實施嚴格生態保護制度

羅星漢　周錫文

十八屆三中全會提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”遵義市按照習近平總書記關于“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”的指示和省領導關于打造赤水河流域“四河四帶”的指示精神，積極加強生態文明體制機制建設，探索建立“源頭嚴控、過程嚴管、后果嚴懲”的制度體系，大力推進生態文明體制機制改革，努力在促進經濟發展與環境保護“兩條底線”上實現雙贏，探索走出一條新路。

實施嚴格的過程管理，是保護生態環境的必要手段，遵義市積極探索實施過程嚴管的體制機制，落實生態文明建設“保護優先”的方針，協調推進經濟發展與環境保護。

探索生態補償機制

建立生態補償機制，是協調推進區域經濟發展，提高地方政府保護生態環境積極性的有效措施。遵義市研究制定了《遵義市赤水河流域生態補償實施辦法（試行）》。（下稱“實施辦法”）

“實施辦法”確定了補償和受償主體，補償主體為從該流域受益的各級政府；在流域內開采資源和干、支流上取水的企業和單位；利用生態資源興辦旅游業直接獲利的企業和單位；向赤水河干、支流排污的工業企業及其它社會組織。受償主體為為保護赤水河流域生態環境發展受到限制或作出貢獻的縣（市）、鎮（鄉）政府；在赤水河流域內實施水源涵養林種植、管理及其他生態建設管理的企業和單位；公共環保設施建設投入的單位。

“實施辦法”提出補償資金來源渠道。主要來源為財政轉移支付、政府稅收收入、中央和省級專項補助資金、排污費收入、水資源使用費收入、生態及礦產資源使用費收入。

確定了補償范圍及方式。主要通過項目進行補償，對赤水河流域內飲用水水源保護、環境基礎設施建設、農業農村面源污染防治、重要生態功能區（水源涵養區）建設、新農村建設和鎮（村）綠色產業進行扶持。方式為：堅持量入為出，編制使用計劃，編報生態補償項目，通過考核后撥付。

“實施辦法”確定了補償標準。在試點階段，主要通過確定一定的資金分配比例進行補償。在工作中逐漸探索按區域人口、禁止和限制開發區面積、森林覆蓋率等因素，綜合按因素法進行補償。

第三方治理與責任保險

建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理，是拓寬污染治理渠道的可行途徑。遵義市在推行在線監控設施及污水處理設施第三方運營管理的基礎上，探索建立環境污染第三方治理機制，研究制定了《遵義市環境污染第三方治理工作試點方案》。

該方案確定實施范圍，把已建和在建城鎮污水處理廠、垃圾處理設施、工業園區廢水和廢氣治理設施、工業企業污染治理設施及配套的在線自動監控設施的建設和運行及污染物產生單位自行運行的污染治理設施達不到污染物排放標準要求的，納入第三方運營管理范圍，強制推行第三方治理。

確定的實施方式包括：代理運行和社會化運行兩種方式。工業企業（含城鎮污水處理廠、工業園區及工業污染連片治理）污染治理設施采取代理運行或者社會化運行方式；污染治理設施不能實現污染物穩定達標排放的企業，由當地政府強制推行第三方治理工作；在線監控設施強制推行第三方代理運行。

明確推進時間，2014年5月底，確定試點單位；2014年6月初到7月底，完成試點單位的招投標工作，確定環境污染第三方治理運行單位；2014年8初到12月底，第三方單位入場并辦理交接手續，實施運行管理；2015年1月初到2月底，涉及縣（市）人民政府對環境污染第三方治理運行工作進行總結，為在2015年推開做好充分準備。

明確各自職責，對工業企業職責、城鎮污水（垃圾）處理設施產權單位、第三方治理運行單位、工業園區管委會、環保部門和地方人民政府的職責進行了細分，建立互相制約，管理有效的管理機制。

建立保障制度，重點建立運行費用統一支付制度、保證金統一管理制度、污染治理運行單位準入制度、第三方運營單位考核評價機制、責任追究制度，為工作能夠順利推進提供保障。

為強化政府處理環境風險事件的調控手段，增強企業抗御環境風險的能力，保護污染受害者的合法權益，遵義市推行了環境污染強制責任保險制度，下發了《遵義市開展環境污染強制責任保險試點工作實施方案》、《關于全面推進涉重行業環境污染強制責任保險工作的通知》，在高環境風險企業、涉重金屬企業推進環境污染強制責任保險。

截至4月底，納入試點企業45家，已有20多家企業參加環境污染強制責任保險，保險金額達2000多萬元，進一步促進了企業環境風險意識的提高。

聯合執法與聯防聯治

為創新環境監管手段，加大環境執法力度，制定了《遵義市赤水河流域環境保護聯合監管實施方案》，建立了縱向聯合、橫向聯動的環境保護執法機制。

縱向聯合方面，聯合市、縣（市）兩級環保執法力量，定期對重點企業開展全面監察，重點檢查環保手續辦理、污染治理設施配套、治理設施運行、污染物達標排放、環境風險控制等情況。

橫向聯動方面，與四川省瀘州市簽訂聯動執法協議，建立聯席會商制度、信息通報制度、聯合監測預警制度、環境應急聯動制度、環保準入統一門檻制度等，每兩年分別對遵義市、瀘州市境內赤水河干流及其主要支流陸域1公里范圍內的排污企事業單位進行重點檢查。通過聯動執法，統一執法尺度、統一處罰標準，確保各項環境保護措施落實到位。

2013年以來，遵義市相繼印發了《赤水河流域（遵義段）環境綜合整治攻堅行動工作方案》、《烏江流域（遵義段）環境綜合整治攻堅行動工作方案》，整合環保、發改、公安、林業、國土、經貿、農業、水利、城管等部門的執法力量，通過建立聯席會議制度、信息通報制度、聯合整治制度、審批聯動制度等，對兩大流域遵義境內的項目違法建設、企業違法排污、亂排生活污水（垃圾）、違法取水、生態破壞、違法傾倒建筑垃圾等行為進行綜合整治，收到了良好的效果。

目前，兩大流域遵義境內的水質明顯改善，逐漸達到水功能區規定類別水質標準。為提前對接國家頒布的新環境空氣質量標準，持續改善城區環境空氣質量，不因新標準出臺而導致環境質量下降，遵義市研究出臺了《市人民政府關于持續改善市中心城區環境空氣質量的意見》（遵府發[2013]27號），建立部門協調聯動機制，從嚴格環境準入、優化工業布局、淘汰落后產能、推廣清潔能源、整治違法排污、控制建筑揚塵、強化油煙治理等入手，通過綜合整治，提高環境空氣質量；建立城區及周邊縣聯防聯控機制，從大范圍內控制污染源的產生，減少空氣外來污染源，穩定提高城區環境空氣質量。

在探索建立源頭嚴格控制的制度體系方面，遵義市進行了自然資源資產統一登記確權的方式、途徑、措施等探索，研究制定了《遵義市赤水河流域自然資源資產登記確權工作方案》，擬選擇赤水市作為統一登記確權的試點區域，在農村集體林權制度改革、農村集體土地確權登記已有成果的基礎上，對赤水市境內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記。力爭通過一年的試點，探索建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。

另外，在探索建立水資源有償使用制度、建立健全嚴格的耕地保護制度、探索建立生態保護紅線制度、認真落實生態創建與管理機制等方面也建立了相關制度。

遵義市也探索建立后果嚴格追究的制度體系。研究擬定了《遵義市環境質量地方黨政主要領導問責暫行辦法》。將地表水質量、城區空氣質量、飲用水水源保護、環境風險控制納入地方黨政主要領導負責的內容。建立實施環境空氣質量行政首長負責制、建立健全環境信息公示制度、建立實施環境信訪投訴處理機制、建立環境保護司法制度。（作者單位：羅星漢 貴州省遵義市委改革辦；周錫文 貴州省遵義市環保局 責任編輯/岳 振）