反洗錢調查有效性的影響因素及對策研究

苑士威

摘 要：本文在借鑒國外反洗錢調查經驗和總結國內近年來反洗錢調查實踐的基礎上，探討我國反洗錢調查的職能定位問題，從規避風險和提升有效性兩個角度，緊緊圍繞金融機構、人民銀行、偵察機關三大主體和可疑交易線索的接收（上報）、分析處理、線索移交三大環節，探索建立相關的機制，力求提高反洗錢調查的有效性。

關鍵詞：反洗錢調查；有效性

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼:B文章編號：1674-0017-2014(5)-0093-04

近年來，我國的反洗錢調查工作取得了顯著成績，但是反洗錢調查有效性還存在諸多不足，仍有進一步提升的空間。當前我國反洗錢調查工作，面臨著反洗錢調查職能定位不夠明確、反洗錢調查的范圍不斷擴大及延伸、反洗錢調查有效性評價指標的選擇等眾多困擾反洗錢調查有效性的因素。

一、我國反洗錢調查有效性不足的表現形式

（一）金融機構層面

1、金融機構上報的重點可疑交易線索質量不高。自2003年我國實施《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》等可疑交易報告管理規章制度以來，金融機構由于過度依賴可疑交易客觀標準、系統識別智能化程度不高、判斷標準差異性較大等原因，導致可疑交易報告防御性報送、情報價值低的問題較為突出，可疑交易報告數量高居不下，可疑交易線索質量低下，反洗錢的情報功能不能得到充分發揮，一定程度上影響了反洗錢調查的有效性。

2、金融機構配合反洗錢調查的積極性和主動性不足。一是金融機構的省級機構反洗錢部門未能有效總結在開展調查過程中獲取的交易資料信息，及時有效地總結相關可疑交易特征，而是僅僅停留在向當地人民銀行提供資料的層面上，僅僅是從合規的角度考慮，確保提供資料的完成性和合法性，不考慮資料的實用性。二是由于當前金融機構多數實行的條線管理模式，反洗錢部門對下級部門的約束力不夠，往往造成數據提取、資料提供方面的協調困難，從而出現資料提供效率低下、交易資料提供不完整的現象。

（二）人民銀行層面

1、人民銀行分支機構重點可疑交易線索積壓較多。當前，金融機構從規避風險的角度，將大量的重點可疑交易報告提交給當地的人民銀行分支機構，產生了大量的可能涉嫌各類犯罪的重點可疑交易線索，當地人民銀行儼然已成為了各類線索的接收部門。另外，由于當前人民銀行無相應的偵查職能，并且在線索移交方面存在線索移交機制不健全或是機制未能有效發揮，再加上各偵查部門職能劃分的不清晰及有關線索的敏感性，各級偵察機關不愿意接收重點可疑交易線索，造成了可疑交易線索移交的瓶頸，使得大量的可疑交易線索積壓在人民銀行的分支機構。

2、人民銀行地市一級的反洗錢調查職能未能有效發揮。目前，依據《反洗錢法》的規定，反洗錢調查權利只賦予人民銀行總行及人民銀行省一級派出機構，地市一級分支機構限于調查權力的限制，往往將大量的重點可疑交易報告直接向上級省級分行進行上報，各省行與地市支行就重點可疑交易線索只能采取電話等非面對面的方式進行商討，無法結合各地實際情況進行有效分析，一定程度上影響了可疑交易線索的準確研判。

（三）反洗錢協作機制層面

1、聯席單位合作機制未能充分發揮，合作部門呈現單一化。目前，在我國反洗錢聯席單位合作機制方面，全國23個部際聯席會議機制已經建立，初步建立了由國家、省級、地市三級的聯席會議機制。但是，從我國當前的反洗錢合作情況看，人民銀行各級分支機構反洗錢部門在重點可疑交易線索會商、移交的過程中，主要與當地的公安機關中經偵部門的聯席較多，合作最為頻繁。而與安全、海關、工商、稅務等部門的聯席會議機制往往僅僅停留在表面化，聯席單位之間合作機制未能充分發揮，合作部門呈現單一化。

2、涉嫌洗錢犯罪的協查案件數量不斷攀升。近年來，人民銀行各級分支機構在與當地偵查機關的配合過程中，為案件的破獲提供了有力的協助，這使得各級偵查機關意識到了人民銀行反洗錢調查職能的優勢，也造成了各級偵查機關送達的案件協查線索逐年大幅度增加，部分偵查機關的調查工作由人民銀行所做，反洗錢調查和信息查詢工作程序存在不規范、把關不嚴、各地發展不平衡等問題。

3、全國洗錢罪判立數過少。統計近兩年的反洗錢調查數據，2011年全國人民銀行各分支機構向偵查機關報案595起，各地偵查機關立案偵查146起，人民銀行各分支機構配合偵查機關調查涉嫌洗錢案件中，全年共有8起案件成功宣判洗錢罪，占向偵查機關報案線索數的1.3%，占偵查機關立案線索數的5.4%。2012全國人民銀行各分支機構向偵查機關報案490起，各地偵查機關立案偵查100起，人民銀行各分支機構配合偵查機關調查涉嫌洗錢案件中，全年共有5起案件成功宣判洗錢罪，占向偵查機關報案線索數的1.0%，占偵查機關立案線索數的5%。

二、提升我國反洗錢調查有效性的政策建議

（一）金融機構層面

1、有效提升金融機構上報重點可疑交易報告質量。在現有的反洗錢調查機制和框架下，如何提高金融機構上報可疑交易報告的質量是提升我國反洗錢調查有效性的源頭性問題，解決這一問題的關鍵就是如何提升金融機構自身的責任心和如何調動金融機構自身的反洗錢工作積極性，要充分發揮金融機構一線的風險防御及可疑交易發現機制建設的作用。預防和發現洗錢活動的任務由人民銀行與金融機構共同完成，在我國反洗錢工作的起步階段，人民銀行為金融機構預設了一些可疑交易的分析標準，雖然這種手把手式的經驗傳授在金融機構對反洗錢認識處于空白時期起了很大的作用，但不利于金融機構反洗錢主體意識的形成。因此，隨著我國風險為本反洗錢監管思路的明確及未來法人監管模式的推行，亟需改善現行可疑交易報告制度，取消現有的可疑交易報告標準，應把責任還給金融機構，建立起以金融機構自行判斷為主、以客戶為中心的可疑交易分析體系。

2、將反洗錢工作要求內化于金融機構的產品研發和設計之中。按照FATF新40條的要求，各國和金融機構應當在發布新產品、開展新業務以及應用新技術（研發中的技術）前進行風險評估，應當識別、評估可能由下列情形帶來的洗錢與恐怖融資風險：（a）新產品、新業務以及新交割機制的發展；（b）新產品、現有產品中新技術或研發中技術的應用。基于以上兩方面的考慮，這就要求金融機構應當建立健全金融創新領域反洗錢內控制度，將反洗錢工作要求內化于金融機構的產品研發和設計之中。金融機構在推出創新金融產品的同時，應根據創新產品的具體情況和特點，科學制定相應的反洗錢內部管理制度和操作規程，實施科學的洗錢風險評估，并建立相應的洗錢風險防范手段及可疑交易的有效發現機制，保證反洗錢內控制度及相關要求涵蓋所有的新型產品和新型業務領域。

3、探索建立可疑交易線索的“雙層過濾”機制。“雙層過濾”機制的建立主要是試圖解決金融機構上報的可疑交易線索的數量和質量問題，以及重點可疑交易線索在人民銀行與金融機構之間的數據傳輸、數據甄別、數據上報的工作效率問題。當前，金融機構發現的重點可疑交易線索，緊緊停留在向轄內各級人民銀行進行上報研判，而金融機構內部僅僅是滿足合規的要求進行上報，未進行充分的甄別和分析，并且金融機構總部的甄別分析職能和數據優勢未能有效發揮，從而造成可疑交易線索的質量不高，也產生了大量的“繼續關注”的重點可疑交易線索的產生。所以，在現有人民銀行對重點可疑交易線索單一維度的分析甄別機制的基礎上，引入金融機構內部各層級這一維度的分析甄別機制，探索建立“雙層過濾”機制，通過建立金融機構內部數據甄別及上報流程、人民銀行內部數據甄別及上報流程、人民銀行與金融機構之間的數據傳輸流程等流程。這是提高當前金融機構重點可疑交易報告質量，提升反洗錢調查有效性的最直接的措施。在“雙層過濾”機制下，具體可疑交易甄別路徑見圖1。

（二）人民銀行層面

1、明確反洗錢調查的職能定位。鑒于目前我國的反洗錢法律法規的框架體系，以及我國當前的反洗錢調查工作面臨著反洗錢調查人員不足、調查手段缺失、風險預防措施欠缺等眾多客觀事實，我國的反洗錢調查職能應當僅定位在反洗錢業務主體上報的重點可疑交易線索，人民銀行加大對通過金融領域發現并破獲的典型洗錢案件的分析研究，不斷完善反洗錢調查工作的各項監管措施，提高金融機構對可疑交易線索的分析、甄別的能力。利用人民銀行自身反洗錢機制，自主發現的重點可疑交易線索的接收、調查、移送應成為反洗錢調查工作的主旨內容，自身反洗錢機制發現線索并協助司法機關成功破獲洗錢案件，更是有效推進反洗錢調查工作和彰顯反洗錢工作有效性的有力方式和最佳途徑。

2、明確反洗錢調查的調查范圍。由于洗錢行為存在廣普性，任何能夠產生非法犯罪所得的犯罪領域均可能存在洗錢行為，若調查范圍的無限擴大，必將造成反洗錢義務主體上報大量防御性的重點可疑交易報告，同時也必將造成大量的重點可疑交易線索積壓在人民銀行系統，致使人民銀行面臨重大的法律風險，所以我們需要審慎確定反洗錢調查的范圍。根據投入產出原則、風險可控原則的要求，我國的反洗錢調查范圍應緊緊圍繞在現有七類上游犯罪的基礎上，應限定在通過金融體系能夠有效識別和發現的重點可疑交易所反映出來的嚴重犯罪，作為反洗錢調查的調查范圍，而不應該無限地擴大反洗錢調查的范圍。

3、探索建立“一元化”的線索接收與反饋機制。目前人民銀行分支行在移送反洗錢重點可疑交易線索時面臨著人民銀行一家對多個線索接收部門，出現了這種“一對多”的現象，這也造成人民銀行分支機構在移送可疑交易線索時，面臨著線索接收部門推諉，移交困難等問題，人民銀行內部重點可疑交易線索積壓嚴重，面臨重大法律風險。同時，針對移交的重點可疑交易線索，目前人民銀行各分支行與相關辦案單位的信息反饋機制不健全，大量的破獲案件，線索接收部門未能及時反饋給人民銀行，影響了人民銀行對典型案例剖析、總結典型可疑交易特征的信息再造能力。

因此，在我國探索建立“一元化”線索接收與反饋機制，可以采取在我國現有的23個部際聯席會議的基礎上，充分發揮總行反洗錢監測分析中心的情報收集作用以及數據信息集中優勢，探索在總行層面成立，總行反洗錢局負責，以反洗錢監測分析中心為主線，由不同執法部門成員組成的專門處理可疑交易線索的專有部門，在總行反洗錢局的批準授權下，由該部門統一負責全國金融機構上報的重點可疑交易線索接收、移送，并及時將案件的審理進展情況的信息反饋總行反洗錢局。另外，調研中發現，我國偵查機關在辦理案件時往往采取的是“國家級相關部門督辦，對口的省級部門具體辦理”的案件辦理模式。針對人民銀行組織發現并移交的重點可疑交易線索，由于案件調查地域性或是為滿足調查取證的需要，在省級相關偵查部門出具正式函件及其上級部門督辦的證明性材料（且能證明是人民銀行移交的線索）后，人民銀行的省級部門可以根據需要適時啟動反洗錢調查，配合偵查機關開展案件線索的調查。具體信息傳導流程見圖2。

4、探索建立有效的涉嫌洗錢犯罪資產凍結機制。目前，依據我國現有反洗錢法律規定，由于現有涉嫌洗錢資產的凍結機制無法實現對涉嫌洗錢犯罪資產快速凍結，另外，依據FATF新40條建議中要求各國應當確保主管部門有責任立即識別、追蹤并采取行動凍結和扣押應被沒收資產、或可能屬于沒收范圍的資產，或被懷疑為犯罪所得的資產。各國還應當在必要時利用專門從事金融或資產調查的常設或臨時性多領域專家小組來開展調查。因此，為解決上述問題，我國可以采取人民銀行與有關偵查機關通過建立相應的資產凍結合作機制，利用各級偵查機關快速凍結犯罪資產的手段，從而實現對涉嫌洗錢犯罪資產的快速凍結。

參考文獻

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The Research on Influencing Factors of Anti-money Laundering Investigation Effectiveness and Countermeasures

YUAN Shiwei

(Xian Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract:Based on learning from foreign experiences of anti-money laundering investigation andsummarizing domestic practices of anti-money laundering investigation in recent years, the paper discusses the function positioning of Chinas anti-money laundering investigation, and from two perspectives of preventing risk and improving effectiveness, closely centered around three main bodies such as financial institutions，PBC and reconnaissance organs, three links like receiving (reporting), analyzing and processing as well as handing over suspicious transactions，explores to establish the related mechanism to try to improve the effectiveness of anti-money laundering investigation.

Keywords: anti-money laundering investigation; effectiveness

責任編輯、校對：楊振峰