對我國西部地區農業保險發展的調查與思考

包瓊

摘 要：從2007年開展政策性農業保險以來，我國西部地區農業保險實現了快速發展，在農業經濟中發揮著日益重要的作用。本文就我國西部地區農業保險的經營情況、存在的問題進行論述，并提出相關建議，以期促進我國西部地區農業保險的持續快速發展。

關鍵詞：西部地區；農業保險

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼:B文章編號：1674-0017-2014(5)-0077-04

一、西部地區農業保險經營情況

20世紀80年代，西部12?。ㄊ校﹨^先后開辦農業保險，但高賠付率使保險公司對農業保險業務持續收縮。直到2007年，隨著國家財政支持力度和政府推動力度的不斷加大，農業保險步入了快速發展軌道，農業保險的承保險種明顯增多，業務規模不斷擴大，覆蓋領域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發揮，各項試點穩步推進。

（一）保費規模不斷擴大。2013年，西部12?。ㄊ校﹨^農業保險共實現保費收入111.8億元，是2007年的5.23倍，年均增速達到60.38％。其中，總量位居前三位的分別是內蒙古、四川和新疆，保費收入分別達到27.84億元、27.35億元和26.3億元，且分別位居全國第二、三、四位。

（二）保險產品種類不斷豐富。截至2013年末，中央財政支持的險種有15種，主要包括能繁母豬保險、奶牛保險、水稻保險等等。各?。ㄊ校﹨^結合本地又推出100多種特色農業保險。如：新疆的薰衣草、留蘭香、紅花、苜蓿種植保險;寧夏的壓砂西瓜保險;云南的青稞、甘蔗保險;廣西的芒果、竹子保險等等。其中，部分險種覆蓋面達90％以上，如新疆棉花的承保面積占總種植面積的98.7％，寧夏奶牛的承保數量占總養殖數量的95.5%。

（三）政策支持力度不斷加大。隨著各級政府對于農業保險的重視程度不斷加強，財政補貼力度逐年增加。《農業保險條例》出臺后，各級政府更是積極發揮政府引導作用，全方位地保障農業保險工作順利推進。其中，新疆農業保險財政補貼最多。2013年，新疆農業保險分別獲得中央和自治區財政補貼13.12億元和3.56億元。

（四）保險保障范圍不斷擴大。截至2013年末，西部12?。ㄊ校﹨^農業保險累計為2318.37萬戶次農戶提供風險保障2698.69億元，支付賠款60.83億元，受益農戶217.32萬戶次，有力地促進了當地農業生產和農民增收。同時，農業保險覆蓋區域逐漸擴大。其中，新疆農業保險實現全疆地州全覆蓋，陜西農業保險經營區域也已覆蓋到了全省所有市和縣區。

（五）服務體系不斷健全。近年來，各地政府與保監部門大力推進農村保險服務體系建設，初步建立了“以縣鄉保險機構為主，政府‘三農保險服務辦公室為輔，行政村保險協保為補充”的農業保險服務體系。例如，截至2013年末，陜西省已設立縣鄉保險分支機構177個，負責農業保險承保、理賠和防災防損等工作;已建立三農保險服務辦公室1136個，負責指導、協調和宣傳“三農”保險工作;已聘請農村協保員1.1萬人，協助保險公司開展農業保險基層服務。

二、西部地區農業保險發展中存在的主要問題

（一）地方政府重視程度有待提高。農業保險具有準公共產品的屬性，離不開政府相關部門的大力支持和推動。首先，受傳統觀念的束縛，農民缺乏風險與保險意識，需要基層干部進行宣傳引導;其次，農村地域遼闊、農戶分散，農業保險的展業承保、防災防損、定損理賠等環節都離不開政府特別是鄉鎮政府和村委會的支持與協助；同時，基層干部更了解當地農民的生產經營狀況及風險損失情況，有利于配合保險公司防范逆向選擇與道德風險;再次，開展農業保險需要協調有關部門(如防災減災、民政救濟)、保險公司以及投保農戶之間的關系。然而，部分地區對農業保險的重視程度不夠。例如，有的地區農業保險發文較晚，發文時當地農作物已過了種植期，不僅導致大部分業務均為倒簽單業務，而且導致各項農業保險工作不能完全按照農時完成。調查發現，凡是政府給予足夠重視的地區，農業保險工作進展順利;凡是政府不關心、不重視的地區，農業保險工作普遍進展緩慢。

（二）農業保險保費補貼力度不夠。一是中央財政補貼方式不利于欠發達地區。按照財政部制定的農業保險補貼辦法，中央實行“敞口”補貼，中央財政在省級財政補貼的基礎上進行配套補貼，且中央財政補貼比例高于地方財政補貼比例。以陜西省和內蒙古為例，在2012年兩省區農業總產值相近的情況下，由于財政收入差距較大，陜西省和內蒙古省級財政補貼分別是8000萬元和7.5億元，中央財政保費補貼分別是1.05億元和7.5億元。二是部分縣區財政配套比較困難。由于部分縣區財政困難或未將農業保險補貼納入當年預算等原因，無法配套資金，尤其是試點項目多、試點面積大或頭數多的縣區配套資金已成為其嚴重的財政負擔，導致補貼資金難以到位。例如，甘肅省的農業大縣大多自身財力有限，主要依靠財政轉移支付，存在一定的資金缺口。某財險公司2012年開辦政策性馬鈴薯保險的32個縣區中尚有16個縣區，涉及1264萬元縣級財政配套資金未能到位；2013年開辦政策性馬鈴薯保險的51個縣區中，僅有3個縣區的縣級財政配套資金到賬。

（三）農業保險保障作用有待加強。一是農業保險保障標準低，涵蓋不了生產成本。以四川糧食作物保險為例，近年來隨著種子、化肥等價格的上漲，糧食作物每畝生產成本普遍達到500元左右，而保險金額基本不變，僅為300元左右，增速遠低于同期通貨膨脹率，保障水平不能覆蓋直接物化成本。在生豬保險中也存在著同樣的問題。四川保監局實地調研中，當被問及“農業保險哪方面最需要改進時”，75%的被調查農戶認為“保障程度需隨著農業生產成本的提高而提高”。二是保險產品未適應農業產業化發展趨勢。目前，農產品加工業不斷向上游深入，和農業生產已經形成了密不可分的產業鏈條，而保險公司的服務重點仍局限在種、養殖業等農業生產環節，沒有通過整合保險產品，有效對接農產品的加工和流通環節，從而限制了保險在農業產業化發展中的保障作用。三是部分地區農業保險覆蓋面仍然偏低。近年來，雖然中央財政保費補貼比例有所提高，但是由于西部地區屬于我國經濟欠發達的地區，且相當一部分地區是貧困地區，農業保險覆蓋面仍然存在偏低的問題。如青海省地處偏遠，全省46個縣中有國家級貧困縣15個，省級貧困縣10個。目前，共有6個縣未開展農業保險。2013年種植業的參保面積僅占全省農作物播種面積的26%；具有藏區特色的牦牛、藏系羊保險僅在一個縣開展試點，牦牛、藏系羊參保數僅占全省存欄數的7.5%和4.2%；小麥的參保面積也僅占全省種植面積的17%。

（四）農民投保積極性普遍不高。農民投保積極性普遍不高的主要原因：一是農民收入偏低。西部地區農民收入整體偏低，這大大影響了農民投保意愿。例如，2013年廣西農村居民人均純收入為6791元，僅占城鎮居民人均總收入的27.13%。在住房、醫療、升學等各方面壓力下，有限的收入使農戶難以支付維持基本生活以外的保險費，限制了農業保險的有效需求。二是部分地區農民承擔比例偏高。以小麥、玉米、棉花保險為例，陜西省農戶自擔25%，而內蒙古農戶自繳保費比例不超過10%。三是農民參保意識薄弱。多年的農耕文化使農民養成了“靠天吃飯”的經營思想，大多數農戶缺乏風險補償意識，以及因宣傳上的不深入、不細致，使農民對農業保險的認識不足，寧愿抱存僥幸心理，祈望風調雨順保收成，甚至還有人錯誤地認為農業保險是政府在幫助保險公司賺錢。

（五）保險公司經營農業保險積極性受挫。由于農業經營具有分散性特點，保險公司保費收取和災害鑒定等需要耗費大量的人力物力，經營成本相對較高。加之，農業災害的頻發性特點，導致保險公司賠付率相對較高。過重的經營成本壓力和過高的賠付率，直接影響保險公司經營效益，從而降低了保險公司開展農業保險的積極性。還有，由于保險雙方信息的不對稱，在承保和理賠過程中就不可避免地存在逆向選擇和道德風險問題，這也在一定程度上降低了保險公司開展農業保險的積極性。據廣西崇左市人保財險的工作人員反映，在開展能繁母豬保險業務過程中，全市沒有一戶母豬養殖專業戶參保，參保的全部是散戶，無論在防疫方面還是出險方面，散戶的風險都較難控制；尤其是在兩縣交界處的村屯，發生母豬病死時，常常會發生受災戶重復索賠的情況。因此，保險公司承保時對散戶都特別謹慎，一般不輕易接受投保。保險公司積極性受挫的最終結果就是農業保險經營主體不足，服務水平不能滿足農戶的需要。例如，廣西共有34家保險經營主體，但目前僅有人保財險、太平洋財險和北部灣財險3家保險公司經營農業保險業務，僅占保險經營主體的8.82%。同時，有限的經營主體難以形成有效的市場競爭，在微利經營狀態下，保險公司缺乏創新產品、改善服務的內在動力，網點覆蓋面狹窄、服務意識差，廣大農戶的保險需求得不到有效滿足。

（六）巨災風險分散機制尚不到位。調查發現，西部12?。ㄊ校﹨^農業保險風險分散機制大都是保險公司自擔風險，或通過提取大災風險準備金、商業再保險等形式，部分地區還有保險公司和地方政府共同承擔風險的機制。例如，寧夏關于養殖業保險實行當年保費5倍封頂的賠付辦法：全區養殖業保險賠款在當年保費2倍以內的，由人保財險全部承擔；全區養殖業保險賠款在當年保費2倍—3倍以內的，由人保財險與政府按1︰1比例承擔；全區養殖業保險賠款在當年保費3倍—5倍以內的，由人保財險與政府按1︰2比例承擔。雖然，各地保險公司都有一定的風險分散機制，但都未建立起完善的巨災風險分散制度。這不僅降低了保險公司防范巨災風險的能力，而且增加了政府和保險公司的財務負擔。例如，財政部《關于印發<中央財政種植業保險保費補貼管理辦法>的通知》（財金[2008]26號）中規定:“經辦機構應按補貼險種當年保費收入的25%的比例計提巨災風險責任準備金，逐年滾存。”但由于該比例較高，造成各公司經營壓力較大，各保險總公司實際提取巨災風險準備金的標準各異，且部分地區風險準備金的使用受到制約。例如，內蒙古自治區農業保險業務風險全部由承保的保險公司承擔，地方政府不承擔風險。承保的保險公司根據農業保險保費收入的20%提取巨災風險準備金。然而,巨災風險準備金的使用卻由自治區分公司根據各盟市受災情況及理賠情況統一調度，盟市保險公司無權動用巨災風險準備金。

三、對策建議

（一）健全機制，確保農業保險穩定發展。一是健全農業保險組織領導機制，大力提高各級政府的重視程度。建議西部12?。ㄊ校﹨^全面建立以分管農業的省長（市長）、主席任組長的省級農業保險領導小組或組織協調機構，將農業保險發展情況納入政府工作考核體系，將責任落實到區縣、落實到鄉鎮。二是建立政策性農業保險保費補貼長效機制。首先，建議中央財政補貼政策向西部欠發達地區傾斜，適度提高中央財政保費補貼比例，減輕地方政府和農民負擔;其次,建議將政策性農業保險納入省級財政預算常規項目，明確每年財政預算對農業保險的投入比例。同時，鑒于近年來縣級財政補貼資金配套困難且不能及時撥付的現狀，逐步取消縣級財政資金配套要求。三是逐步建立巨災風險分散機制。一方面，設立巨災風險基金。可根據政府的財力，由各級政府、農業保險經營機構、龍頭企業共同出資，也可以從每年的專項基金如糧食風險基金中抽取一定比例等，設立農業巨災風險專項基金。另一方面，構建對農業保險的再保險承接機制。建議由中央政府組建政策性的全國農業再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司擴大這部分業務)，還可以通過在國際保險市場上安排進一步的再保險保障，在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。

（二）多措并舉，加強農業保險保障作用。一是提高農業保險保障標準。建議保險公司根據物價上漲水平，適度提高農業保險保障標準，以更加接近農業生產實際成本，提高農民投保積極性。二是針對有些地區種植業或養殖業保險試點面積小或數量少，覆蓋面過低的情況，建議加大省級財政投入資金規模，不斷擴大試點面積和試點地區。二是繼續加大政策爭取力度。例如，蘋果屬于陜西省特色農業，陜西省應該積極爭取中央財政支持，力爭將蘋果保險納入中央財政農業保險補貼范圍之內，減輕地方財政支出壓力和農民繳費壓力。三是積極開辦新險種，全面擴大農業保險覆蓋面。如開辦服務當地特色農業發展的保險產品。同時，努力將其一并列入省級政策性農業保險計劃。

（三）加強宣傳，增強農民購買農業保險的意愿。保險機構應主動與地方政府密切配合，采取農民喜聞樂見的方式加強保險知識宣傳，讓農業保險知識走進千家萬戶，使廣大農民了解農業保險的重要性和必要性，知曉參加農業保險的程序、理賠方式及理賠金額等，使農民真正做到心中有數，從而提高投保積極性。同時，政府機構應該采取多種措施幫助農民提高收入。例如，通過優惠政策減輕農民負擔、對農民進行農業技術指導增加其經濟作物的產量、加大農村基礎設施建設投入等方式幫助農民提高收入，從而提高農民購買農業保險的能力。

（四）加大支持，提高保險公司經營農業保險的積極性。一是加大財政補貼。建議政府提供經營管理費用補貼和再保險費補貼，降低保險公司經營成本，從而激勵保險公司經營農業保險，增加農業保險的供給。二是加大稅收優惠力度。建議政府根據產業結構的調整和農村經濟社會的發展需要，制訂更多的稅收減免和稅率優惠措施，如減免經營種植業、養殖業保險業務的所得稅，以降低農業保險經營機構的成本，增強抗風險能力。三是各級政府、相關部門尤其是基層政府，對農業保險發展要予以更大的行政支持，包括對農民進行保險宣傳和引導、協調各方關系、協助保險公司進行展業承保、防災防損、定損理賠等等，為農業保險工作有效開展提供堅實后盾。

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The Investigation and Reflection on Agricultural Insurance

Development of the Western Regions of China

BAO Qiong

(Xi an Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract: Since carrying out policy-oriented agricultural insurance in 2007, agricultural insurance of the western regions of China has achieved rapid development, and has been playing an increasingly important role in agricultural economy. The paper discusses the operations and problems of agricultural insurance in the western regions of China, and puts forward relevant suggestions in order to promote sustainable and rapid development of agricultural insurance in the western regions of China.

Keywords: western region; agricultural insurance

責任編輯、校對：苗文龍