走向治理:首都教育改革面臨的機遇和挑戰

文/楊小敏+李政

摘 要：教育治理既是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力建設這一改革總目的的重要內容和基本要求，也是教育事業在面臨內外交困時以謀求發展和進行綜合改革的必然選擇。30多年的改革開放歷程中，首都教育事業在諸多方面一直走在全國的前列，充分展現了其作為國家名片的發展成就。但與此同時，快速的城市化進程也帶來了首都經濟社會劇烈變化及其對整個教育體系前所未有的全方位影響。一方面，經濟的發展和財富的積累為首都教育發展提供了有力的物質保障，另一方面，伴隨城市人口的劇增所導致的社會群體和整個社會結構的迅速且復雜的變化，圍繞教育資源供求關系的矛盾日益激化，綜合改革迫在眉睫。從管理走向治理，為建設面向世界、面向未來的現代化首都教育提供了重大的理論和實踐機遇。當然，也面臨著許多需要應對的現實挑戰。

關鍵詞：首都教育綜合改革教育治理

指引中國社會改革的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力建設。教育作為國家推進社會事業改革創新的重要領域之一，是國家治理體系與能力建設不可或缺的內容與載體，也是教育事業本身在適應外在形勢變化而著眼于人的培養、謀求自身發展和服務經濟社會的必然要求。在整個經濟社會和教育大系統中，首都教育作為一個相對獨立的體系，在應對和破解自身所面臨的重大改革與發展性問題的當下，現代教育治理體系和能力的建設是重大的理論與實踐機遇，同時，由于獨特的地域空間、文化傳統的積淀、城市功能的定位，以及教育發展本身的問題，首都教育治理體系和能力的建設也面臨著諸多挑戰。本文從教育治理的基本概念與內涵出發，闡述了首都教育治理在面臨問題復雜化和當前經濟社會改革大背景下體系和能力建設的必要性和緊迫性，結合對首都教育領域綜合改革存在的主要問題的分析，提出若干走向治理的意見建議。

何謂教育治理—一個需要弄清的起始性問題

何謂教育治理？之于教育管理有何種本質的區別？這是教育走向治理首先需要明確回答的起始性問題。在語詞構成上，教育治理是治理的從屬概念，是治理在教育領域的所指，體現為一般意義上的治理在教育中的特殊性，是哲學層面上一般與特殊的關系。因而，教育治理可以被定義為一般治理的理論方法和行為邏輯在教育領域中的應用。那么，什么是治理及其與管理的本質區別，是又一個必須要回答的問題。

在學術界，自1989年世界銀行在討論非洲發展時首次提出“治理危機”（crisis in governance）以來，“治理”這個概念便得到了極大的關注。20世紀90年代以來，在西方學術界特別是在政治學、行政學、管理學領域，治理理論成為探討的熱點，以治理為研究對象的著述大量涌現。在中國，它是一個需要準確把握和解讀的舶來品。但是，從對文獻的分析來看，治理一詞和許多社會科學概念一樣至今還沒有十分確切的定義，只是基于其源起和在實踐中發展而形成的共識，包含了本質的屬性和基本的范疇。例如，國內學者毛壽龍教授在譯介治理時指出：“英文中的動詞govern既不是指統治（rule），也不是指行政（administrate）和管理（manage），而是指政府對公共事務進行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務，只介入于負責統治的政治與負責具體事務的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎的傳統行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理。”俞可平教授認為，“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式?！边@是比較具有代表性和一致性的認識，當然，還有許多相近的觀點。

由是觀之，教育治理有其獨特的內涵，聯系并顯著區別于傳統的教育行政、教育管制、教育管理。如果我們把視距拉長為管理思想發展的實踐歷史長河，那么教育治理就是傳統的管理在經濟社會等諸多領域繁雜化進程中的形態演進，是管理的基本理念、思維、方式、行為等因適應教育改革發展的現實需要，而作出的調整與改變，核心在于秉持善治理念，運用系統思維，以戰略謀劃、制度安排、機制建設等為支撐而形成的教育領域多元主體共治的行為架構，旨在應對日益紛繁復雜的教育發展態勢和解決事關教育發展大局的重大問題、關鍵環節。

走向治理—首都教育改革與發展的現實選擇

繼習近平總書記關于國家治理體系和治理能力建設的論述后，教育部袁貴仁部長在 “全國教育工作會議”上講話時指出，教育改革作為全面深化改革的重要領域，一切改革的舉措和行動，毫無疑義都要自覺圍繞這一總目標、落實這一總要求，從教育部門自身改起，完善科學規范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。對于首都教育領域綜合改革而言，這是教育走向治理的總號角，是機遇也是歷史和現實的選擇。

1.走向治理是首都教育適應復雜形勢變化的要求

改革開放36年來，經濟社會的發展有力地促進了首都教育現代化水平持續快速提升，各級各類教育普及程度和發展水平都走在全國前列，有些指標達到或者接近世界發達國家水平。但是，發展中也不斷涌現出新的問題和矛盾，尤其是伴隨經濟社會發展的人口規模劇增和社會群體與人口結構的劇烈變化與日益錯綜復雜，導致首都教育形勢發生了深刻變化。各級各類學校組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化以及人民群眾教育訴求的個性化都在不斷增強。傳統的教育管理體制和方式受到了極大挑戰，與更加多元民主的教育形態和教育活動方式不相適應，與經濟社會發展對人才培養、智力支持的要求不相適應。同時，伴隨著信息化、國際化、市場化的浪潮，經濟社會的發展會呈現瞬息萬變的復雜態勢。那么，教育作為首都社會體系的一個子系統，就迫切需要加快實現由管理走向多方參與、民主協商的共治與善治。

2.走向治理是政府切實有效提供教育服務的要求

政府的職能要求其為民眾提供教育、醫療等基本的公共服務，而面臨上述經濟社會復雜化形勢，政府部門如何切實有效提供公共教育服務越來越成為一個現實難題。尤其是在既定財力的約束下，盡管首都教育投入水平總體較高，但各級各類教育面臨著優質和多元化的需求，而城鄉、區域、校際之間的差異，政府公共財力難免會顯得捉襟見肘。這時候，作為公共事務的掌舵者，可以和應該發揮的一個關鍵性支持作用就是在特定的體系框架下鼓勵人們更多地參與到教育事業和事務當中來。對于公共教育服務的供給，政府應當減少對這些公共產品和服務究竟由民營還是官辦、市場抑或政府提供的關注，而把重點放在以領導、協商、共治的方式確保產品和服務能夠有效供給，并達到規定的質量。同時，鼓勵民營部門和市場力量提供教育公共產品和服務，并且在適當的時候以注入新技術、新思路和放權的方式，建立公私合作的良好關系。這些對首都教育走向治理提出了現實要求。

3.走向治理是破解首都教育熱點難點問題的要求

單純問題導向的自上而下的改革，容易導致改革因無窮盡的政策補丁而不堪重負，進而使得執政者精疲力盡和公眾的不知所蹤。這也是綜合改革和市級統籌格外顯得重要的原因之所在。由于教育資源的稀缺和供求矛盾的激化，首都教育改革發展的過程中，一些教育的難點、熱點問題不斷呈現。例如，外來人口快速增加與資源有限引起的隨遷子女入學問題和升學考試問題，義務教育發展不均衡引起的擇校熱問題，因考試評價和優質教育資源稀缺引起的激烈競爭和學生課業負擔過重、學前教育小學化、學生體質下降等問題，甚至于因環境污染引起的學校停課之爭等，都引起了社會的廣泛關注。還存在學生創新精神、實踐能力不足，辦學活力不夠，教育與經濟社會發展的聯系不緊，國際競爭能力還不強等諸多問題。這些問題的存在和出現是多種因素綜合形成的，但根本原因在于教育管理理念、體制、方式和能力的落后。尤其是政府、學校、社會之間的關系沒有理順。這就迫切需要推進現代教育治理體系和能力的建設。改變傳統權威式和由上至下層級化的單向度管理，實行多方參與下基于制度規范的協商性共治。

體系與能力建設—首都教育走向治理的主要問題

作為首都，整個城市獨特的地理空間特征、文化傳統、功能定位等都存在著獨特性，深遠地影響著整個教育體系。為適應改革發展和現代化建設需要，具有首都定位和北京風格的現代教育制度與教育治理體系的建設以及治理能力的提高，結合首都定位和北京風格的教育制度安排和執行力，核心仍然是構建政府、學校、社會新型關系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、職能邊界清晰、多元主體合力的“共治”局面。具體就是要圍繞教育治理體系建設、教育治理能力提高，深化教育領域綜合改革；通過深化教育領域綜合改革，實現教育事業科學發展；通過教育事業科學發展，更好地促進教育公平、優化教育結構、提高教育質量；通過促進公平、優化結構、提高質量，更好地為首都現代化建設提供堅強有力的人才支撐和智力支持。惟其如此，才能真正實現教育治理的轉向，在根本上保障教育結構、公平、質量等一系列問題迎刃而解。但是，對于首都教育治理體系和能力的建設，還存在若干迫切需要解決的問題。

1.教育行政部門堅定而明確的教育共治理念還不強

現代的教育治理雖然強調多元主體的參與和共治，但政府教育部門主導下的教育參與顯然滿足不了教育事務共治要求。對于首都教育體系而言，教育行政部門的主導地位是顯然的，但似乎缺少與新時期教育改革發展相匹配的教育共治意識和明確而堅定的理念。應該說十八屆三中全會所部署的教育領域綜合改革為國家和地方的教育治理體系和能力建設提供了大政策環境和實踐機遇，但對于教育發展水平領先的首都教育系統而言，還沒有充分意識到這一點。

2.教育綜合改革“頂層設計”的牛鼻子還沒抓牢

雖然啟動了首都教育領域綜合改革，也已著手進行“頂層設計”，設計什么？理應立足當下，對表象化的諸多教育問題進行深入系統分析，進而以開放的姿態著手治理體系戰略性規劃設計和能力提升的謀劃，充分利用經濟政治改革的政策環境，調動教育系統內外的因素，在體制機制的層面搭建共治格局。也就是說，首都教育改革的關鍵應當是教育治理體系的建設和能力提升，實現首都教育的改革促發展。但是，當前的跡象表明，首都教育綜合改革的“頂層設計”仍然是局限于原有教育系統內部的規劃式教育安排，在于所謂“基于問題”的思維框架下進行補丁式的教育發展應對，以至于弄不清楚哪些是改革，哪些是發展，以至于呈現出首都教育改革的任務多、重點不突出、目標不清晰。

3.教育改革的系統性、整體性、協同性亟待提高

以改革促發展是“十二五”以來首都教育發展最鮮明的特征之一。根據國家及北京市教育規劃綱要的部署，北京市將《綱要》確定的50項重大任務細化成139條具體工作任務，分解到47個部門和單位，明確了各項工作的牽頭委辦局和協同部門，初步形成了分工負責、密切協作的教育規劃綱要落實工作體系。同時，還組建了教育體制改革工作領導小組，細化20項國家教育體制改革試點項目實施方案，積極推動教育體制改革項目的實施?？傮w來看，各項改革工作都取得了新的進展，但與《決定》有關“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的新要求相比仍然有差距，全市教育改革的重點、優先順序、主攻方向還有待進一步明確，推進教育改革的工作機制需要加強，教育改革與其他領域改革的協同度也急需提高。

推進首都教育走向治理的意見建議

如何推進國家治理體系和治理能力現代化，習近平總書記強調，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高科學執政、民主執政、依法執政水平。在首都教育改革發展的新時期，教育治理體系和能力的建設也應該是改革的總目標，是首都教育可持續發展的關鍵，決定著未來一段時間首都教育發展的方向性框架，只有治理體系和能力建設好了，才能確保首都教育發展中一系列重大熱點、難點問題得以逐步解決，才能在體制機制的層面解決好教育質量與公平的問題，解決好教育發展服務于首都經濟社會發展需要的問題，才能在根本上提供讓人民群眾滿意的教育。

1.充分意識到教育治理體系和能力建設的戰略意義

以十八屆三中全會的改革部署為契機，在“頂層設計”上掌握好方向、拿捏準問題、統一好思想。根據國家教育改革大局，切實結合北京經濟社會發展的實際問題，做到凝心聚力，避免改革中的單兵突擊；敢于打破部門利益并建立權力約束機制，理順好職能部門之間的關系和相應的部門權力與職責，做到不缺位、不越位、不串味，確保機構人員的運行順暢，避免改革利益部門化和縱橫交叉的多頭領導和無所適從的內耗。

2.建立共治的規范制度，強化政府基本公共教育服務職能

加強基本公共教育服務，是政府履行基本公共服務的職能之一，是建設服務型政府的內在要求，也是改善民生、促進社會公平正義、實現全面建設小康社會目標的重要著力點。作為在公共服務方面承擔主要責任的地方政府，在新的歷史時期北京市要更加重視解決民生問題，始終把教育作為最重要的民生工程、民心工程，鞏固教育優先發展的戰略地位。以教育行政部門為主導，建立中微觀層面的制度規范和體制機制，切實提高教育系統的開放水平，引導社會和家庭參與到教育的治理當中來，并加大社會輿論的引導，形成一種融洽的教育共治氛圍，樹立教育行政部門作為教育治理行動中“平等的首席”地位。

3.加強市級政府統籌力度，系統設計跨部門的教育改革

細化對各級政府職責定位的認識，抓緊厘清市級以下各級政府的權責邊界。加快對政府職能實現方式調整的研究，為建立既有利于全面履行職責，又有利于加強部門協調的政府運作模式提供支撐。進一步簡政放權，加強市級政府統籌，提高決策水平和效率，增強部門協調力度，形成良好的發展導向和工作導向。要更加注重改革的系統性、整體性、協同性，從建設教育現代化全局的高度，讓全社會各行各業都來關心和支持教育改革和發展，加快社會各項事業配套改革，協同攻關，共同破除制約教育事業科學發展的體制機制障礙，為持續深化教育領域綜合改革注入新的活力和動力。

4.適時放權，鼓勵社會參與，深入推進教育的管辦評分離

隨著教育規模的擴大和復雜程度的增加，政府部門要鼓勵和引導對公共政策的公開討論，以尋求盡可能正確合理的答案。在權力和資源的配置上，明確市、區縣兩級政府的教育管理權責，明晰教育主管部門與相關職能部門權責，加強教育主管部門統籌力度。加快轉變政府教育管理職能，樹立服務意識，改變直接管理學校的單一方式，在適應中央政府和教育部下放行政審批權的過程中，進一步清理首都教育行政審批項目，減少對教育的負面行政干預。

本文系北京市“十二五”教育科學規劃課題（批準號：ABA13009）的階段性研究成果

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[責任編輯：李藝英]