達標OR不達標，怎么辦？

曹曉昂

5月7日，按照《乘用車企業平均燃料消耗量核算辦法》（工信部2013年第15號公告），工信部將各汽車企業遞交的“2013年企業平均燃料消耗量執行情況年度報告”進行了公示，引起業內震動。

公示問題多

事實上，“2013年度乘用車企業平均燃料消耗量情況表”（以下簡稱“公示情況”）并非汽車行業的靚麗成績單，甚至在某種程度上，更象是工信部在“自揭其短”。

據相關數據顯示，不論國產車企還是進口車企，2013年我國乘用車企的油耗達標情況并不樂觀，數據表明，去年全年我國共生產1814.06萬輛（不含新能源），在本次公示數據的車企中，共有34家車企不達標，另外還有7家企業未遞交2013年企業平均燃料消耗量執行情況年度報告。在本次公示情況的79家國產乘用車企業中，達標的車企57家，有22家未達標，達標率72%，相較于2012年的76%下降了4個百分點。

工信部公布數據后，長期關注汽車油耗問題的能源與交通創新中心（iCET）立即進行了相關測算，該中心總裁安鋒認為，2013年中國國產乘用車企業平均燃料消耗量為7.22 L/100km，而企業目標平均燃料消耗量值為7.35 L/100km，其中合資品牌7.30 L/100km，自主品牌 6.95 L L/100km，總體目標值與實際值比值為98.2%。在79家國產乘用車生產企業中，只有40家企業100%達到目標值要求，占企業數量的50%；有57家企業達標（2013年達標值為目標值的106%），占企業總數量的72%，其中合資品牌企業為30家，自主品牌企業27家。“也就是說，22家企業超過達標值，約占企業總數量的28%，而且未達標企業以自主品牌企業為主。”此外，2013年進口車平均燃料消耗量為9.05 L/100km， 而目標值為9.13 L/100km，總的實際值與目標值比值為99.3%。在25家進口車經銷商中，11家100%達到當年目標值水平，13家達標（106%目標值），仍有12家沒有達標。“中國進口汽車距離工信部制定的燃料消耗量目標要求仍有一定的距離。”安鋒表示。

企業怎么辦？

雖然“油耗公示”堪稱近期中國汽車圈里最為“勁暴”的消息，但其實也并非工信部在“突然襲擊”。2013年3月，“五部委”（工信部、發改委、商務部、海關總署、質檢總局）就曾發布規定，“將根據GB27999標準對乘用車企業進行燃油消耗量測試，且在每年3月20日前公示所有企業的燃油消耗量情況。”

此次共有79家國產乘用車企業公示了本企業“2013年度企業平均燃料消耗量執行情況”，在22家未達標企業名單中，一汽集團、廣汽集團乘用車、北汽股份、北汽福田、廈門金龍以及重慶力帆等知名車企也赫然在列。這里面，除東風裕隆和福建奔馳兩家合資企業外，其余全部為本土品牌汽車企業。也就是說，自主車企“節能減排”的壓力明顯大于合資車企。而且盡管一年前的規定就要求按時申報平均燃料消耗量執行情況的年度報告數據，但此次公示中還是有7家未遞交報告，包括：安徽長豐揚子汽車制造有限責任公司、觀致汽車有限公司、成都新大地汽車有限責任公司、貴航青年蓮花汽車有限公司等。不僅如此，一位業內人士還告訴記者，如果將企業遞交的年度報告數據，與車輛合格證、海關表等進行對比分析，甚至還可以發現存在有不一致的地方。也就是說，油耗公示所凸顯出的問題，只是冰山一角。

對此，有企業表示，在自主品牌汽車市場進一步萎縮，企業成本壓力加大，技術水平落后的今天，工信部嚴格管控油耗將會增加自主品牌的負擔。但事實上，從目前看來，2015年的目標（6.9L/百公里），自主品牌要實現達標問題不大，但要達到2020年的中期目標（5.0L/百公里），則需要繼續加大研發體系的投入。也就是說，不達標的企業根本不是“做不到”，而是“不重視，也不努力”。作為汽車行業的主管部門，工信部出臺如此措施，應該是為了對企業產生約束力，因為只有讓車企真正感受到壓力，才能讓節能減排付諸于行動。而從工信部不斷出臺的政策來看，燃料消耗量方面將成為未來車企在必須達到的標準，這將對自主品牌形成一種政策倒逼效應。

感到壓力的，應該不僅僅是自主品牌車企。本次工信部公示的25家進口車企中，僅有13家進口車企達標，達標率為52%，比2012年的68%大幅下降了16個百分點。阿斯頓·馬丁、保時捷、本田、克萊斯勒、雷諾、日產、現代、通用等進口車企均未達標。而在超標幅度方面，大部分車企在3%左右，排在前幾位的是鈴木、日產、通用 （中國）則分別達到6.1%和6.7%和5.3%，超標最高的阿斯頓·馬丁達46.9%。

而事實上，相較于合資、自主產品，進口車大多為大排量，因此面臨的油耗壓力相較于本土品牌肯定更大。除了產品因素外，在“油耗核算辦法”中，關于核算主體的定義也對進口車企頗為不利。因此，在油耗限值日趨嚴格的大背景下，進口車品牌在產品結構以及乘用車油耗核算方面均不占據優勢，而隨著國家對于油耗不達標車企的懲罰措施的逐步兌現，未來部分進口車企業的生存危機或將進一步凸顯。“如果不及時出臺調整方案，部分進口車企必然會面臨一系列懲罰措施，有些企業甚至將面臨淘汰危機。”不過，目前多家豪華品牌均相繼加快了國產化進程，比如，日產的英菲尼迪、本田的謳歌等的國產化事宜都已經塵埃落定。這也在一定程度上有利于推動其核算主體的變更，實現油耗達標。

除了加快國產化進程，迫于政策的壓力，各大進口車公司也開始尋求其他解圍路徑。由于此前發布的“油耗核算辦法”規定，對企業生產或進口的純電動乘用車、燃料電池乘用車、純電動驅動模式綜合工況續駛里程達到50公里及以上的插電式混合動力乘用車，綜合工況燃料消耗量實際值按零計算，并按5倍數量計入核算基數之和。在電動車產業目前尚不具備市場批量推廣的條件，同時進口電動車品牌在國家相關政策中也未能享受到財政補貼的情況下，各大進口車企業轉而尋求節能技術的幫助。大眾汽車近日就宣布將大力發展插電式混合動力車，沃爾沃插電式混合動力車型S60計劃于明年上市。雷克薩斯、英菲尼迪、謳歌等日系品牌也加快了導入混合動力產品的速度。

此外，推出柴油發動機車型也被部分車企視為降低油耗的重要方式，捷豹路虎就是這種戰略的“贏家”。定位奢華的捷豹路虎一直走的是大排量路線，強調其優越的越野和動力性能，為滿足中國市場對于低油耗產品的需求，其柴油產品的比重不斷提升，去年柴油版路虎的銷量已經占據路虎品牌總銷量的34%。該品牌2013年平均燃料消耗量的達標值是10.65L/百公里，而實際值為9.72L/百公里，這個數據甚至優于其10.05 L/百公里的目標值。

保時捷的壓力也不小，去年其在中國的平均油耗值是10.85L/百公里，而達標值是10.66 L/百公里。保時捷方面表示，“將引入更多新能源車，增加小排量產品，改進車型分類，在2015年實現達到第3階段值。”不過，作為小規模生產商，保時捷全球年產12～14萬輛，去年在中國的銷量是3.7萬輛，相比之下，阿斯頓·馬丁的銷量就更少，去年阿斯頓·馬丁在全球的銷量才僅僅4200輛，而這些“超跑”的使用量并不大，對于油耗的影響也有限，如果嚴格控制其油耗標準，“那我們在中國就根本沒法賣了。”采訪中，一位進口車企工作人員這樣表示。對于這些超豪華車的油耗管理，有消息稱，“這些車今后也許可以走奢侈品特別通道，不納入油耗綜合管理范圍。”

同時出臺的《通知》

5月7日，“公示”的同一天，工信部還發布了《關于加強乘用車企業平均燃料消耗量管理的通知》（簡稱《通知》），就《加強乘用車企業平均燃料消耗量管理》公開征集意見。嚴厲程度遠超預期的《通知》進一步明確了對油耗超標車企的懲罰措施。工信部表示，此舉旨在促進先進節能技術的應用和推廣，加快汽車產業結構調整和轉型升級，確保2015年乘用車平均燃料消耗量降至6.9L/百公里目標的實現。

《通知》一共包括七大通知事項，其中對乘用車油耗超標的企業懲罰性舉措包括：公開通報、暫停受理不達標新品公告申報、要求現有達不到車型燃料消耗量目標值車型停產限產、暫不辦理該企業投資擴能項目，以及在海關通關審核、進口檢驗、生產一致性核查等方面加強監管等。此外，《通知》還指出，燃料消耗量相關國家標準將以適當方式納入新修訂的汽車強制性產品認證實施規則（即3C認證）并予以實施。

除以上懲罰措施外，《通知》第七條特別提出：“同一汽車生產集團公司下屬有多個獨立法人乘用車生產企業，且集團公司對這些企業具有實際管理、控制權，經集團公司申請、工業和信息化部會同相關部門研究同意，可作為一個核算主體統一核算乘用車企業平均燃料消耗量。其他企業申請成為一個核算主體的，參照上述條件。”該條款引起業界關注，因為這意味著大型汽車集團下屬不同品牌之間更易共享節能車型帶來的油耗均值“紅利”。即如果車企集團中的節能與新能源車型較多，就可以拉低車企整體平均油耗，從而順利通過考核。例如，廣汽吉奧在本次油耗測評中雖沒有達標，但若以廣汽集團為核算主體，吉奧則可以通過廣汽集團旗下其他產品來達標。

業界普遍認為，工信部作為主管部門有責任通過政策手段督促車企盡快通過技術改造降低油耗。此次《通知》增加了一系列懲處措施，可以有效推動汽車企業的節能減排。但在采訪中，一位環保人士表達了不同意見，該人士認為，汽車的燃料消耗與排放有必然的關聯，發達國家通常是結合起來統一規范、測量的。分離的實施會引導車企在設計開發時顧此失彼，還會在監管方面增加不必要的成本。結合的要求可以兼顧車主最關心的燃料花費和“基本不關心”的排放污染問題。更有不愿意透露姓名的業內人士擔心，僅靠工信部協調起來恐怕有難度，“（油耗）這個事太復雜，那么多國企本身就是部級、副部級，（工信部）能管得了？”

對話業界專家

《汽車縱橫》：近日，工信部發布了《關于加強乘用車企業平均燃料消耗量管理的通知》，您有什么看法和建議？

何卉：我們認為這是整個乘用車第三階段（及以后標準）體系的關鍵環節，沒有監管辦法的標準不能稱之為完整的標準，對汽車油耗水平的改善的效果具有很大的不確定性。縱觀歐美等發達國家的車輛能效或溫室氣體排放標準體系，都是將標準值、核算體系、靈活達標機制和監管、不合規懲罰體系作為一個整體納入標準法規的。總的來說，《通知》里面的條款是嚴格、可行的，既結合了國外標準體系里面的有益經驗，也有針對中國車輛管理環節特殊性而獨創的監管措施。如果這一提案能有效實施，將是實現我國第三階段乘用車標準和2015年新乘用車整體車隊油耗目標（6.9升/百公里）的有力保障。因此這一提案的出臺具有重要意義。

同時，我想談一談罰款作為監管手段的優勢。首先監管部門需要有合法權限執行罰款，而且罰款額度要有足夠的“懲罰性”，即需要遵循之前提到的罰款額度設計原則。它的主要優勢在于，首先要有利于保持汽車產品市場的多元化和完整性。因為有些企業的產品針對的是特殊消費群體（如豪華跑車）。這樣的企業一旦公司平均不能達標，單車通常也不能達標。在《監管辦法》提案措施下，基本上車型就都不能生產了。對于某些消費者來說畢竟是個損失。其次要對企業未來的產品和技術部署是個相對簡單的決策。企業非常清楚自己用什么技術以什么成本達標，罰款給了他們一個明確的價格信號：邊際成本小于罰款的技術都可以上。

《通知》的第七條賦予了企業一項靈活機制：不同企業可以在同一集團下合并達標。合并達標也是歐盟的法規里的達標靈活性之一。對于企業來說，為了達標算計與誰合并比面對罰款部署技術戰略要更費心計，當然在此過程中更有可能發生“鉆空子“的情況，即達不達標取決于與誰合并而不是真正通過推進新的節油技術。達標可能成為各種合并計算方法的實踐，而失去其推進新技術的作用。當然，《通知》要求獨立企業的合并是要滿足一定條件的（集團公司對企業都實際管理控制權），因此想“鉆空子”的企業不一定能夠合并成功，但這一條還有待實踐的驗證。

安鋒：工信部此次出臺的乘用車燃料平均消耗量管理辦法比較嚴格，大部分是強制行政實施，相對國內乘用車生產企業，進口汽車在本管理辦法中顯得比較寬松，僅用“加強監管”幾個字帶過，實際上，目前進口汽車的燃料消耗量的達標情況不容樂觀，2013年25個進口汽車經銷商有12個沒有達到目標要求，且進口汽車本身的燃料消耗量較高。iCET建議在汽車燃料消耗量管理過程中要注意信息公開及連續性，對2013年沒有達標的企業，在后續年份中，如2014、2015年需連續監控管理，對企業提出的改善目標與措施的落實情況要進行信息公開，以督促企業真正的落實。總的來說，2015年的目標還是比較容易實現，但是2020年5.0L/100km的目標難度比較大。

此外，“管理辦法”提出同意同一集團企業組合核算，在某一程度上加大核算主體的靈活性，但是會增加燃料消耗量管理難度，為避免混亂狀況且能達到目標，建議繼續實施“乘用車企業平均燃料消耗量核算辦法”提出企業平均燃料消耗量額度管理體系，乘用車企業可將優于目標額度值進行轉結或者轉讓給其他企業，通過市場平臺來促使達到目標，并讓技術水平先進燃料經濟性高的企業享受紅利。

《汽車縱橫》： 能否談談其他國家相關的標準體系和監管辦法？

何卉：世界上五大主要汽車市場都采取的對不達標的企業進行罰款的監管手段（見表1），在此基礎上，一些國家還采取了吊銷產品型式認證、公開點名批評的非經濟手段。

表1 實施了企業平均油耗標準的地區所采用的不達標懲罰手段

地區 不達標懲罰手段

經濟手段：對不達標企業進行罰款 非經濟手段：吊銷型式認證

非經濟手段：公布不達標企業

美國 x x

歐盟 x

日本 x x

加拿大 x x

韓國 x

事實上，罰款的根本目的在于大幅增加企業違反標準的成本，迫使其在經濟利益最優化的驅使下選擇改進車輛技術來達標，而不是繳付巨額罰款。罰款的根本目的決定了制訂罰款額度的基本原則——邊際罰款率須大于廠商的邊際達標成本。最理想的罰款率（即單位超標油耗對應的罰款額）應設在本國市場上所有廠商的邊際達標成本之上。比如歐盟的“2015年乘用車二氧化碳排放標準”里規定企業超過其目標值的第一克/公里的罰款額度為95歐元/每輛車。相比之下，經過深入調研，減低車隊二氧化碳排放的邊際成本大多在25歐元左右每克/公里（對于極個別企業達到50歐元或更高每克/公里的成本）。這樣企業有足夠的動力上新技術進行減排，而不是繳罰款。

美國從2012年的輕型車燃油經濟性和溫室氣體標準開始，就加入了對溫室氣體排放標準不達標的企業進行吊銷高排放車輛型式認證和罰款的雙重懲罰。具體來說，聯邦環保署（EPA）在給企業新車型做認證的時候，會出具“有附帶條件的”型式認證。這一附帶條件是：假設企業年末真實銷售結果計算出來的公司平均溫室氣體水平可以達標。如果一個企業在計入所有靈活達標機制（如電動車乘數激勵、達標配額的補償和預支等等）仍不能達到其當年的公司平均溫室氣體目標值的話，EPA會從企業當年生產銷售的所有新車型清單上“除掉”溫室氣體排放最高的一些車型直到拿掉這些車型的銷售量之后該企業能達到標準。那么“拿掉”的這些車型銷售量將被視為違反了當初的型式認證的“附帶條件”，須當成無認證車輛違法銷售進行懲罰。懲罰手段包括1）暫時吊銷這些車輛的型式認證；2）每輛車酌情處以最高達37500美元的無證違法銷售車輛罰款。EPA這一監管手段是繼承了其對車輛常規污染物排放的監管辦法，在清潔大氣法（Clean Air Act）修訂下（將溫室氣體納入EPA管轄的污染物）將這一辦法延展到溫室氣體管理上。

我們可以看出工信部《通知》中的第二條核心概念與EPA吊銷認證的做法類似，差別在于要求“拿掉”所有單車不符合第三階段標準值的車型，這里體現出對國外有益經驗的合理借鑒。至于我國未采取經濟處罰，則是因為立法不完善和主體監管單位權限的限制。作為立法完善前的過渡政策，《通知》可以有效促使企業達標。

安鋒：美國目前實施的企業平均燃料經濟性（CAF?）和中國企業平均燃料消耗量（CAFC）相類似，由企業申報CAF?，但EPA每年將抽取30%進行檢測核查，對企業造假的情況將進行高額度罰款，此外，美國會確定每年CAF?年度目標，達不到CAFE限值要求的企業，將根據當年產量處以罰款，同時還建立了信譽管理系統，該系統與中國“乘用車企業平均燃料消耗量核算辦法”相類似，盈余額度可轉結使用三年，但額度僅可以本企業使用，不能在企業間流轉。同時，美國CAF?對銷量較小企業有豁免權。

何卉：國際清潔交通委員會（International Council on Clean Transportation） 高級政策分析師、中國項目負責人

安鋒：能源與交通創新中心總裁兼執行主任