城鄉統籌背景下村鎮建設規劃管理的實踐與思考

摘 要：隨著城鎮化快速推進，農村的生活水平迅速提高。與此同時，村鎮建設活動出現了嚴峻形勢，呈現出自發和隨意的狀態。具體表現為：村鎮建設缺乏科學規劃，基礎設施滯后，生活環境惡化，建筑風格混亂，規劃技術力量薄弱，村鎮建設管理法規、技術標準等立法工作相對滯后。文章主要針對村鎮建設規劃管理中的問題進行分析，并針對性地提出了一些建議。

關鍵詞：村鎮建設；規劃管理；城鄉統籌

1 背景

2008年1月1日，中國城市規劃第一部法律《城市規劃法》走了將近二十年的里程終于完成了歷史使命，也標志著中國的城市規劃走完了就城市論城市、就鄉村論鄉村的初級探索階段。《城鄉規劃法》的出臺標志著中國的城市規劃迎來了以城鄉統籌為背景的科學發展新時期，也為統籌城鄉規劃奠定了法律基礎。但從村鎮建設規劃管理角度來說，《城鄉規劃法》仍是個探索，僅僅是起到了統一村鎮建設規劃管理制度的作用，主要表現在框架比較粗、處理較靈活并缺乏技術規范支撐。2010年5月，浙江省出臺了《浙江省城鄉規劃條例》，對規劃管理作了進一步的細化，但對村鎮建設的規劃如何編制、如何管理和監督檢查，還是存在很大的空白地帶。

《城鄉規劃法》經過了6年的施行，逐漸積累了一定的經驗，文章從村鎮建設規劃管理實踐的角度，探討適合村鎮發展的管理思路。

2 村鎮規劃管理存在的問題

2.1 村莊規劃在管理中失效

從規劃編制的情況來分析，杜橋鎮的村莊規劃編制走在臺州市的前列，到2000年，鎮域村莊規劃已實現了全覆蓋，臺州市到2010年的村莊規劃編制率才到67%。但從規劃實施的情況來看，實施效果不理想，村莊規劃往往在實際管理中失效。

究其原因，一是村莊建設規劃與土地利用規劃不銜接，有規劃的用地沒指標，有指標的用地沒規劃，導致規劃失效；二是農村宅基地絕大多數未實現“三統一”，能建房的土地還在農戶手中，村民委員會沒法調配。三是行政執法管理不到位，大量的違章建設，建筑移位，造成規劃難以繼續實施。四是緊縮的土地管理政策不利于舊村莊的成塊搬遷改造，舊村改不了，新村不能建。2013年，杜橋鎮全鎮總用地指標270畝，但今年只減少到不到200畝，還包括城市用地、工業用地，這對于全鎮21萬人口，123個行政村的大鎮來說，每個村每年的指標平均2到3間，導到規劃難以實施。五是村莊規劃缺乏簡易的調整修改程序，未能應對一些細少的村情作出適時的應變。六是對村莊規劃的重要性認識不足，村莊規劃經費不足，導致設計門檻低，智力投入少，質量低，指導性差。

2.2 管理任務重，管理力量薄弱

村莊分布則呈現小、多、散的特征。如杜橋鎮，鎮域范圍186平方公里。擁有7個辦事處、四個社區、123個行政村計316個自然村，從事村鎮管理的人員只有3個。從2011年到2013年人均管理審批件數分別達到313件/人、301件/人、494件/人。相比杭州市兩區、五縣市中最高的余杭區和建德市，也只有81件/人和74.9件/人，象富陽、臨安和淳安人均管理審批件數基本維持在16～61件/人。

2008年浙江省實行行政綜合執法，規劃管理實行管執分離，管理歸住建局，執法歸執法局，進一步分散了規劃管理力量。一方面村鎮建設管理繁鎖復雜，適宜于采用勸導調解方式的管理，不適宜于城市的執法模式，另一方面管理任務重，管理人員力量薄弱，精力不到位，致使農村建房矛盾長期得不到化解，也間接導致了違法用地和違章建設活動高居不下。

2.3 管理法規中村鎮建設管理內容少，操作性差

《城鄉規劃法》對村莊規劃的編制內容、編制深度、編制要求沒有明確，也沒有出臺技術導則，致使村莊規劃的審批無標準可依。

《城鄉規劃法》對鄉村建設規劃許可證的受理放在鄉鎮人民政府，但對核發卻放在城鄉規劃管理部門，一個行政許可放在二個單位怎么明確責任分工，沒有明確。

《城鄉規劃法》對鄉村建設規劃許可的批后管理，需不需要規劃核實沒有說明，對發現違章建筑，要求責令停工，恢復現狀，但遇到恢復不了時是不是要拆除，也沒有規定。

3 村鎮建設規劃管理對策

3.1 創新村鎮建設規劃編制體系，細化村鎮規劃分級，實現管理重心下移

將村莊規劃的編制進行細分，分為村莊總體規劃和村莊建設規劃。村莊總體規劃從細碎的各家各戶的住房落點的工作中解脫出來，重點研究道路網、市政設施、公共服務設施、鄉鎮企業布局等；而村莊建設規劃在村莊總體規劃所確定的住宅用地的基礎上，充分發揚民主，實行村民參與，公平、公正、公開地安排各戶住房用地或住房位置，經村民簽字認可，便于相互監督。

圖1 鄉村規劃體系

通過細化村鎮規劃分級，縣級城鄉規劃主管部門可以只審批總體規劃，作為法定管理依據，而村莊建設規劃則可以下放，由村委會組織編制，鄉鎮政府審批，報縣級城鄉規劃主管部門備案即可。將村莊規劃的編制修改調整權力下放到村委會，如需修改調整，村委會就可以結合四周鄰里意見做出調整，經公示后，到縣級城鄉規劃部門進行備案。權力的下放能進一步提升村民的能動性，強化參與機制。通過備案機制，則強化了后期的監管。

3.2 加大村莊規劃編制的投入，加強城市規劃編制人員的素質修養

村莊規劃是一個復雜事情，不能簡單地套用城市標準。對于村莊規劃的編制人員而言，首先，要靜得下心，沉得下身，到農村中去，到村民家中去，切身感受農民的想法和需求。其次，要多方籌措加大編制投入，提高編制質量，充分挖掘鄉村特色、地方特色和民族特色，全程跟蹤設計，保證規劃意圖從規劃設計到建筑方案再到項目施工的落實到位。

3.3 強化管理體系，明確管理責職。

新的城鄉規劃法及條例對村鎮規劃管理的重心從縣級主管部門下移到了鄉鎮人民政府，并對鄉村建設規劃許可的核發以及批后管理等管理權限預留了進一步下放的空間。做好權力下放的文章，能極大的加強村鎮規劃管理力量。鄉鎮人民政府只需要明確村民委、辦事處、及鎮政府的職責和權限，就能組建一支新的村鎮規劃管理隊伍，才能把矛盾消除在基層，消除在萌芽狀態。

3.4 創新管理機制

要管理好村鎮建設，需要得到村民的認可和支持，需要切身了解村民的想法和需要，因此需要吸納接近村民的管理人員到管理隊伍中來。杜橋鎮在2013年實行了村鎮建設管理代理制，選擇了一批年輕的村干部進行培訓，統一管理，在村級便民服務中心設立代辦點，進一步拉近了管理距離，在創新管理機制中走出了很好的一步，值得借鑒。

3.5 健全機制，加強監管

不像城市地區有一整套完整的監管機制，鄉村地區由于人力、物力、財力的匱乏，往往監督管理力度偏弱，需要建立一套適合村鎮的批后聯合管理機制。

杜橋鎮從2013年開始建立了村民建房放樣驗線“六到位”制度。由辦事處牽頭、規劃、國土、執法、測繪、村民委六個部門同時到場，放樣費用由鎮政府統一支付，管理問題也由辦事處協調相關部門，提出處理意見，經規劃管理部門同意后實施。經過一年多來的實施有效地抑制了無序建設的現象。

4 結束語

加強鄉村規劃工作，改進編制、審批及管理方法，接軌《城鄉規劃法》所確定的規劃許可要求，既是落實“統籌城鄉”要求的重要內容.也是落實村民自治、規范管理程序的重要工作。文章倡導細化分級，重心下移的工作思路，提出健全機制，創新管理觀點，為改進村鎮規劃管理工作提供了一種思路和探索。

參考文獻

[1]劉佳福，邢海峰，董金柱.部分國家與地區鄉村建設管理法規研究概述[J].國際城市規劃，2010，25（2）.

[2]湯海孺.面向操作的鄉村規劃管理研究[C].2013中國城市規劃年會論文集.

作者簡介：金志強（1968-），男，浙江省臨海市住房和城鄉建設規劃局，注冊城市規劃師。