我國(guó)地方政府通過(guò)影子銀行融資的監(jiān)管研究
——以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為背景

陸勇洲

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

我國(guó)地方政府通過(guò)影子銀行融資的監(jiān)管研究
——以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為背景

陸勇洲

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

由于地方融資平臺(tái)向銀行貸款監(jiān)管準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低、難以符合貸款準(zhǔn)入條件的地方融資平臺(tái)開(kāi)始開(kāi)辟新的資金來(lái)源渠道，紛紛轉(zhuǎn)向信托、基金、保險(xiǎn)等影子銀行機(jī)構(gòu)或向銀行的“影子業(yè)務(wù)”尋求資金支持。目前地方政府向影子銀行的融資呈現(xiàn)高增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，通過(guò)建立市場(chǎng)內(nèi)外部橫向與縱向規(guī)制相結(jié)合的監(jiān)管體系，引導(dǎo)地方政府融資平臺(tái)“合理”“合規(guī)”“合法”地向影子銀行融資，抑制其固有的風(fēng)險(xiǎn)性帶來(lái)的負(fù)面影響，將是對(duì)當(dāng)下我國(guó)面臨城鎮(zhèn)化新一輪建設(shè)的重要支持。建立我國(guó)地方政府向影子銀行融資的監(jiān)管模式，也是我國(guó)建立資本創(chuàng)新體制并發(fā)展金融創(chuàng)新市場(chǎng)的契機(jī)。

影子銀行；地方政府融資平臺(tái)；融資過(guò)程監(jiān)管

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，地方政府面臨著大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)而需要龐大的資金支持，在“分稅制”和傳統(tǒng)銀行的貸款平臺(tái)受到管制的背景下，地方政府進(jìn)一步背負(fù)巨大的財(cái)政壓力而不得不采取多樣化的融資方式。當(dāng)前影子銀行體系的信用工具已經(jīng)成為我國(guó)地方政府的融資方式之一。不同于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的融資方式，影子銀行的出現(xiàn)是對(duì)資本市場(chǎng)的一種金融創(chuàng)新，它的優(yōu)勢(shì)在于資金融通層面上的巨大效能和靈活方式，但其高風(fēng)險(xiǎn)性和難以監(jiān)管性也使其隨時(shí)可能對(duì)資本市場(chǎng)造成巨大的打擊。我國(guó)目前對(duì)影子銀行與“地方政府負(fù)債”的規(guī)制都處于監(jiān)管松散而低效的狀態(tài)，本文目的不是探討影子銀行與地方政府負(fù)債的廣義性監(jiān)管問(wèn)題，而是擬從地方政府向影子銀行一對(duì)一融資模式的特定法律關(guān)系角度切入，探尋其特定的監(jiān)管模式。

一、影子銀行

(一)影子銀行的概念

影子銀行的概念最早由美國(guó)債券基金太平洋投資管理公司執(zhí)行董事保羅·麥卡利(Paul McCulley)于2007年所作的《謹(jǐn)防影子銀行體系》報(bào)告中提出，用以指代所有具備杠桿作用的非銀行投資渠道、工具和組織。目前基于各國(guó)對(duì)本國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管環(huán)境、建立的金融結(jié)構(gòu)和金融市場(chǎng)發(fā)展程度的不同，影子銀行在各國(guó)的表現(xiàn)方式和發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)，因此國(guó)際上對(duì)影子銀行的具體定義不盡相同。

美聯(lián)儲(chǔ)(Federal Reserve System)在2010 年7月發(fā)布的《影子銀行》報(bào)告中指出：“影子銀行是指從事期限、信用和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，但不能獲得中央銀行提供的流動(dòng)性擔(dān)保或是公共部門提供信貸擔(dān)保的金融中介，包括財(cái)務(wù)公司、貨幣市場(chǎng)共同基金、融券機(jī)構(gòu)以及政府支持企業(yè)等。”[1]這表明美國(guó)的影子銀行體系主要包括貨幣市場(chǎng)基金等投資基金、投資銀行等圍繞證券化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散和加大杠桿等展開(kāi)的信用中介體系。而歐洲的影子銀行體系則主要包括對(duì)沖基金等投資基金和證券化交易活動(dòng)等信用工具。2011年4月金融穩(wěn)定理事會(huì)(Financial Stability Board)在《影子銀行：范圍界定》研究報(bào)告中將影子銀行表述為：“影子銀行是指游離于銀行監(jiān)管體系之外，可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利等問(wèn)題的信用中介體系(包括各類相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng))。”

由于我國(guó)目前對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管和限制準(zhǔn)入制度，使得在美歐等國(guó)家金融市場(chǎng)上活躍的影子銀行信用工具在我國(guó)并不大量存在。對(duì)此，我國(guó)的部分專家學(xué)者將影子銀行做了窄口徑的定義。吳曉靈教授曾將影子銀行正面定義為：為企業(yè)、居民和其他金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性期限配合和提高杠桿率等服務(wù)，從而在不同程度上替代商業(yè)銀行核心功能的工具、機(jī)構(gòu)、企業(yè)或市場(chǎng)。[2]中國(guó)人民銀行發(fā)布的2013年中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告將影子銀行定義為：正規(guī)銀行體系之外，由具有流動(dòng)性和信用轉(zhuǎn)換功能，存在引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)管套利可能的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)構(gòu)成的信用中介體系。我國(guó)學(xué)界的上述觀點(diǎn)反映了我國(guó)影子銀行的根本性作用及實(shí)質(zhì)：代替銀行核心功能，實(shí)現(xiàn)融資服務(wù)的多元化。

(二)我國(guó)影子銀行的現(xiàn)狀

據(jù)銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部報(bào)告測(cè)算，2012 年底影子銀行體系融資規(guī)模為 20 萬(wàn)億元，其中同業(yè)、理財(cái)及信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等表外融資 8 萬(wàn)億元，擔(dān)保公司、小額貸款公司、典當(dāng)行、私募基金等約 2 萬(wàn)億元，民間借貸(包含委托貸款6萬(wàn)億元、網(wǎng)絡(luò)信貸等)10 萬(wàn)億元。[3]根據(jù)國(guó)務(wù)院2013年第107號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，目前我國(guó)的影子銀行體系大致有三種類型：(1)不持有金融牌照、完全無(wú)監(jiān)管的信用中介機(jī)構(gòu)，包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)等；(2)不持有金融牌照，存在監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)，包括融資性擔(dān)保公司、小額貸款公司等；(3)機(jī)構(gòu)持有金融牌照，但存在監(jiān)管不足或者規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，包括貨幣市場(chǎng)基金、資產(chǎn)證券化、部分理財(cái)業(yè)務(wù)等。進(jìn)一步來(lái)看，可將目前我國(guó)的影子銀行的主要形式歸為如下三種：銀行的理財(cái)產(chǎn)品、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款產(chǎn)品和民間借貸。[4]

我國(guó)影子銀行與國(guó)際相比，在規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)上都要小得多。從融資方式看，主要通過(guò)向企業(yè)和個(gè)人募集資金進(jìn)行融資，本質(zhì)上還是一種與傳統(tǒng)銀行相似的零售性的融資方式，其原因在于直接從傳統(tǒng)金融體系獲得資金和信用支持受到限制。從資金運(yùn)用方式看，與銀行的信貸業(yè)務(wù)類似，且較少借助金融衍生工具進(jìn)行信用創(chuàng)造，其本質(zhì)上是在融資需求的驅(qū)動(dòng)下對(duì)商業(yè)銀行信貸功能的部分替代。從服務(wù)對(duì)象看，主要服務(wù)于企業(yè)，特別是一些難以從傳統(tǒng)金融體系獲得融資的中小企業(yè)，這其中也包括了愈發(fā)受到傳統(tǒng)方式融資管制的地方融資平臺(tái)公司。最后，從風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源看，我國(guó)影子銀行的杠桿化水平不高，風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于違規(guī)操作。[5]

筆者認(rèn)為，所謂影子銀行，不論地域?qū)傩约爱a(chǎn)品多元性，其內(nèi)涵和外延實(shí)質(zhì)上都是對(duì)金融市場(chǎng)信用工具及體系的一種創(chuàng)新。影子銀行應(yīng)該是一個(gè)中性詞，是一種對(duì)資金交換雙方的“金融服務(wù)中介”。但是由于通過(guò)影子銀行提供的金融服務(wù)大多難以在傳統(tǒng)的金融市場(chǎng)得到提供，或是被大量限制或禁止，而非傳統(tǒng)的金融市場(chǎng)又是監(jiān)管的盲區(qū)，造成影子銀行成為逃避監(jiān)管的代名詞，它的市場(chǎng)“惡性”往往被夸大。從金融發(fā)展階段和金融結(jié)構(gòu)演進(jìn)的大背景看，在中國(guó)當(dāng)前的金融管理體制下，影子銀行更是對(duì)金融結(jié)構(gòu)發(fā)展、融資多元化進(jìn)程中的一個(gè)創(chuàng)新表現(xiàn)。

(三)我國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀

影子銀行缺乏有效監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)主要有：(1)降低我國(guó)宏觀調(diào)控和金融管理的有效性；(2)向正規(guī)金融體系傳遞風(fēng)險(xiǎn)，影子銀行與傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源、業(yè)務(wù)的密切聯(lián)系使風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)跨行業(yè)傳遞；(3)沖擊正規(guī)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，不合理的虛高收益率會(huì)加劇市場(chǎng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，誤導(dǎo)客戶進(jìn)行盲目投資。

按照2013年第107號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，目前我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)行一行三會(huì)的分業(yè)監(jiān)管格局，對(duì)不同的影子銀行體系內(nèi)機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施分類化歸口管理的模式。主要表現(xiàn)為：銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管；證券期貨機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)及各類私募投資基金由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管；金融機(jī)構(gòu)跨市場(chǎng)理財(cái)業(yè)務(wù)和第三方支付業(yè)務(wù)由人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)。

目前我國(guó)對(duì)影子銀行的監(jiān)管存在的問(wèn)題有：(1)影子銀行業(yè)務(wù)的狀態(tài)不明導(dǎo)致其游離于現(xiàn)有法律無(wú)法確定的監(jiān)管體系之外。(2)雖然法律設(shè)立了相關(guān)禁止性要求，但是在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管中，這些違法業(yè)務(wù)活動(dòng)往往因不受監(jiān)管層重視而沒(méi)有得到有效制約。[6](3)我國(guó)資本市場(chǎng)不夠健全和發(fā)達(dá)，市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)全部集中于行政機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致行業(yè)機(jī)構(gòu)和第三方信用機(jī)構(gòu)無(wú)法在市場(chǎng)內(nèi)部成為市場(chǎng)的自我監(jiān)督主體，削弱了資本市場(chǎng)內(nèi)部對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管作用。

二、我國(guó)地方政府傳統(tǒng)融資負(fù)債的現(xiàn)狀

我國(guó)《預(yù)算法》《擔(dān)保法》《貸款通則》等現(xiàn)行法律對(duì)地方各級(jí)政府負(fù)債持否定態(tài)度，也不得通過(guò)發(fā)行地方政府債券和以直接向銀行借貸的方式舉債，不僅如此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)也不能對(duì)國(guó)內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)提供保證擔(dān)保。

但是我國(guó)地方政府基于各種原因變相舉債的情況非常普遍，并呈現(xiàn)高增長(zhǎng)性。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年第24號(hào)公告《對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2012年底，接受審計(jì)的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到了38 475.81億元，保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，其相較于2010年增長(zhǎng)了12.94%。

(一) 融資的原因

雖然我國(guó)法律禁止地方政府借貸以及提供擔(dān)保，但是基于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的大量資金缺口還是使地方政府通過(guò)間接的方式進(jìn)行大量借貸，其借貸方式躲避了法律的強(qiáng)制性規(guī)范。基于此的主要原因有：

1.從歷史上看，“分稅制”改革削弱了我國(guó)地方政府自主籌資的能力。我國(guó)政府于1994年實(shí)行的“分稅制”改革，建立了中央和地方兩套稅收體制，將稅收分為地方稅、中央稅、中央和地方共享稅，并采用地方上繳中央再由中央劃撥返還地方的方式分配稅務(wù)收入。但往往由中央政府劃撥返還的資金不夠充裕、劃撥資金的流通渠道不夠順暢，同時(shí)地方財(cái)政支出亦失去了自主性和靈活性，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政壓力進(jìn)一步加大。

2.從客觀上看，社會(huì)發(fā)展需要大量充裕的資金。我國(guó)正處于高速發(fā)展的階段，十八大確定的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求地方政府大量的資本投入社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房建設(shè)和其他包括完善醫(yī)療保障體制在內(nèi)的各種配套措施的實(shí)施。

(二)融資的傳統(tǒng)方式

1.中央政府代發(fā)的地方債券和地方政府試點(diǎn)發(fā)行的債券。我國(guó)法律只允許中央政府發(fā)行債務(wù)而禁止地方政府發(fā)行債務(wù)。因此，我國(guó)政府的通行做法是由中央代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸給地方政府用于國(guó)家既定項(xiàng)目的相關(guān)建設(shè)。2011年，我國(guó)開(kāi)始地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，根據(jù)財(cái)政部2011年和2012年下發(fā)的辦法，只有上海、浙江、廣東和深圳獲得了自行發(fā)債的資格，2013年又加入了江蘇和山東。由于自行發(fā)債存在試點(diǎn)范圍小，發(fā)債數(shù)額少等問(wèn)題，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的財(cái)政需求。

2.設(shè)立地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)融資。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的定義，地方政府融資平臺(tái)一般是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。實(shí)踐中出現(xiàn)的城市建設(shè)投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司、基礎(chǔ)設(shè)施投資公司等都屬于地方政府融資平臺(tái)。地方政府融資平臺(tái)主要通過(guò)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的方式為政府的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目融通資金，地方融資平臺(tái)的運(yùn)作見(jiàn)圖1。

圖1 地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行模型

筆者認(rèn)為，基于傳統(tǒng)方式的資金募集渠道較為狹窄，資金流通通道不夠順暢。如中央轉(zhuǎn)貸地方債過(guò)程不夠透明，造成地方政府對(duì)資金的控制能力和自主性受到極大削弱，而地方政府試點(diǎn)發(fā)債進(jìn)程緩慢，批準(zhǔn)的發(fā)債額度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求總量，最后地方政府所設(shè)立的融資平臺(tái)普遍存在政府違規(guī)擔(dān)保、商事組織形式不適格[7]等瑕疵。因此，拓展新型的融資渠道并建立合理的融資體系有助于進(jìn)一步解決地方政府的融資問(wèn)題。

(三)我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)地方政府負(fù)債的監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)制約地方政府負(fù)債的監(jiān)管方面的監(jiān)督機(jī)制總體可以分為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督與行政機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督兩方面，其中外部監(jiān)督包括：人大、法律、輿論的監(jiān)督；內(nèi)部有來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)、紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部門的監(jiān)督。

從內(nèi)部決策權(quán)劃分角度看，各級(jí)政府的舉債決策權(quán)分散，有的項(xiàng)目的舉債決策權(quán)在國(guó)家發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握。

從債務(wù)管理角度看，地方財(cái)政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務(wù)的職能。但事實(shí)上地方財(cái)政部門只對(duì)部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)如：國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債、專項(xiàng)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款等進(jìn)行管理。同時(shí)，財(cái)政部門內(nèi)部的債務(wù)管理職能又被分割到多個(gè)處室，比如外債金融處、預(yù)算處、國(guó)庫(kù)處、基建處、農(nóng)業(yè)處等，[8]而這些行政部門之間又往往缺乏密切配合和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致分散的管理難以對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

最后，由于我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定禁止地方政府在本級(jí)預(yù)算中列赤字，因而地方政府的預(yù)算不被列入預(yù)算案接受人大的審議，導(dǎo)致作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)也被極大地削弱。

三、我國(guó)地方政府向影子銀行融資現(xiàn)狀

目前我國(guó)地方政府通過(guò)自己設(shè)立的地方融資平臺(tái)向影子銀行機(jī)構(gòu)尋求融資，因此地方融資平臺(tái)公司向影子銀行尋求融資的現(xiàn)狀從本質(zhì)上反映了我國(guó)地方政府向影子銀行融資的現(xiàn)狀。

自2012年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)下行壓力，地方融資平臺(tái)公司的基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行有著關(guān)鍵作用，因此融資平臺(tái)的負(fù)債開(kāi)始呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。同時(shí)，由于地方融資平臺(tái)向銀行貸款監(jiān)管準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低、難以符合貸款準(zhǔn)入條件的平臺(tái)開(kāi)始開(kāi)辟新的資金來(lái)源渠道，紛紛轉(zhuǎn)向信托、理財(cái)、券商、基金、保險(xiǎn)等影子銀行機(jī)構(gòu)或向銀行的“影子業(yè)務(wù)”尋求資金支持。

國(guó)家審計(jì)署2013年24號(hào)公告指出，隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。經(jīng)審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過(guò)影子銀行或“影子業(yè)務(wù)”如信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1 090.10億元；12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過(guò)BT和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1 060.18億元。這些融資方式籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含著新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

既然地方融資平臺(tái)貸款實(shí)質(zhì)上代表著地方政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)，其融資風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)向地方政府轉(zhuǎn)移。而地方融資平臺(tái)的籌集渠道由傳統(tǒng)商業(yè)銀行向影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移會(huì)存在以下兩點(diǎn)問(wèn)題：

1.影子銀行的投融資活動(dòng)不完全在監(jiān)管之內(nèi)，無(wú)有效監(jiān)管統(tǒng)計(jì)。這使得融資平臺(tái)公司的負(fù)債規(guī)模，以及期限錯(cuò)配、標(biāo)的物不對(duì)應(yīng)等情況更加不透明。[3]從監(jiān)管對(duì)象角度看，影子銀行的投融資活動(dòng)具有高靈活性和不易監(jiān)管的特質(zhì)，導(dǎo)致對(duì)其數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面和準(zhǔn)確，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的匱乏也進(jìn)一步加大了對(duì)其監(jiān)管難度，致使地方政府性債務(wù)管理和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范難度進(jìn)一步加大。

2.影子銀行的融資來(lái)源依然大多是銀行。[9]在融資平臺(tái)公司的銀行貸款得到控制時(shí)，整個(gè)銀行體系在地方政府融資平臺(tái)和平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)敞口依然在加大。這違背了中央政府限制地方政府向商業(yè)銀行融資的初衷，地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)依舊沒(méi)有得到減弱。

筆者認(rèn)為，雖然地方政府融資平臺(tái)公司為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌得了大量資金，并在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用，但是目前融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其中的增長(zhǎng)點(diǎn)主要集中于影子銀行業(yè)務(wù)方面，一些影子銀行將資金違規(guī)投向地方政府融資平臺(tái)，地方政府融資平臺(tái)投資項(xiàng)目多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資回收周期較長(zhǎng)，償債來(lái)源嚴(yán)重依賴于地方政府土地出讓收益，償債風(fēng)險(xiǎn)較高。 這一做法干擾了我國(guó)宏觀調(diào)控政策，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，也使得政府持有的或有負(fù)債量激增，這些或有負(fù)債往往較為隱蔽，使政府融資風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)在鮮被注意的情況下加強(qiáng)，未來(lái)有可能成為傳遞成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題的存在往往會(huì)使地方政府陷入資金鏈的使用循環(huán)困境，并對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成影響。

四、我國(guó)地方政府向影子銀行融資過(guò)程的監(jiān)管

(一)目前規(guī)制地方政府向影子銀行融資的法律法規(guī)

雖然地方融資平臺(tái)是目前我國(guó)地方政府融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，但是，我國(guó)尚未及時(shí)制定關(guān)于融資平臺(tái)債務(wù)、融資項(xiàng)目的系統(tǒng)性的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。自2009年后，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)逐漸受到重視，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始下文規(guī)范地方融資平臺(tái)管理，防止地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和規(guī)范地方融資平臺(tái)的發(fā)展。如2010年19號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》提出對(duì)融資的中介進(jìn)行直接監(jiān)管來(lái)約束融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。其中包括了融資平臺(tái)公司的退出清理與分類、強(qiáng)化平臺(tái)公司的公司化合規(guī)管理。同時(shí)要求地方政府不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。

(二) 影子銀行提供融資的過(guò)程監(jiān)管

筆者認(rèn)為我國(guó)影子銀行向地方政府提供融資的過(guò)程實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)在影子銀行對(duì)地方融資平臺(tái)的資金融通層面，而對(duì)其監(jiān)管不應(yīng)該采取簡(jiǎn)單的一刀切的方式而應(yīng)當(dāng)采用復(fù)合式的監(jiān)管模式。所謂復(fù)合式監(jiān)管模式包含了“橫向監(jiān)管”即融資市場(chǎng)的內(nèi)部監(jiān)管與“縱向監(jiān)管”即融資市場(chǎng)外部的行政監(jiān)管。

1.縱向監(jiān)管內(nèi)容

(1)確立融資主體范圍。在地方融資平臺(tái)向影子銀行融資的過(guò)程中，為了削減高風(fēng)險(xiǎn)影子銀行債對(duì)或有政府負(fù)債的影響，應(yīng)當(dāng)確立明確的“可參與融資”的地方融資平臺(tái)與影子銀行的范圍。筆者認(rèn)為基于我國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r及金融市場(chǎng)的情況，可以允許地方融資平臺(tái)向資產(chǎn)質(zhì)量較好、盈利能力較穩(wěn)定、符合貸款準(zhǔn)入條件的影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)。適當(dāng)時(shí)候可由行政監(jiān)管部門以“名單制”的方法確定可供融資影子銀行的范圍，供地方融資平臺(tái)參考。另一方面，由于地方融資平臺(tái)的注資主體是政府，可以以行政指令的方式對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低的地方融資平臺(tái)及時(shí)的清理。

(2)建立事前預(yù)算事后審計(jì)的模式。在融資前，對(duì)于政府舉債的有關(guān)決策和運(yùn)行，就舉債規(guī)模、建設(shè)項(xiàng)目、償債途徑、效益評(píng)估、責(zé)任落實(shí)等都要向人民代表大會(huì)例會(huì)和人民代表大會(huì)常委會(huì)以預(yù)算報(bào)告的形式作出說(shuō)明，將政府債務(wù)納入人大預(yù)算審查范圍；必要時(shí)可就此“地方政府向影子銀行融資的狀況”作專題審議或舉行質(zhì)詢，也可以就影子銀行舉債項(xiàng)目的有關(guān)情況進(jìn)行督察或監(jiān)督，既確保舉債資金納入預(yù)算管理，又推動(dòng)舉債行為在法制體制內(nèi)運(yùn)行。在融資項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中及完成之后，要對(duì)其進(jìn)行全面完整的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果要及時(shí)向行政監(jiān)督機(jī)關(guān)匯報(bào)，同時(shí)對(duì)于應(yīng)當(dāng)披露的審計(jì)信息要及時(shí)向資本市場(chǎng)公布，為影子銀行與地方融資平臺(tái)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.橫向監(jiān)管內(nèi)容

(1)建立第三方信用中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度。《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》提及了這一市場(chǎng)目標(biāo)，并表示要加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，以不良信用記錄為重點(diǎn)，建立相關(guān)機(jī)構(gòu)、高管及其從業(yè)人員的信用記錄，實(shí)施信用分類監(jiān)管，建立失信黑名單制度和失信行為責(zé)任人行業(yè)禁入制度。具體到地方政府負(fù)債與影子銀行的融資監(jiān)督關(guān)系來(lái)看，第三方中介機(jī)構(gòu)如信用中介機(jī)構(gòu)應(yīng)按時(shí)對(duì)符合向地方政府提供融資服務(wù)的影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)并披露相關(guān)信息，對(duì)政府同樣應(yīng)該進(jìn)行“償債能力”評(píng)級(jí)，對(duì)相關(guān)評(píng)級(jí)信息依照法律進(jìn)行披露。完整而透明的信用評(píng)級(jí)制度一方面可以給市場(chǎng)投資者提供重要參考，另一方面也可以對(duì)政府融資平臺(tái)與影子銀行之間的融資活動(dòng)更加透明化，雙方的風(fēng)險(xiǎn)共同得到降低。

(2)將巴塞爾協(xié)議Ⅲ的銀行強(qiáng)化監(jiān)管及充足資本金規(guī)制模式擴(kuò)大到對(duì)影子銀行的適用。巴塞爾協(xié)議限制了商業(yè)銀行的資本充足率的最低比例，由此限制了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模。不同于傳統(tǒng)商業(yè)銀行，影子銀行沒(méi)有受到這一限制，它可以在自有資金可能非常小的條件下開(kāi)展規(guī)模非常大的業(yè)務(wù)，從而形成很高的信用擴(kuò)張倍數(shù)，造成高杠桿率的特點(diǎn)。由于影子銀行的自有資金量和其業(yè)務(wù)規(guī)模不搭配，信用擴(kuò)張倍數(shù)比較大，容易引起流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，影子銀行也應(yīng)當(dāng)像商業(yè)銀行一樣，受到資本充足率的限制。[10]通過(guò)巴塞爾協(xié)議設(shè)定對(duì)影子銀行的資本充足率可以進(jìn)一步優(yōu)化影子銀行的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，淘汰資產(chǎn)低劣、隱含巨大風(fēng)險(xiǎn)的影子銀行機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步為地方融資平臺(tái)的融資提供優(yōu)質(zhì)融資服務(wù)。

(3)健全市場(chǎng)融資主體內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防范與管理體制，加強(qiáng)影子銀行與融資平臺(tái)公司本身對(duì)對(duì)方的交易規(guī)制。在市場(chǎng)融資過(guò)程中，從影子銀行方面看，應(yīng)當(dāng)對(duì)請(qǐng)求融資的地方融資平臺(tái)進(jìn)行“盡職調(diào)查”，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括其信用水平、償債能力、資產(chǎn)負(fù)債狀況、組織結(jié)構(gòu)健全度等方面，以全面估量融資單位的情況。[11]從融資平臺(tái)角度看，應(yīng)當(dāng)選擇符合要求的影子銀行機(jī)構(gòu)或者“影子業(yè)務(wù)”，并在融資前對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，結(jié)合自身的預(yù)算負(fù)債能力進(jìn)行綜合考量。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府負(fù)債直接關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定，而通過(guò)影子銀行這一充滿風(fēng)險(xiǎn)的融資渠道進(jìn)行融資進(jìn)一步加大了這一負(fù)債因素的不穩(wěn)定性，基于我國(guó)地方政府債與影子銀行均處于監(jiān)管的弱勢(shì)地位，因此完善和強(qiáng)化這一過(guò)程的監(jiān)管勢(shì)在必行。影子銀行作為一種中性的金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)，其所蘊(yùn)含的巨大系統(tǒng)性資本風(fēng)險(xiǎn)不言而喻，但是通過(guò)建立完善的監(jiān)督機(jī)制可以讓其發(fā)揮巨大的融資功能，并迎合當(dāng)下我國(guó)社會(huì)發(fā)展中地方政府資金短缺的問(wèn)題。合理引導(dǎo)影子銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，著力建設(shè)健全的金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制和配套監(jiān)管措施，積極發(fā)揮影子銀行在資金融通方面的巨大效能，是當(dāng)下我國(guó)面臨城鎮(zhèn)化的新一輪建設(shè)的重要支持。建立我國(guó)地方政府向影子銀行融資的監(jiān)管模式，也是我國(guó)建立資本創(chuàng)新體制并發(fā)展金融創(chuàng)新市場(chǎng)的契機(jī)。[12-15]

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(責(zé)任編輯 周吉光)

Research on Regulation of Chinese Local Government Financing through Shadow Banking—Under the Background of New Urbanization

LU Yong-zhou

(Central University of Finance and Economics,Beijing 100081)

Due to the increasingly stricter regulating admittance criterion of bank loans to LGFP, some LGFPs with low-quality assets, low profitability and low qualification of loan have started to find new channels of capital source.In general, these LGFPs always turn to some shadow banking organizations such as trust, fund and insurance or the “shadow business” of banks to seek financial supports. However, the current capitalization of local governments from shadow banks appears high growth posture. In order to support the new round construction of urbanization, we should build internal and external, horizontal and vertical market regulating system, guide LGFPs’ financing from shadow banks reasonably, compliantly and legally and further control the negative effects from shadow banks’ intrinsic risk. It is an opportunity for China to set up capital innovation system and develop financial innovation market through establishing the regulation mode of local government financing from shadow banks.

shadow banking; local government financing platform; local government financing process regulation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.002

2014-05-15

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.002.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2014-09-02 15：30

陸勇洲(1991—)，男，上海人，碩士研究生，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律碩士(法學(xué))在讀研究生，主要研究方向?yàn)榻鹑诜ā?/p>

D922.28

A

1007-6875(2014)04-0006-06