斷增強。對中國規模以上企業的電話調查顯示，84%的企業積極關注職工健康和福利；75%的企業為減少對環境和社會造成的負面影響，對其產品或服務作了改善；69%和63%的企業分別在節能和減排方面付出了努力；39%的企業開始計算碳足跡。

本課題組考察了億利資源集團有限公司。作為一個知名企業集團，億利資源在中國第七大沙漠區的恢復和可持續發展工作中綜合考慮了社會和環境目標，是沙漠綠化企業的典范。該企業在履行社會責任，處理保護生態環境與當地民生的關系方面進行了積極探索，并取得了顯著成績。

2.2.3環境保護法規框架初步建立

長期以來，尤其是“十一五”以來，環境保護在國家宏觀決策體系中的地位不斷增強。2008年，國家環境保護總局升格為環境保護部，成為國務院的組成部門之一，環境保護工作的綜合管理、污染物防控、監察執法體系逐步完善。截至目前，中國全國人大常委會已經制定了環境保護法等法律10部、資源保護法律20部。刑法規定了“破壞環境資源保護罪”專章，侵權責任法規定了“環境污染責任”專章。地方人大和政府制定了地方性環保法規和規章700余件，國務院有關部門制定的環保規章數百件，其中環保部的部門規章69件。2006和2007年，原國家環境保護總局相繼發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環境信息公開辦法(試行)》。近年來，中國還開展了環境保護法的修訂工作，對環境與社會相關條款進行了修訂。2012年2月新《環境空氣質量標準》和2013年9月《大氣污染防治行動計劃》的發布標志著中國將環保工作重點轉向環境健康危害。

上述舉措為中國公眾表達環境訴求提供了更多的保障。此外，全國許多地區還在其他領域實施了多種新舉措，如綠色信貸、環境污染責任保險、脫硫電價、燃煤發電技術改進、流域和礦產開發生態補償和階梯電價等，還有一些地區正在試行當中。這些舉措可能將產生巨大的社會效益，然而，只有在進行了影響評估，并且有效地實施了相應的法律法規后才能看到這些舉措的真正效益。

2.3 環境保護與社會發展存在的問題

雖然中國在環境與社會發展領域取得了一定的成就，但依然面臨諸多重大挑戰。環境問題已經成為影響社會發展與穩定(例如，健康、民生和公平等)的重要因素，還可能對未來經濟社會的發展造成不利影響。

2.3.1環境污染引發群體性事件增多

自1996年來以來，環境信訪和投訴數量保持年均29%的增速(圖3)，主要反映的是食品與飲用水安全、持續性有機污染、危險化學品、危險廢物等問題。1995-2010年間中國共發生突發性水污染、大氣污染、固體廢物污染、噪聲污染及振動危害以及其它類型突發性環境事件(環境事故)21985起，自2005年以來，環保部直接接報處置的環境事件共927起。

2004年的云南怒江水電建設規劃環境影響評價爭議案、2007年的廈門PX項目事件*Wanxin Li，Jieyan Liu，Duoduo Li.Getting their voices heard：three cases of public participation in environmental protection in china .Journal of Environmental Management，2012，98：65-72.和北京六里屯垃圾焚燒廠事件、2009年的湖南瀏陽鎘污染事件、2012年的啟東王子造紙大型污水排海工程事件和四川什邡鉬銅項目事件*Glibert，N.Green protests on the rise in China.Nature，2012，488(7411)：261-262.等因環境問題導致的爭議或群體事件便是其中的典型案例。

上述事件發生后，有的建設項目因民眾激烈反對而停建或遷址，一些垃圾焚燒廠之類的政府主導項目因為群眾對于污染的強烈擔憂而無法按原計劃進行，更有一些是由于居民的身體健康受到傷害，繼而引發群體性抗議，出現了圍堵政府、司法機關、相關公司及打砸行為。這些事件可能構成社會動亂的誘發因素。另一方面，這些事件也說明了加強對環境問題社會影響的關注和監測、針對有可能引發爭議的項目建設建立良好的群眾意見反饋機制的必要性。

圖3 1995-2010年中國環境信訪人數、環境污染糾紛和突發環境事件*數據來源：1995—2011年《全國環境統計公報》

2.3.2環境惡化造成公共健康危害

環境污染對人類健康的影響是環境與社會發展中不可忽視的重要問題。與發達國家不同，由于中國的工業多集中人口密集的城市與地區，地表水的污染遍及主要經濟發達與人口密集區域，以及采礦業和有色金屬冶煉導致的農田污染，導致中國的人群直接暴露于環境污染物，并且這些人群長時間以來對污染物的攝入量和暴露水平要遠高于發達國家。環境污染濃度高、暴露人口眾多、暴露時間長、暴露途徑復雜多樣、歷史累積污染問題的健康影響難以短期消除、城鄉差異顯著等特點，導致了傳統型的環境健康問題尚未得到解決，各種新型環境污染物的健康危害和風險日趨嚴重。同時，由于復合性污染重，污染區內的主要污染物、污染源及其健康危害很難確定，加大了人群健康損害效應的調查和干預的難度。

世界衛生組織公布的《2010年全球疾病負擔評估》數據顯示，中國由于PM2.5污染導致的中風、心臟病死亡率有所上升，1990～2010年，由室外空氣污染導致的疾病負擔增長了33%，2010年，中國20%的肺癌由PM2.5引起*2013中國人類發展報告，《可持續與宜居城市——邁向生態文明》，北京：中國對外翻譯出版有限公司。相關研究還顯示，PM2.5濃度每升高100μg/m3，總死亡率、呼吸系統疾病、心血管疾病、冠心病、中風、慢性阻塞性肺病(COPD)的死亡率將分別增加4.08%、8.32%、6.18%、8.32%、5.13%、7.25%*趙可，曹軍驥，文湘閩.西安市大氣PM2.5污染與城區居民死亡率的關系.預防醫學情報雜志，2011，27(4)：257-261.。此外，環境內分泌干擾物(EEDs)、持久性有機污染物(POPs)以及新材料和新化學污染物等新型污染物導致的健康損害使問題更加復雜化。

2.3.3環境破壞與貧困形成惡性循環

環境質量的好壞對人們的健康水平、生產力或收入能力、安全、能量供給及生活條件等方面都起到決定性的作用。特別是在農村地區，貧困人口對自然資源依賴

性強，而環境退化又使得這種依賴性表現的更加脆弱。在一些地區，環境問題往往與貧困問題并存，環境惡化往往會進一步加劇地區貧困。反之，農村貧困問題可能導致有限資源的過度利用，加速生態惡化，并最終形成惡性循環。但中國的發展政策還沒有充分意識到這些影響之間的相互聯系。

2.3.4環境問題帶來新的社會不公

中國不同地區、城鄉、性別和民族之間存在著很多不平等現象，環境與社會發展的不公正問題日益突出。這些不平等體現為收入不平等、獲得環境資源和服務的權利不平等、所受環境傷害以及承擔的環境壓力不平等，以及健康和社會保障不平等。在資源環境領域，主要體現在不同區域、群體間占有和支配環境資源的顯著差異，以及不同區域、群體間享有環境公共服務的顯著差異等。在已有主要強調教育與醫療等公共服務均等化的議題中，將推進環境基本公共服務發展納入政府的社會目標，是發展綠色經濟、實現經濟結構轉型以及向“服務型政府”轉變的重要手段。在中國“十二五”規劃綱要中，環境保護已經成為基本公共服務均等化的重要領域。固體廢物處理及城鄉飲用水安全被納入環境保護工作重點，不同地區、不同群體的公眾能否享有公平的環境公共服務，同樣是衡量環境公正的重要指標。

然而，相關研究顯示，中國的環境基本公共服務績效存在顯著的省際差異(圖4)。東部地區大部分省份的公共環境服務水平顯著高于中部省份和西部省份，經濟發達地區與經濟落后地區、城市地區與農村地區的公眾所享受的環境基本公共服務明顯不均等。很顯然，如果在加快落后區域經濟發展的過程中，忽視了這些地區環境公共服務水平的提升，將會進一步導致區域、群體間的環境不公正，以及環境與社會關系的進一步惡化。

2.3.5城鎮化快速發展使資源環境壓力持續增加

全國人口普查數據顯示，中國城市人口從1949年的11%*1982年第三次全國人口普查，2000年第五次全國人口普查數據升至2000年的30%，現在已超過50%*國家統計局，《中國統計年鑒2012》。中國的城鎮化率不斷加速，每年有超過1000萬人口涌向城市，為地方政府帶來了巨大的挑戰。根據預計，截至2030年，城鎮化率將達到70%，屆時3億左右人口將從農村移居到城市(圖5)。

中國城鎮化面臨的主要挑戰有：協調資源密集使用和環境承載能力；將城市中心和周邊地區的發展與生態保護相結合；協調城鄉發展，保證各地區公平享有公共服務等。

2007年和2008年，中國國務院分別批準成立了武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區。不僅這些地區，許多地方政府都在探索新的城鎮化模式。

圖4 2003—2009年中國大陸各省份環境基本公共服務評估*盧洪友，袁光平，陳思霞等.中國環境基本公共服務績效的數量測度.中國人口·資源與環境，2012，22(10)：48-54.

圖5 中國城鎮化經歷的不同階段*中國人類發展報告2013.北京：中國對外翻譯出版有限公司，2013：14

然而，中國城鎮化用地使用效率不高，城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配。2000-2010年，城市建設用地年平均增長6.04%，遠高于城鎮人口3.85%的年平均增長速度，城鎮空間和建設用地快速擴張導致耕地數量不斷減少。650多座城市中有400多個缺水，其中約200個城市嚴重缺水。此外，城市群布局不夠合理，城市群內部分工協作、集群效率不高，部分特大城市人口壓力偏大。特別是城鎮建設過程中忽視了對原有自然生態系統的保護，大部分城鎮中原生自然生態系統加速萎縮。城鎮環境基礎設施成本巨大、環保工作薄弱，導致區域性城市環境問題不斷增加*參見國合會課題組報告：中國環境保護與社會發展研究報告，218-243頁。

目前的城鎮化模式面臨用水保障、城市建設用地保障、能源保障(圖6)、生態環境質量等瓶頸。城鎮化帶來的環境問題日益與社會問題交織，給中國的可持續發

展帶來巨大挑戰。相關測算表明，未來城鎮化進程對能源的需求將凈增1.89倍，對水的需求將凈增加0.88倍，對建設用地的需求將凈增加2.45倍，對生態環境超載的壓力將凈增加1.42倍*方創琳，方嘉雯.解析城鎮化進程中的資源環境瓶頸.中國國情國力，2013，4：33-34.*方創琳，王德利.中國城市化發展質量的綜合測度與提升路徑.地理研究，2011，30(11)：1931-1946.。

圖6 中國快速城鎮化過程中的能源消費(1978-2012年) *數據來源：《中國統計年鑒2012》

2.4 環境保護與社會發展面臨的障礙

要解決上述環境與社會發展中面臨的問題，需要關注一系列主要障礙。我們認為，當前環境與社會協調發展主要面臨三大瓶頸，即：對環境與社會發展問題認識不足；行動主體的角色不明確，行動責任履行不到位；治理體系不完善。

2.4.1環境意識與環境信息缺乏

當前，中國對環境與社會之間內在聯系的認識還遠遠不夠。因此，環境保護與社會發展尚未成為中國政府關注的政策重點。各級政府仍把經濟增長放在首位，要設計一條能同時滿足社會與環境目標的發展之路依然十分困難。

很多環境問題已經嚴重影響中國公眾的日常生活，再加上他們掌握的信息或賠償渠道不足，導致抗議活動增加。如果政府繼續忽視這些問題，在組織經濟活動和進行城市規劃時，就會加劇與公眾的矛盾，甚至引發群體性事件。

除此之外，公眾對政府和廠商的信任缺失也對環境與社會相協調提出了嚴峻挑戰。當前中國的環境群體性事件多發，即反映出社會出現了“共識斷裂”，大多數人對重大問題的觀點不一致、甚至尖銳對立，嚴重影響了社會穩定。因此，要在環境保護和社會發展的政策措施上達成一致意見，或讓公眾接受環境保護和社會發展的政策將變得愈加困難，尤其是當這個過程需要進行妥協或談判時。

2.4.2社會主體的行動責任履行不到位

可持續發展要求所有行為主體履行其各自的責任和義務。當前，企業、公眾和社會組織都還沒有充分履行環境與社會協調發展的責任。提高個人和組織踐行綠色生活方式的決心，讓所有社會主體共同支持可持續發展是一大難題。

中國政府已經意識到，要推動生態文明的發展，就要讓群眾積極參與進來，共同制定和落實可持續發展政策。然而，實際運作機制還很缺乏。目前，對社會與環境相互影響及變化還缺少系統的調查研究，相關民間團體難以發揮應有的作用。同樣，企業履行社會責任在中國還處于起步階段。

2.4.3公共治理體系存在不足

中國現行的財稅體制、法律法規、政策制定不利于實現環境保護與社會發展相協調的目標。例如，雖然近年來環境保護的投入有所增加，但由于中央與地方財權與事權不一致，一些地方政府的資金依然不足，政府提供的環境和社會公共服務在各地很不均衡。

在環境法規領域，環境與社會的相關法治建設仍不完善，實施力度不夠，覆蓋面不足。群眾環境維權意識增強、跨界損害事件增多與環境民事賠償法律制度不健全、環境民事賠償和調處能力滯后的矛盾日益凸現。環境違法現象普遍、環境糾紛群體性事件增多與環保法規操作性不強、執法不力的矛盾日益加劇。群眾環境信訪案件走向復議、復議案件走向訴訟的快速變化趨勢與環保部門行政復議工作重視不夠、國家環境司法訴訟渠道不暢通的矛盾日益明顯。

在政策領域，當前社會發展與環境保護的政策和行動，以及相關的經濟政策，往往是分開制定、獨立實施。這種分離弱化了這些政策在社會發展與環境保護之間建立關系的能力，降低了通過實施這些政策避免社會沖突演變為重大問題，或避免沖突的可能性。在政策設計、制定、實施及評估中，缺乏公眾以及其它利益相關方的參與。

最后，中國不同的區域之間、城鄉之間、不同性別之間以及不同民族之間存在著不平等現象，主要表現在收入、環境資源和服務分配、環境危害程度、健康威脅和社會保障等多個方面。要想消除不平等現象，造福當代和后代人，就要在充分認識環境與社會之間關系的基礎上落實相關政策和行動。

2.5 國際上對中國環境保護與社會發展的研究

經合組織、世界銀行、聯合國開發計劃署等三個大型國際多邊機構對中國環境、經濟與社會發展三者之間的關系及政策協調的必要性進行了研究。專欄3對這些研究報告作了簡要介紹。值得關注的是，經濟合作與發展組織在兩個規劃周期以前提出的建議在今天依然適用，而且這些建議的實施變得更加緊迫。

專欄3：國際上關于中國環境與社會發展問題的研究

1.經合組織的《中國環境績效評估研究報告》(2006年)*經濟合作與發展組織，2006年，《中國環境績效評估報告》指出，為改善環境與社會發展的協調性，中國需要從六個方面進行改進：一是提升獲得良好環境服務的人口比例(包括安全飲用水、基本的衛生和電力設施等)；二是加強對環境健康和風險信息的搜集；三是提高環境健康風險信息披露的質量、頻率和范圍；四是健全公眾獲取一般環境信息的渠道；五是進一步加強環境教育和宣傳；六是政府需要加強與公眾、非政府組織的合作和伙伴關系，推動企業履行社會責任。

2.世界銀行的《中國2030年發展研究報告》*世界銀行，2012年，《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的高收入社會》指出，到2030年，中國有潛力成為現代、和諧、有創造力的高收入社會，實現該目標需要實施新的發展戰略。主要包括，推進結構性改革以增強市場經濟的基礎，加快創新步伐和高效創新型體系建設，通過市場激勵、監管、公共投資、產業政策和制度建設等措施，抓住“綠色”機遇，在就業、融資、高質量社會服務和可轉移的社會保障等領域提供相同的可及性，從而使所有人享有均等機會和社會保障，確保地方政府有充足財力履行責任等。

3.聯合國開發計劃署的《2013中國人類發展報告》*聯合國開發計劃署，2013年，人類發展報告，《可持續與宜居城市——邁向生態文明》從人類發展和長期可持續發展的角度對中國的城鎮化進程進行了深入研究。該研究認為，在城鎮化過程中，要把人的發展作為落腳點和出發點，加強社會領域的治理將是未來成功的關鍵，如果沒有強有力的治理結構和機制，中國將難以面對未來城鎮化的巨大挑戰。

3 國際實踐與理論視角

3.1 導語

在本部分我們將從三個方面闡述環境與社會問題的國際實踐和理論視角。第一，工業革命以來環境與社會的關聯和互動發展情況。第二，國際上關于環境與社會關系的理論研究，包括一些替代性的研究方法和觀點。第三，用可持續發展的理念構建環境與社會的一體化政策框架。

3.2 工業革命以來環境與社會的互動發展

縱觀人類發展的歷史，現代的生產和生活方式是在工業革命之后逐步形成的。與之相伴的是人類與自然環境之間的關系發生了深刻變化。人類從完全依賴水、土地和生物多樣性的農業社會過渡到城市和后工業社會。在這個進程中，人們有時會忘記人類的生產和健康仍然必須完全依賴于自然環境，甚至認為人類可以控制和取代來自于自然環境中的物品和服務。但是，自然環境正在給我們敲響警鐘，甚至爆發了諸多“自然災害”，而這些也正是人類行為帶來的后果*一些科學家認為人類對環境的影響太大，我們已經進入“人類世”的時期。http：//www.anthropocene.info/en/home。

3.2.1歷史回顧

專欄4，用簡要的辦法，回顧和闡述了工業革命之后環境、社會和經濟發展過程中的重要歷史事件。其中最突出的變化是人口由農村大量流向城市，大規模地改變了人類的生產和消費方式；同時，工業化的發展增強了人類利用和改造自然環境的能力，各種工業活動大規模地改變了環境，導致人類所依賴的生態環境開始惡化。人們在盡情享受工業化生產和城鎮化生活帶來的發展成果時，各種環境問題也從天而降，給人們的日常生活甚至生存帶來了巨大威脅，引發了各種社會問題。環境與社會問題的關系越來越密切，已成為現代社會的重要特征*一20世紀60年代早期到2012年間更詳細的關鍵環境事件和行動可向可持續發展國際研究所(IISD)咨詢http：//www.iisd.org/pdf/2012/sd_timeline_2012.pdf，*世界范圍內地區差異評估(考慮環境和社會問題之間的時間軸和關系)見www.unep.org/GEO 和 Kok，M，等人：發展環境-從全球環境評估中的政策教訓。荷蘭環境評估局。荷蘭：Bilthoven；2009-www.pbl.nl 。

專欄4 影響環境與社會的主要事件和行動時間表

續專欄4

從以上歷史回顧看出，工業社會以來環境與社會問題的關系變得越來越復雜，兩者相互依賴相互作用。環境政策及措施的制定越來越多地受到社會問題的影響和制約。下面列舉了若干體現兩者復雜關系的國際實例。

關于經濟和社會的發展關系：在2002年約翰內斯堡可持續發展聲明中提出，可持續發展的首要目標和基本要求是消除貧窮、改變消費和生產模式、保護管理經濟社會發展的自然資源基礎，這已經達成共識*2002年約翰內斯堡可持續發展聲明。http：//www.un-documents.net/jburgdec.htm。”

關于綠色就業：在里約2012期簡報中提出，為實現一系列可持續發展目標，全球共同行動，投資大約1.8萬億美元，到2050年，每年將產生1300萬個新綠色職位。因為能源供給方面成本較高，通過降低消費，可替代其他一些工作，所以，全球提供的就業機會有所減少，到2050年，每年將產生6300萬個體面的新工作，綠色職位將成為解決全球就業問題的方法之一*里約2012期簡報：綠色職業和社會包容。http：//www.uncsd2012.org/content/documents/224Rio2012%20Issues%20Brief%207%20Green%20jobs%20and%20social%20inclusion.pdf。

關于可持續與宜居城市：在2013年中國國家人類發展報告提出，在短期和長期能夠滿足人們的基本需求和城市的舒適性要求的城市地區。指標包括：完善的城市規劃和設計，城市形態、公共場所維護良好、服務充分，覆蓋面積廣、文化和傳統保存良好、鼓勵文化服務、基礎設施及文化產業、天空晴朗、水干凈以及自然資源的有效利用*UNDP 中國辦事處。2013 年中國國家人類發展報告?？沙掷m的和宜居城市: 建設生態文明。http: / /www. undp. org /content /china /en /home /library / human_ development /china - human - development - report - 2013 /。

3.2.2經驗和啟示

以上，我們對工業革命以來環境與社會的主要事件進行了回顧(專欄4)，這些事件說明，經濟快速發展對環境保護和社會發展的影響有利有弊，并加深了環境與社會之間復雜性和相互依賴性。與此同時，科技創新和革命性技術的產生，也帶來了兩面性的影響，一方面對舊的問題提供了新的解決辦法，另一方面也帶來了新的問題。通過專欄4，我們不難發現，一是城市在現代發展中發揮了重要作用，二是統籌經濟、社會和環境協調發展的重要性和迫切性。

通過對這些全球重要事件的總體回顧，我們可以得出一些對中國制定未來可持續發展方案及決策有重要參考的結論：

(1)以煤炭為主的資源依賴型工業加速了工業化和城市化進程，但同時也刺激了不可持續的生活方式和消費模式上升，導致了嚴重的環境問題和社會問題。

(2)對處于工業化過程中的國家而言，早在19世紀末期和20世紀30年代之前，一些政府便開始采取措施解決環境問題和社會問題。促使這些行動的主要原因包括：工業化對人類健康產生的直接影響，保護生態系統的需要，以及公眾和社會衛生運動使得人們對貧窮、疾病和環境之間的關系有了更加深入的認識。美國和日本采取了很多相應措施，如清理公共水道、制定工廠管理法規、實施公共衛生控制措施和社會政策項目、增加對基本公共服務的投資等。然而，由于缺乏解決新出現問題的有效政策手段，這些行動受到了很大限制。

(3)隨著科技水平的提高，公眾越來越認識到環境污染與人類健康之間的緊密聯系，促使人們對環保問題更加關注。20世紀下半葉出現了更為復雜的公共應對政策，以及各類污染治理和環境保護法規。從20世紀50年代開始，已實現工業化的國家大力開展受污染水道清理和煙霧減排工作，它們制定了新的環境法律并建立起許多環境保護機構，政府用于環境保護的開支也不斷增加，如美國、日本環保支出占國民生產總值的1-2%。20世紀60年代末期出現了環保運動，環境問題逐漸成為全球關注的焦點，1972年，聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了人類環境會議。

(4)許多傳統的區域性、地方性環境問題演變成為全球性問題，如非法采伐、空氣污染、氣候變化、過度消費等，開展環境討論的國際背景發生了巨大的變化。值得注意的是，發達國家的科技進步，以及在環境保護方面上所形成制度框架、治理機制和社會運動并沒有減輕對發展中國家的影響程度，而對于經濟發展、人類福祉與環境權利的討論在發展中國家變得越來越激烈。

(5)人們越來越廣泛地認識到長期的人類活動所產生的問題，如污染物排放、自然資源過度使用，以及生物多樣性和棲息地的消失等，都是不可逆的?？茖W研究表明，全球人類活動對環境產生的影響已經超出了生態系統所能承受的極限。因此，我們要轉變風險分析方法，將更多的注意力放在預防措施上。

(6)保護環境的行動與其它各種政治、經濟和社會事件相互交織。例如，20世紀20年代歐洲的工人解放運動；20世紀60-70年代越戰時期西方國家的反戰運動；20世紀80年代蘇聯、東歐等中央計劃經濟國家的動蕩；20世紀90年代以來，土耳其大型水源和采礦項目中的庫爾德民族問題。

(7)過去四十年中，社會組織和非政府組織在環境保護政策的制定和行動上，以及其他社會問題上發揮了重要作用。目前，發達國家、發展中國家和國際社會都出現大量的公眾運動。跨國組織在制定策略行動方面發揮了重要作用，并常常在社會和環境問題研究上位于前沿。

(8)在一些發展中國家，如中國，受過良好教育、有錢有知識的中等收入階層具有更高的環保意識，因此對政府提出了全新的要求。這些要求超出了簡單的健康、生計和從眼前利益出發的環境問題的范疇，還提出了一些更高的訴求，包括參與決策、將治理過程透明化、擁有信息知情權以及要求政府重視環保問題等。因此，經濟富足和期望值的不斷增加也可能使環境問題更加復雜，因為這些因素導致人們對污染產品和不可持續消費提出了新的要求。同時，在信息傳播速度越來越快和越來越透明的情況下，不同社會利益群體(社會組織、企業和政府)之間的緊張關系更容易引發公眾群體性事件。

(9)推動綠色經濟轉型、建立國際合作關系成為國際潮流。短期看，在促進經濟增長和就業方面，綠色經濟與傳統經濟平分秋色，但從長期看，重新分配投資比例可以加強社會和環保效益。根據聯合國環境規劃署發布的《綠色經濟報告》*http：//www.unep.org/greeneconomy/greeneconomyreport/tabid/29846/default.aspx，從現在起至2050年，每年將全球國內生產總值的2%投資于10個主要經濟部門，便可推動全球向低碳綠色經濟轉型。根據目前的數據，2%的全球國內生產總值約為1.3萬億美元。在各國國內和國際上采取的綠色經濟政策的引導下，這筆資金將投資于農業、建筑、能源、漁業、林業、制造業、旅游業、交通等10個經濟部門。這樣，制定的相應的“綠色發展”戰略不僅能促進經濟增長，催生大量就業機會，還可減輕對水資源及其他關鍵資源的壓力而且有助于消除極端貧困和調節氣候變化。

(10)當前的全球生態危機和環境保護危機使人們重新思考如何協調環境、社會和經濟政策，以便在21世紀探索出一條不同的發展道路。世界各國普遍認識到，全球生態環境是關系到所有人的共同問題。人口增長和人均消費的增加使人們開始關注氣候變化和地球承載能力等*政府間氣候變化專門委員會(IPPC)、斯德哥爾摩應變中心(Stockholm Resilience Centre)和世界野生動物基金(WWF)已經制定了這些方面的近期報告。。根據過去二十年舉行的聯合國地球高峰會議和對可持續發展目標的探討，探尋可持續發展道路成為國際社會的首要任務。然而，由于以經濟增長為中心的總體格局和對責任分工的爭執，很多政策措施事實上無法實施，也使得可持續發展面臨嚴峻挑戰。

3.3 環境保護與社會發展關系的理論及其實踐

從目前國內外的研究看，還沒有形成用某一個獨立的理論或模型能夠說明或解釋環境與社會問題的復雜和多元關系，以及產生環境和社會問題矛盾的機理，因此很難制定一個能夠平衡各不同因素的“綜合性”框架目標。本課題組試圖制定出一個相對完整的綜合性框架，在平衡環境保護和社會發展需求時，可以幫助確定需要優先考慮的重要因素，最終為決策者提供參考和輔助。框架見下文。

3.3.1重點政策問題和研究領域

我們認為，任何團體或組織在其轉型的過程中，都無法回避一些基本的矛盾和問題，如經濟、環境與社會目標的設定、資源的再分配或使用、既得利益格局的打破等。這使得各種社會主體和團體之間的矛盾會不斷上升，加之一些長期存在的不公平和不確定因素，有時甚至會使這些矛盾愈演愈烈。所以，在制定公共政策和管理機制以及機構設置中，必須考慮如何去解決這些矛盾和沖突。

以下是研究環境和社會關系需要重點關注的領域：

(1)環境與貧困問題。環境惡化、水短缺和氣候變化的壓力通過一系列機制傳導至社會弱勢群體，并加重社會分化。農村貧困人口通常被視為他們賴以生存的自然資源的管理者，但因為缺乏替代性生活資料，不得不破壞環境，反而成為環境的破壞者。城市貧困人口則更可能受到來自其生活和工作環境的危害。與此同時，貧困人口可能因為居住位置或應對能力所限，更容易面臨自然災害的威脅。

(2)環境與人口問題。由于技術進步，世界許多地區在減少污染、降低環境惡化和提高資源利用效率方面取得了重要進展。人們對全球人口急劇增長的早期擔憂由于人口增長率的下降而逐漸減弱。然而，僅僅通過技術進步，是否能在有限環境資源范圍內滿足日益增長的人口需求，或是否需要更深入的改變消費和生活方式方面仍然存在爭議。許多國家，包括中國正在經歷人口的老齡化。這增加了政府預算和社會政策壓力，護理成本高昂并不斷上升。老年人更易受環境問題(如城市空氣污染)的影響，環境問題導致的死亡率和發病率(及相關費用)隨著人口年齡的增加而上漲。大城市人口高度聚集、人口老齡化已經引起世界衛生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)和政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的注意。

(3)環境、移民和城市化問題。人口流向城市和城市近郊地區時，一般都會引發很多問題。未來的20到30年里，移民對整個世界都非常重要，尤其是亞洲和非洲*聯合國人居署估計世界城市人口比例到2050年有可能從50%增加到70%。http：//www.unhabitat.org/documents/GRHS09/FS1.pdf。。但是，中國還缺少與城鎮化規模相配套的措施。因此，城鎮化已成為中國領導人需要密切關注的問題*李克強總理主張新型城鎮化: 即“人的城鎮化”，應以人為中心，確保民族繁榮和促進中國經濟增長。http: / /www. chinadaily. com. cn /china / 2013npc /2013 - 03 /18 /content 16314958. htm。

(4)環境與健康問題。環境與健康的關系推動了主要公共衛生和環境治理活動，一方面，環境條件的惡化逐漸破壞了人們的健康和處理災難或沖擊的能力，反過來，疾病也使人們更易受到環境危害的影響。與環境有關的公共基礎設施和服務，如水和公共衛生、固體廢棄物管理等是提高公共衛生的關鍵因素，一般由國家通過公共衛生程序提供。

(5)環境與就業問題。提高就業率是解決生計和貧困問題的重要途徑，但是為此也需要提高工作場所的安全性，并改善工作環境。因此，當前普遍要求創造“綠色”就業，為能夠推動可持續經濟的部門提供技能培訓，這將有益于獲得社會和環境收益。同時，生態效益增加和越來越多的創新能幫助實現工作場所的環保目標，并且提高企業的競爭力和盈利能力。

(6)環境與社會公平問題。在收入較低地區，環境和社會的緊張關系主要指為實現基本生計和福祉，在利用資源(礦產、土地、水)、森林、草地及其他生態系統時引發的沖突。貧困人口的健康更易受到危害，且更容易受到工業及工作場所產生污染的影響。然而，對富裕人口和生活在較發達地區的人們而言，環境問題可能更多地與生活質量或消費與行為模式、對生活方式的期待、對信息的需求等方面有關。

(7)環境和可持續消費問題。自20世紀90年代起，該問題成為一個重要的議題。可持續消費包括價值觀和行為方式的雙重改變，采取的措施有生產綠色消費品、提供綠色市場供應鏈、形成綠色政府和施行工業“綠色采購”等?？沙掷m消費還需要考慮日益增多的環境足跡，有時還需考慮貿易慣例。對快速發展的發展中大國，如中國，還需要供應足夠的資源、增加工業經營和能源利用方面的生態效益。

3.3.2理論視角和政策關系

從新古典經濟學的觀點看，環境和社會問題處于從屬于經濟問題。目前，關于環境與社會關系的普遍觀點認為，當社會總財富達到一定水平后，就會具有一定的經濟手段、成熟的政治體系和制度以及技術能力來應對環境挑戰，正如“環境庫茲涅茨曲線”*Selden T M，Song D.Environmental quality and development：is there a Kuznets curve for air pollution emissions.Journal of Environmental Economics and management，1994，27(2)：147-162.中描繪的。這種觀點有兩個假設：(1)經濟增長可以增加收入、消除貧困，從而改善環境和社會；(2)市場機制是可持續增長的最佳催化劑。但這兩種假設往往會導致一些錯誤的詮釋和結論。事實上，雖然比較富裕的國家在污染環境問題上具有更多的經驗，但沒有證據可以表明收入與環境保護之間存在必然的聯系。

然而，即使在主流經濟學中，人們對市場的局限性也是公認的。市場存在某些缺陷，有時還會失靈。這些局限性適用于以下多種情況：如環境服務和公共資源等“非市場”商品和服務；大氣污染等外部效應或公有物(或公害)；污水系統、排水系統、公共衛生、公共交通或能源供應等自然壟斷產品和服務。碳排放總量控制和交易體系試圖用市場的手段解決環境問題，但這種做法的結果好壞參半。同時，在環境服務中引入定價等市場機制的做法，往往會形成新的不公平。

制度經濟學和生態經濟學以及其他社會科學(如政治經濟學和政治生態學)，從不同的研究視角提供了大量的替代性方法。這些方法對經濟、環境與社會問題之間更為復雜的關系進行了分析——包括市場嵌入社會的方法，這反映了更廣泛的制度安排、社會和權力關系以及不同的價值觀和優先級別。例如，制度經濟學家闡述了與公共財產資源相關的集體行為問題；政治生態學家則關注環境如何影響或限制經濟發展及造成環境退化的結構性(如性別)不平等問題。其他社會學科從社會、倫理、文化和哲學觀點出發，對自然和環境賦予了不同的價值認識，并且對風險的認知和對合理性的解釋也各不相同。這些多樣化觀點為認識并解決各種環境與社會相關的分歧和潛在沖突提供了更多思路，也有助于建立一個聯系社會科學、自然科學與政策制定的一體化框架。

當今世界各國正在努力建立全球共識，為國際政策和實踐建立一個主要框架，即可持續發展框架。1987年發布《布倫特蘭報告》后，可持續發展的主要觀點便是經濟、社會和環境協同發展，實現“三贏”。在環境限度內為個人和社會創造利益，并保證現在和未來都擁有充足的環境資源和服務。事實上，到目前為止，經濟、社會和環境領域仍未得到平等的對待，即便是當前流行的“綠色經濟”理念，也主要是強調環境和經濟的關系，在社會方面仍然相對較弱。各方面的批評促使人們不斷努力重新構筑三者之間的關系。其中一種方法是一種內嵌式的方法，即經濟是社會的一部分，而社會和經濟都在環境承載力和生態系統功能范圍內。這種觀念表述見圖7。

圖7 地球承受極限和社會資源利用及環境影響最小化之間的平衡關系*樂施會圓環圖 http：//www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/dp-a-safe-and-just-space-for-humanity-130212-en.pdf

雖然存在理論和概念上的辯論和挑戰，但在人們的共同努力下，仍然形成了大量的分析工具和政策創新，旨在更加系統地解決被忽略的環境和社會關系。如以下三個實例：

(1)資本。這是世界銀行環保工作人員提出一種方法，即通過擴張和收縮資本存量(自然、社會、人力、建造或制造的資本，有些還包括金融資本)來驗證經濟、社會與環境之間的關系*http: / /www. forumforthefuture. org /project /five - capitals /overview。此方法證明不同類型的資本可相互影響，例如：自然資源可用于投資教育和醫療保障，因此增加了人力資本，而有些人力資本可能會流向公共機構，進而增強社會資本。資本方法論有助于確定以生態產品和服務形式而呈現的必要自然資本、城市綠地的必需開放水平，以及可再生資源的水平，從而為當代人和后代人提供物質需求。

(2)風險評估、環境影響評估(EIA)和社會影響評估(SIA)。這是決定項目和政策存在的環境和社會問題的重要工具。但是這些工具多為單獨使用；最常使用的是EIA。EIA和SIA一起考慮能更透徹地了解環境保護和社會發展間的關系，并減少結果的不一致性。風險評估能為社會和環境問題提供更細致的定量評估。但是，客觀地檢測問題存在的風險和概率以及可能產生的影響，需要由獨立機構根據完善的科學知識、實際行動和有效監督進行透明的評估。還需要公開信息，確保信息、檢測機構和公眾傳播的可信度。有必要使所有受到結果或可能受到結果影響的人都參與到決策制定過程。

(3)環境和區域或城市發展規劃。這是一體化解決發展規劃中各種社會和環境需求的重要方法。該規劃必須綜合各種信息，進行大量復雜的分析，解決各種關鍵問題，比如建立綠色運輸系統、綠色停車場和其他開放空間以及解決自然災害風險并將加劇環境和社會問題的土地利用沖突降到最低程度。

可持續發展的研究方法能夠綜合反映出各種觀念、假設之間的差異，還反應出了基本價值觀或傳統觀念的變更，其中包括市場和國家的相對作用；效率與公平的相對權重；多種物質和非物質資源(如環境或文化)的評價方法；當代和下一代福祉的平衡；“弱永續性”和“強永續性”的不同路徑選擇等。中國目前注重生態文明，這正反映出思想重點從收入和GDP的增長開始轉向非物質的商品和服務。在全世界范圍內，尤其是2012年召開的聯合國可持續發展大會情況看，圍繞綠色經濟的爭論也發生了類似的變化。

關于環境與社會的政策框架和重點領域隨著時間和空間變化也在發生改變。從時間上看，我們看到工作重點從20世紀60年代到80年代早期(綠色革命時)的技術方法，轉到20世紀70年代到90年代盛行的以社區為基礎的資源管理方法，再轉變到近期的綠色經濟方法。最新的方法則是融入環境保護和食品安全因素的綜合方法。從空間上看，分清不同地方或不同層級在環境與社會發展上的責權是十分困難的，特別是在一些跨界問題上，這使得應對措施變得更加復雜。

3.3.3機遇和挑戰

盡管在現實中還存在種種挑戰，但世界各國用來系統解決環境和社會發展問題的政策創新仍不斷涌現。這些政策有可能增加社會公平、降低風險、更有效地實現環境目標。例如，將環境和社會目標納入長期發展規劃和影響評估中，按照目前流域保護中采用的生態補償方法，建立以環保為目標的社會政策，制定促進教育與培訓和綠色就業的政策，以及增強向公眾發布環境信息措施，促進公眾參與到環境評估中并提高監督等。

當前，世界各國的決策者們越來越意識到，他們對環境與社會關系的重要性理解不到位，對于社會政策在實現環境目標，并將其轉為政策和實踐的潛力方面的理解也很有限。這種狀況亟需轉變。目前，最主要的問題包括：環境變化或惡化對人、社區和社會群體健康的影響；人類行為對環境的影響；經濟增長、各種不公平現象和資源分配對環境和社會的影響；制定緩解緊張關系和控制潛在風險的各種機制。

人們對社會政策在實現環境目標方面的潛力的認識還不夠深刻。社會政策中包括許多公共行動，可以控制生活資料風險、保護人們不受意外事故的傷害(如疾病和收入損失)。人們意識的提高以及公眾的參與同樣非常重要。社會政策在滿足可持續發展要求而進行的各種轉變中發揮著重要的作用，如減少由資源獲取不公平引起的福利赤字；促進綠色就業和技術轉變；創造激勵機制，改變消費者行為；促進機構間的社會包容、合作和信任，反過來可降低社會緊張關系和沖突。

所有的變革過程都不可避免的會產生一些新問題，比如收益不平衡、新資源沖突、社會騷亂等，而且沒有一蹴而就的解決方案。環境與發展之間的矛盾不會自然化解，也不會通過技術手段和市場得到解決；相反，市場往往會加劇已有的不公平分配現象或權力關系，而技術解決方案對社會和分配問題又不敏感。國際實踐和理論清楚地告訴我們：對環境影響意識和擔心增加而產生的社會矛盾不會自動消失—尤其是在資源利用壓力加劇和城鎮化過程中。如果環境保護方面的進展沒有跟上這個步伐，人們對解決方案的關注和壓力將演變成大的政治和社會問題。

換言之，要解決環境變化的社會問題，國家需要采取一致行動，降低環境對部分群體的負面影響，并形成適當的社會管理制度和公眾參與機制。此外，還需要對污染型企業等行為主體采取強有力的治理措施。在中國，各級政府需要提高管理創新能力，為公眾社會群體和公民行動提供更廣大的空間，明確各種環境與社會權利和責任等。

3.4 環境保護與社會發展相協調的理論框架

我們面臨的重要挑戰是將研究重心從只針對某個部門的理論與實踐視角，轉移到創造統一政策的框架上。目前，世界各國正在努力就一系列國際政策與實踐達成共識，該政策與實踐為可持續發展提供了更加強有力的框架*2015 年后全球為實現可持續發展目標以及在全球范圍內建立綠色經濟與綠色經濟發展所做的努力( UNEP、OECD 等)。但是，上述框架應以在中國復雜的國情下發展各種機制為基礎。

本課題組研究出一些模式，用以展示人類社會、自然環境、環境行為與環境治理四個關鍵因素之間的關系與相互影響。

圖8模式的依據是：假設適宜的生產和生活行為有利于維持自然環境質量，就能夠幫助找到解決環境問題與社會進步的方法，使得環境保護與社會發展更加協調。這里所描述的是一個理想的狀態，事實上，無論是政府、企業還是個人，所謂行為主體都存在一些不文明或不合理的環境行為，這也說明在現實生活中，環境與社會的緊張局勢雖然是局部的，但問題還是普遍存在的。

圖8 環境行為對環境和社會的影響模式

環境治理是影響環境與社會發展關系又一重要變量。一方面，針對不同的環境行為可以采取有針對性的治理模式和制度政策進行調節；另一方面，通過先進的技術手段可以對出現的環境問題進行治理，遏制環境惡化的趨勢，改善環境質量。20世紀中期之后，隨著人類環境意識的覺醒，世界各國開始采取措施對環境問題進行治理，環境行為和環境治理開始成為影響環境與社會關系的雙重變量，如圖9所示。

圖9 環境行為、環境治理對環境和社會的影響模式

20世紀80年代至今，世界各國逐漸形成了生態環境保護的環境價值觀念，環境保護和可持續發展也逐步融入了各國政府的發展理念，人類開始從根本上轉變經濟社會發展模式，探索經濟、社會和環境相協調的發展道路。這種理念在中國主要體現為科學發展觀和生態文明的理念。在這種理念下，通過進一步創新環境公共治理模式，可以從根本上改善環境質量、促進社會和諧穩定，實現經濟、社會和環境的可持續發展。環境行為、

環境治理和環境價值觀念三個維度相互作用，共同構成了環境與社會的最新理論關系框架，在圖10所示。

圖10 考慮環境行為、公共環境治理與環境價值的模式

4 政策行動框架

為實現生態文明建設的長期愿景和目標，課題組提出了以下政策行動框架，建議有關部門通過實施這一框架，將社會發展和環境保護有機結合起來，使環境得到進一步改善、社會發展更加和諧，全面建設“美麗中國”。

4.1 基本原則

為制定將環境保護和社會發展聯系起來的政策，課題組確定了五條指導原則。

一是多方參與性原則。實現可持續發展人人有責。經驗表明，中國政府在過去的三十年來專注于經濟發展，造成許多環境問題和社會問題。環境群體性事件呈現高發態勢，有些甚至損害了政府的公信力。這其中的重要原因是沒有為利益相關者和其他社會群體提供足夠的參與機會。因此，應當明確不同參與者的作用和責任，進一步轉變政府職能，建立能夠使個人、企業等發揮積極作用的參與機制，以更好的促進經濟、社會和環境協調發展。

二是長期與短期目標相結合的原則。課題組強調，環境保護和社會發展不但需要立即采取實際行動，還需要制定長期目標和計劃，為子孫后代提供保障，建設“美

麗中國”。因此，在政策制定過程中，不但要對長期目標進行清晰描述，還要制定短期目標，并設定相應的任務。

三是政策目標一致性原則。經濟、社會、環境政策應相互依存、相互促進，而不應相互矛盾，在確定政策共同目標以及其各自目標時更是如此。

四是以法制為保障的原則。課題組強調法律法規的重要性。法律法規的設立是為了對經濟、社會和環境目標以及要求提供支持，而不是為了滿足既得利益群體、企業或個人的某些偏好和主張，這是保持社會長期穩定的重要保障。

五是公平正義原則。環境權益和責任應是公平分配和平等的，不同區域、群體都應擁有平等地享受良好環境的權利，同樣，每個社會主體都應當履行保護環境的責任和義務。因此，在制定相應的政策時(例如綠色采購政策、可持續消費政策)，不僅要考慮能夠保證環境權益在不同群體間的公平分配，還要能夠推動各個社會主體積極參與環境保護，履行環境義務。

4.2 2050年目標/2020年行動

課題組提出了環境保護與社會發展的2050年目標和2020年行動框架。考慮到基礎設施建設、空間格局調整以及融資所需的時間，應當立即采取行動，以逐步實現2030和2050年的目標*樂WBCSD (2010) ，2050年愿景，企業新議程，世界可持續發展工商理事會，日內瓦,*PBL (2009)，進入邁向2050年的正軌。歐盟辯論引文。PBL 荷蘭環境評估局和斯德哥爾摩應變中心。PBL，Bilthoven，荷蘭,*TIAS (2010)，展望-回溯方法的對比研究，綜合評估社會http：//www.tias.uni-osnabrueck.de/backcasting/?；趯δ繕送瓿蛇M度的倒推，不難看出某些政策應當盡快出臺，尤其是在“十三五”規劃之前，這樣才能確保該目標有機會實現。第五章將對需要采取的行動給出具體建議。初步研究之后，還會進行多項有針對性的、以政策為導向的研究。以下是課題組提出的中國環境保護與社會發展的階段性目標(圖11)：

(1)到2015年，確保實現“十二五”規劃中的生態、環境和社會目標。人民生活持續改善，初步形成環境保護的主流價值觀念和有利于環境保護的生產、生活方式，促進環境與社會協調發展的法治體系更加健全，管理制度和政策體系趨于完善，環境與社會發展的矛盾和突出問題得到初步解決。

(2)到2020年，全面建成小康社會。國土空間格局和環境功能區劃基本形成并發揮作用，資源節約和環境友好型經濟結構和體系基本建立，資源利用效率接近世界先進水平，單位GDP能耗大幅降低。隨著主要污染物排放量的顯著減少，整體環境質量得到明顯提升。生態文明觀念在整個社會的牢固樹立。有利于環境與社會協調發展的法治體系、政策體系、社會風險防控體系和環境保護公共管理服務體系初步完善。

(3)到2030年，更多環境污染問題得到解決。環境質量全面達到目標要求，群眾健康需要將得到滿足。生態系統穩定健康并能提供穩定的服務功能，生物多樣性得到有效保護?？茖W合理完整的國土空間布局和環境功能區劃形成，經濟和產業結構達到生態文明建設的要求。資源利用率達到世界先進水平。生態文明理念進一步普及，形成保護環境的主流價值觀和低碳環保的生產方式、生活方式，科學完善的環境公共治理體系基本形成，綠色繁榮的和諧社會初步建立，美麗中國初步呈現。

(4)到2050年，環境保護和經濟社會發展相協調將成為一條準則，人與自然的和諧相處將會達到一個更加合理的水平。將建成生態文明良好的“美麗中國”。大多數人將住在宜居的城市中，大部分生態惡化景觀都得到恢復。為減輕氣候變化的影響，適應和緩解氣候變化的措施得到有力實施。能源利用模式將徹底改變，通過采用高效節能的工業運輸系統和實踐，對礦物燃料的依賴大大降低。

4.3 政策領域和行動

為應對現在和將來的各種挑戰，尋找社會發展和環境政策之間的平衡至關重要。這需要中國社會不同行動主體的參與來完成，如下所述：

在環境意識維度，要在主流價值觀念領域采取政策行動，努力建立與生態文明相符的價值觀和行為準則。通過完善法律法規、開展宣傳教育、制定和實施政策措施，將環境權利明確為公民的基本權利，使環境保護成為全社會的主流價值觀念，讓保護環境成為全社會的共同責任和基本義務。

在環境行為維度，要在公眾、企業和社會組織三個領域采取政策行動。要采取激勵政策鼓勵公眾積極參與環境保護，通過宣傳和教育手段培養公眾形成環境保護的生活習慣和行為準則，在全社會建立綠色和可持續的消費模式；通過進一步完善和落實環境保護法律法規、標準，健全環境保護的經濟政策和激勵手段，培養企業的環保理念，推動企業履行環保社會責任；通過引導性政策，促進公益性環保組織發展，充分發揮行業協會、社區的參與作用，形成環保公益組織廣泛參與環境保護的局面。

在環境公共治理維度，應著力于改善立法、社會和環境風險控制，并擴大環境公共服務的分布范圍和覆蓋面。在法律領域，要立法保護公眾對環境保護的知情權、參與權和監督權，進一步完善信息公開、環境聽證、環境公益訴訟、環境損害賠償等制度，嚴格環境執法，建立獨立的環境仲裁和專業審判機構，推動形成較為完善的環境保護法律法規體系和執法體系；在政策領域，要把環境保護放在與經濟、社會發展同等重要的位置，加快研究制定環境保護的社會政策，建立健全重大政策的環境社會評估機制和獨立的環境政策評價機制，形成環境保護與經濟社會發展相協調的政策體系；在社會風險控制領域，要探索重大項目環保社會風險評估機制，健全環保社會風險民意溝通和利益訴求機制，強化社會風險化解工作機制，構建突發環境事件的應急處置機制，探索建立政府、企業和公眾定期溝通、平等對話、協商解決的機制；在環境公共服務領域，要建立環境基本公共服務投入的長效機制，積極引導社會資本進入環境公共服務領域，不斷提升政府環境信息的公開性和透明度，創新環境保護的社會管理機制。

圖11也概括了未來35年內各方參與者在8項政策領域內所采取的關鍵行動。第一階段是從現在到“十二五”規劃期結束。在這期間，重點是建設基礎設施和支持體系。此階段的主要工作是對主要的環境和社會問題進行充分調查，健全法制，并在有條件的地區和領域進行環境和社會政策的試點。第二階段是到2020年，即整個“十三五”規劃期間，重點是完善制度。這個階段的主要任務是在確保經濟、社會和環境三個領域發展強度下，實現三個領域的平行、協調發展。第三個階段是到2030年。此階段主要著力于完成中期目標，即環境污染得到全面解決，環境質量基本滿足群眾身體健康需要，生態系統穩定健康，其服務功能得到明顯恢復；第四個階段是到2050年。這個階段主要著力于遠景目標，即實現環境保護與經濟、社會發展相協調，人與自然相和諧，全面進入生態文明時代，建成美麗中國。

圖12 各維度在協調環境與社會關系中的作用

5 政策建議

生態文明是一項宏偉的愿景。實現該目標的關鍵在于通過明確、協調和一致的政策平衡經濟增長、環境保護和社會發展的目標。到目前為止，中國和其它國家對環境保護和社會發展的關系關注較少。本報告中第四章的2050年愿景/2020年行動框架提出了解決這一問題的路線圖。該框架將21世紀中期生態文明和美麗中國的長遠愿景，與近期需要施行的政策和采取的行動有機結合了起來。

考慮到當前面臨的突出問題，課題組在若干關鍵事項上提出了一些政策建議。這些建議僅僅是給出了政策的方向，還需要進行具體的政策設計和制定實施細則。所有任何近期的行動都應作為戰略轉型的一部分，且應與整體愿景保持一致。例如，環保措施應考慮其社會影響，而社會發展舉措應確定并解決其對環境的影響。

課題組注意到，本報告中有一些政策和實踐方法已在之前的報告中提出過，但有些內容重復提出是因為需要對其格外關注，并加大其實施的力度。

經過充分論證，課題組提出以下政策建議：

5.1 制定2050年愿景和階段性目標

課題組的首要建議是，進一步制定指導短、中、長期行動的2050年愿景/2020年行動框架，真正實現中國經濟、社會和環境層面的協調。(圖12)課題組建議按照以下三個維度研究政策框架。第一，環境意識維度。從提升和建立生態文明的主流價值出發提出政策建議。第二，環境行為維度。從公眾、企業、社會組織三個行為主體分別提出政策建議。第三，環境公共治理維度。分別從增強法律保障、建立獨立的環境政策、提高社會風險控制和提高環境公共服務四個方面提出政策建議。

5.2 形成生態文明的社會規范和價值觀

社會政策的制定以價值觀和社會規范為基礎。課題組認為，與中國生態文明有關的社會價值和規范，是制定未來環境保護和社會發展政策和開展實踐活動的基礎。因此，應當在全社會形成生態文明的社會主流價值，使廣大公民認識到，環境權利是公民的基本權利，良好的環境是一項公民的基本福利，而保護環境也是公民的基本義務。政府在促進全社會形成生態文明價值觀中負有重要責任。建議采取如下政策措施：

(1)制定教育和培訓計劃。一是加強干部培訓。在各級黨校、行政學院和其它培訓中心開設環境與社會方面綜合課程。二是將環境基礎知識和可持續發展理論納入學歷教育，包括九年制義務教育和大學本科教育，宣傳倡導相關規范和行為，突出操作性、趣味性。三是通過職業教育和繼續教育系統，對各種新生就業人口和已就業人群給予幫助，如為涌向城市的農民工提供培訓。

(2)支持理論和政策研究。圍繞經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”的總體建設目標，進一步豐富與中國傳統道德和文化理念相契合的生態文明價值體系，使之成為維護社會公序良俗、推動可持續發展的重要基礎。

(3)廣泛傳播生態文明價值觀。運用新聞媒體、互聯網等傳播載體，開展形式多樣的社會宣傳活動；鼓勵社會組織開展各種實踐活動，褒獎先進人物，建立教育基地，推廣各具特色的文藝作品和出版作品。

5.3 鼓勵所有社會主體發揮作用

為適應日益多樣化和多元化的社會需求，我們強調發揮各個社會行為主體的作用，同時在政府、企業、社會部門和民眾之間建立一種合作互動的良性關系。建議采取如下政策措施：

(1)鼓勵健康、可持續的生活方式。促進形成適度、公平和以人為本的生活方式，強調物質以及精神和文化層面消費的質量而不是數量。通過宣傳和教育，培養公眾形成可持續的生活習慣和行為準則。特別是發揮社會組織、企業家、以及公眾人物在引領健康生活方式的示范帶頭作用。

(2)公眾參與決策過程。通過公開環境信息、立法保證公眾環境權益等手段(如第三章所述)來保護和強化公眾的知情權。中國大規模的城鎮化為此提供了獨特的機遇，例如可以嘗試創新型、參與式的城市規劃方法。

(3)促進企業履行環境社會責任。通過進一步完善和落實環境保護法律法規、標準，健全環境保護的經濟政策和激勵手段，培養企業的環保理念，推動企業履行環保社會責任。推動企業參與超出環保義務之外的活動，如通過開展公益事業與社區共同建設環保設施。通過獨立監管和公眾參與，對企業環境行為進行評級和信用評價，將企業環境信用評價作為審核企業發債、上市、銀行貸款等資格的重要依據*課題組歐洲考察期間討論的見解。見Schijf，B.和 Boven，van，：G.發展實踐中的戰略環境評估。近期實踐回顧。 2012.OECD/DAC 報告9789264166745 (PDF)；9789264166738 (印刷體) DOI ：10.1787/9789264166745-en.OECD，巴黎。 也見“觀點與經驗nr 11，2012，荷蘭環境評估委員會”，下載自http：//www.eia.nl/en/publications.。

(4)支持環保社會組織的進一步發展。社會組織作為獨立的評估者和監察者，有助于保護公民權利、提高環境和社會意識、展開調查研究、促成社區活動、保護生物多樣性，并且為政策制定者建言獻策。這些社會組織超出了當前中國正式注冊的范圍。因此，有必要考慮改變社會組織注冊相關政策，放松其開展環境、社會領域相關活動的限制。很明顯，促進發揮公益性環保組織的作用，需要創造條件解決他們面臨的注冊難、經費難、社會參與難的問題。具體措施包括：一是積極鼓勵和引導城鄉社區參與環境保護，例如，發揮他們在宣傳動員等方面的作用；二是鼓勵社會組織廣泛參與重大項目的環境影響評估、社會風險評估，推進重大項目立項做到公平、公正、透明；三是鼓勵、引導社會組織有序參與提供公共服務。政府購買公共服務中，將環保組織納入招標范圍，這將有利于密切政府和社會組織的關系，彌補政府提供公共服務的不足。

5.4 加強環境公共治理

實現生態文明愿景的關鍵是政府制定清晰完善的法律法規體系和采取行之有效的政策行動。中國政府應當同時完善環境政策和環境社會發展政策，并保持其一致性。環境和公共健康領域的國際經驗表明，實現這些環境與社會目標需要擁有足夠的政治意愿*課尤其，世界衛生組織在全球案例的基礎上，指出實現有效合作通常需要國家上層領導人的強烈支持，同時暗示，中國環境和環境相關問題引起的擔憂正好為制定相關政策策略提供了一個千載難逢的機會。很明顯，總理為代表的責任制應落實到各級政府。社會事務和衛生部出版物2013：9.ISBN 978-952-00-3406-1 (印刷) ISBN 978-952-00-3407-8 (在線發布)URN http：//urn.fi/URN：ISBN：978-952-00-3406-1。同時，根據中國復雜的生態和環境問題，有必要建立等同于經濟、社會政策強有力的綜合環保政策。建議采取如下政策措施：

(1)從“十三五”規劃開始，中國政府將每五年的規劃改為“國民經濟、社會發展與環境保護規劃”。在此規劃中，環境政策與經濟和社會并列成為同等重要的內容。

(2)中國各級政府在每年“兩會”上所提交的“國民經濟與社會發展報告”也相應地改為“國民經濟、社會發展與環境保護報告”。

(3)建立重大政策的環境社會評估機制。建立環評結果的追溯機制和責任制，環評單位和個人要對環評報告負責，加大環評違法的處罰力度。譬如，歐盟委員會的事前政策影響評估是實現政策一致性的重要手段，可以作為參考借鑒。

(4)完善政績考核和政府績效評價體系。改革政績考核方法，逐年提高生態環境、社會發展等方面指標在評價體系中的權重，促進地方政府主動在生態環保上加大投入。

5.5 建立健全環境社會風險評估、溝通、化解機制

課題組建議，凡涉及公民環境權益的重大決策、重大政策、重大項目、重大改革，均納入環境社會風險評估。政府應該建立一套全面的環境和社會風險評估方法。建議采取如下政策措施：

(1)實行“前置審批”制度。對具有社會影響的重大項目、涉及公眾環保權益的政策和改革進行“前置審批”，包括進行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估、訴求可控性評估等。

(2)建立征求和吸納民意的規范程序。在重大項目決策前，通過座談會、聽證會、社會公示等多種形式，邀請人大、政協、行業協會以及社會各界代表對社會風險評估報告進行審評，以獲得民眾的理解、信任和支持。

(3)建立環境社會影響問責制。對履行評估程序不嚴格、造成“評估失靈”的干部嚴肅處理，對不重視社會風險評估結果的決策者嚴格問責。

(4)構建突發環境事件的應急機制。制定完備性強、可操作的應急預案，明確各級相應機制的啟動條件、啟動時間、對應人員及裝備等。

(5)提高環境信息的公開性和透明度。在應對環境事件過程中，發布及時、準確和實際的信息，以避免誤導、失實報道、猜測和謠言。應該充分利用新媒體平臺，例如網絡、微博等。

5.6 提高環境基本公共服務水平

這里強調環境公共服務是為了體現政府有能力實現改善和保護環境、滿足公民健康和福利期望的目標。在需要基礎設施規劃和決策的城鄉層面快速城鎮化和顯著變革的環境下，強調環境公共服務的政策一致性顯得尤為重要*參見國合會課題組報告：中國環境保護與社會發展研究報告，127-134頁，218-243頁。?；竟卜帐怯烧鲗峁┑?，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。人類的基本需要包括水源清潔、空氣清新、土地肥沃的宜居環境。此外，制度安排、標準和法律等無形服務也逐漸納入其中*世界銀行(2012年)中國2030年。構建現代、和諧和創新的高收入社會。會議版。世界銀行和中國國務院開發研究中心。世界銀行，華盛頓。。具體行動如下：

(1)制定適當的協調機制，保證環境基本公共服務均等化。合理確定環境基本公共服務的范圍和標準，如配備污水處理、垃圾處置等設施；保障公眾清潔水權、清潔空氣權及寧靜權等；環境應急響應機制；環境信息服務，如保障公眾環境知情權和環境監督權。

(2)通過購買服務提高環境基本公共服務的水平。例如，調動社會組織開展環保監測、評估和提高環保意識的宣教活動。

(3)逐步提高環境基本公共服務在財政支出中所占比重。建立多種資金渠道，完善中央轉移支付和跨區域轉移支付的機制，為各地實現環境與社會政策目標提供資金保障。

(4)建立生態補償機制。加大對重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，研究設立國家生態補償專項資金。鼓勵、引導和探索下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償。使保護生態環境也可以增加地方收入，造福當地群眾。

5.7 需要進一步研究的問題

課題組開展的是初步的、框架性的研究。建議下一步開展多個有關復雜重點問題的戰略研究，重點包括以下三個課題：

(1)生活方式和行為

目前中國政府在影響生活方式和行為上的直接作用較小，而社會組織和企業家等組織在引領趨勢方面更富影響力。因此，應重點考慮設計最有效的舉措，避免各種負面影響。

(2)社會發展和環境保護的法律基礎

急需探索如何解決與環境有關的社會問題，例如，由污染引起的抗議或“群體性事件”。有效的法律機制應具備誠信、權威和長期一致性的特征。為此，需要評估的關鍵方面包括：表達訴求的司法與行政渠道的平衡；實際法律修訂過程中的參與制度，等等。

(3)環境保護和社會發展相協調所需的資金來源

即使有強制的政策，也往往無法及時為各級政府落實相關工作提供適當的資金。因此，建議對如何落實政府愿景所需的資金展開研究。