大都市新區行政區化的趨勢及遏制

李永清

導讀：深圳市新區行政區化趨勢如果得不到有效遏制，必將嚴重影響新區未來發展。該文分析了新區行政區化趨勢的明顯表現，認為定位困擾是新區行政區化的根本原因，要有效遏制新區行政區化趨勢，應該從提高認識、改革創新、揚優抑劣、賦予更大的自主權和激勵等五個方面化解定位困擾。

從2007年以來，深圳先后設立了光明（2007年）、坪山（2009年）、龍華（2011年）和大鵬（2011年）四個新區。四個新區為深圳市進一步推進行政體制機制創新提供了寶貴經驗。然而，隨著時間的推移，新區行政區化的趨勢日益明顯。這個趨勢如果得不到妥善解決，必將嚴重影響新區的未來發展。

一、新區行政區化趨勢：向舊體制復歸

（一）管理架構越來越向行政區看齊

從管理架構來看，說深圳新區創造了一種既不同于行政區，也不同于高新區和大工業區等功能區的新管理體制的重要原因是人大、政協、檢察院、法院工作繼續由所在行政區負責。目前這個管理架構雖然四個新區都在維持，但也面臨被沖破的危險。新區要求設立人大、政協、檢察院、法院的呼聲日益強烈。

在深圳市五屆人大五次會議上，光明新區黨工委書記和管委會主任建議，應在光明新區設立專門的人大、政協工作機構及“兩院”，以適應新區經濟社會發展的要求和人民群眾的期待。還有人大代表向市人大建議在包括光明、龍華在內的四個新區設立人大工作委員會，以加強新區人大工作。[1]不僅如此，新區還提出了設置有關工青婦的正式機構，相應增加領導職數的要求。新區有自己的電視臺、宣傳機構，除了不是一級政府和機構數量比行政區少外，其他與行政區幾乎沒有區別，甚至連機構的名稱都趨同。

（二）“大部門、大綜合”體制受到極大挑戰

探索實行職能有機統一的大部門體制，是我國未來行政體制改革的重要內容與目標。新區管理體制按照“大部門、大綜合”的體制要求和統籌兼顧、條塊結合原則進行設計。但高度綜合、精簡的大部門體制在實際運作中承受了很大的壓力。

1.高度綜合的機構設置開始“擴容”

光明新區成立之初，管委會只有六個辦公室、二個中心，現在增加到“一辦、十局（委、隊）、三中心（事業單位）”。隨后成立的坪山新區則一開始就具有了“一辦、十局（委、隊）、三中心（事業單位）”，龍華新區有“一辦、九局（隊）、二中心（事業單位）”。大鵬新區下設“一辦、八局（隊）、二中心（事業單位）”。

2.高度精簡的人員編制開始“增編”

光明新區初設時核定公務員編制150名，幾年后市編委就批復新增85名；目前公務員編制230多人，事業編制270余人。坪山新區初設時核定參公編制200名，現在則實有公務員215名，事業編職180人。新成立不久的龍華和大鵬則在編制上直接與前兩個新區追平，龍華新區共有公務員編制270名（含10名執法專項編），管委會所屬事業單位事業編制215名。光明新區剛建立時，新區黨政領導班子成員職數只有6名，現在光明新區和龍華新區都超過10名，大鵬新區也有9名。而且，在實際工作中四個新區已經通過各種途徑表達了對于過于精簡的編制與圓滿完成職能定位之間的焦慮，紛紛要求增編。

3.自設事業單位的權力大大增強

為彌補機構編制不足，大鵬新區自行設立了21個事業單位（共配備事業編制159名），其中新區土地整備中心為管委會下屬事業單位，其余20個事業單位為各局、辦下屬事業單位。這使得以后人員編制隨著工作需要和財力許可而增加的可能性大大增強。

（三）政府職能轉變與行政區無法截然區分

1.政府職能轉變還不到位

政企、政資、政事、政社關系沒有完全理順，政府對微觀經濟運行干預過多，經濟調節和市場監管職能有待加強，社會管理和公共服務仍比較薄弱；科學合理的審批管理機制、規范高效的審批運行機制和嚴密完善的審批監督制約機制尚待建立，政府管理和服務水平有待提高。

2.社會領域政府一元管理體制格局仍未改變

政府仍未能充分向社會組織轉移職能，社會組織在社會管理和服務中的作用發揮明顯不足，對新的社會組織力量培育缺少大力度的政策和措施，“政府、社會、公民”多中心治理的格局仍未形成。

3.公共服務流程設計尚未適應電子政務需要

管理有待向以“社會公眾需求”為方向，交互式、網絡化的扁平管理體系轉變。政府流程設計應該圍繞公共服務的績效與結果進行，讓企業和市民得到高效、便捷、優質的服務和管理。

二、行政區化趨勢的原因：定位困擾

（一）兩種不同的定位

新區有兩種定位。一種是新區的定位（性質），《中共深圳市委、深圳市人民政府關于深化行政管理體制改革的意見》表述得很清楚，新區是功能區：“根據經濟社會發展的需要，積極探索功能區管理模式，在總結光明新區經驗的基礎上，增加先進制造、交通物流、生態旅游、高端服務等不同類型的功能區。”

另一種是新區的職能定位。職能是機構合理設置、科學運轉并穩定發揮功能的核心要素。深圳市人民政府2007年第11號令即《深圳市光明新區管理暫行規定》規定：新區管委會是市政府的派出機構，在新區范圍內行使市政府決定由區級政府行使的職責；管委會管理光明、公明兩個街道辦事處，全面負責光明新區經濟發展、城市建設和管理、社會事務管理。[2]對坪山、龍華和大鵬三個新區也作了相同的職能定位。可見，作為市政府的派出機構，新區一方面具有行政和社會事務管理等政府職能，行使區一級行政權，帶有行政區特點；一方面又具有招商引資、產業布局等職能，帶有功能區特點。[3]所以，新區的職能定位并不是只有功能區定位，而是兼具行政區與功能區的雙重定位。

（二）兩種不同定位帶來的困擾

1.干部群眾認識困擾，滋生向舊體制復歸的沖動

市委市政府為什么對新區進行這種獨特的雙重職能定位，而不是只有功能區職能定位呢？這就要明確深圳設立新區的目的。

全國各地大大小小的功能區數以千計，深圳的四個新區作為功能區毫無新穎之處。從中國各地功能區管理模式演變史來看，在經歷純經濟功能管理模式、“準政府”管理模式后，幾乎殊途同歸：行政區管理模式。[4]深圳新區不是要走功能區最終回歸行政區這條老路，而是以雙重職能定位避免功能區“行政區化”，探索一條不同于原行政區與功能區的“第三條道路”。這才是深圳設立新區的價值。

具體而言，為行政管理體制改革探索新路，為深圳經濟發展探索新的增長極，是深圳設立新區的兩個目的。與之相適應，作為在這一過程中具有工具性價值的新區，必須兼有行政區和功能區的雙重職能定位。

然而，人們對新區職能雙重定位的意義認識并不清晰。新區的干部群眾大都把新區定位與新區職能定位兩者混為一談，認為新區既然是功能區，就只能承擔功能區的職能，要履行行政區職能，就要像行政區一樣設置機構和配置資源，習慣于用行政區的思路和方式開展工作。深圳某政協委員也有這樣的認識：“深圳在厘清功能區和行政區的定位問題上，并沒有得到完全解決，依然很不清晰。”市直部門的雙重定位意識也不強，把新區當行政區看待，習慣于用管理行政區的方式管理新區，大會小會都要求新區與行政區一樣參加，各種考核、檢查和工作任務都與行政區沒有區別。

2.頂層設計預判不夠，導致揚劣抑優效應顯現

新區職能雙重定位，本意是希望揚行政區與功能區之長形成一種優勢互補效應，達到行政成本1+1〈2，行政效率1+1〉2的目標。然而，行政區與功能區的短處也完全有可能形成一種劣勢互補效應，導致行政區職能定位淹沒功能區職能定位。市里的改革方案對后一種后果并沒有引起足夠的重視，采取必要的防范措施，例如，對新區的政策適用、目標考核、機構協調等都只有籠統的原則規定而沒有相對明確的實施細則，使得新區只能是在現有的行政框架中，通過自身的改革盡量減少舊體制機制的影響。矛盾、困境始終存在并持續發揮作用，而這些是新區自身難以克服的，因而向舊體制回歸成為新區一種潛在的需求。

3.從運作實際來看，雙重定位并未很好實現

在新區建設初期，劣勢互補效應已有體現，不過為新區快速發展所掩蓋而表露得不是那么明顯。隨著建設和發展的深入，這種矛盾和沖突就變得日益彰顯了。

一是行政區職能定位的優勢不能完全發揮。對轄區內實施有效的行政管理，需要配備相應的人力、財力等行政資源。然而，一方面新區精簡的機構和編制不能支撐行政區職能定位所要求的所有工作，另一方面新區管委會不能成為法律上的行政主體，這就使得新區在社會管理、人口管理、社會保障、勞動就業、社會治安、教育衛生等方面管理難以達到范圍到位、程度到位、質量到位的精細化要求，社會事業、公共服務和維護社會穩定日益成為新區亟需解決的“瓶頸”。

二是功能區職能定位的優勢不能充分發揮。首先，實際工作中新區享受不到功能區的政策優惠，缺乏以前功能區高速發展所依賴的政策靈活度和自主優勢。[5]其次，作為功能區，推動經濟增長是其重點所在。然而，新區并沒有招商引資的專門機構，其職能分散于相關局的內設機構，這就使這方面工作的力度大打折扣。再次，管委會作為“準政府”機構，必須履行行政區職能，眾多社會事務和行政職能的羈絆，使得新區精力不能專注于經濟功能，在一定程度上削弱和轉移了招商引資和項目建設的精力。

三、遏制行政區化趨勢的對策：化解定位困擾

（一）從頂層設計上化解“職能定位困擾”

為了解決定位困擾的認識根源，市里在頂層設計上要進一步明確新區職能雙重定位的意義，提高全市特別是新區干部群眾的認識，切實增強履行雙重職能的自覺性，積極主動化解“職能定位困擾”。

1.雙重定位是新區完成深圳未來發展使命的需要

單純的行政區或功能區職能定位，新區都不能承擔為行政管理體制改革探索新路，為深圳經濟發展探索新的增長極的雙重使命。只有行政區職能，意味著新區向傳統的行政區方向走，后果是：新區將會出現經濟功能目標分散、財力分散、體制分散、弱化產業聚集的狀況，新區將不再繼續充當經濟的牽引車，不再繼續成為行政管理體制創新的領頭雁。

只履行功能區職能，意味著新區轉向傳統功能區，這也是一條老路，是國內功能區的重復，有現成的經驗可借鑒，輕車熟路，相對而言簡單易行，結果也落入舊體制的窠臼。這兩種后果都違背了深圳建立新區的初衷。我們不能因為現在出現職能定位困擾而懷疑雙重定位的正確性甚至回過頭去走傳統行政區或功能區的老路。

2.雙重定位是將“以功能區布局行政區”思維化為現實的需要

毛壽龍教授認為，“一個地方如果經濟和人口發展過快，加之行政區域面積過大，在發展到一定程度之后，就確實有必要進行區域的拆分，以方便進行行政管理”。[6]是以人口、地理，還是以資源來拆分？是簡單地分片設區，還是按功能布局？深圳的選擇是以“功能區”的思維拆分行政區建立新區全新的管理模式，此舉被稱為“半步走”策略。

2007年，深圳正式啟動以“新功能區”為方向的行政區劃與管理體制改革。在以往“市-區-街道-社區”兩級政府四層管理的基礎上，探索“市-管理區-社區管理服務機構”的一級政府三級管理體制。

由區到管理區的轉變，是“一級政府三級管理”改革中的關鍵，因其涉及到撤銷一級政府，而這面臨著比較復雜的憲法和法律問題。深圳先以增設功能區的方式，進行增量改革，在增設功能區達到一定數量后，原有6區實際管理的土地和人口已減縮到與所增設功能區大致相當的程度，那時可以借鑒香港、新加坡的經驗，將舊區和功能區一舉改為管理區。“以功能區布局行政區”意味著功能區要不斷跨越若干街道，客觀上要求新區一身二任，兼顧功能區和行政區職能，這樣，由行政區向管理區轉變所遇到的阻力才能減到最小。

（二）啟動基層管理體制改革，靠改革創新化解“職能定位困擾”

“半步走”策略的優點是“先走好走的路”，但經過幾年的試水，新區的矛盾和弊端逐步顯露，如果后續配套改革跟不上，雙重定位的目標就很難實現，另外半步就走不好。

光明和坪山兩個新區承擔著為“一級政府三級管理”的目標“趟水”的功能。2008年6月，市委市政府《關于堅持改革開放推動科學發展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》明確提出，要“探索實行扁平化管理，在光明新區先行推進精簡行政層級改革試點”。[7]《深圳市綜合配套改革總體方案三年實施方案》明確把“設立坪山新區，探索街道辦和社區工作站行政資源整合，開展基層管理體制創新的試點”[8]列入其中。然而，幾年過去了，兩新區率先探索“一級政府、三級管理”的任務卻未能達成。

新區管委會實行的是與傳統行政區完全不同的新體制，而街道辦雖然被定性為新區的派出機構，然而由于是原有街道整體劃轉而來，人員、機構、運作由于新區整合街道的改革沒有啟動而實際上完全沒有任何變動。街道、社區與管委會沒有形成改革聯動，導致新區與“老區”行政架構趨同、“行政區化”的影子日顯，于是，新區定位不明被人詰難。如果新區“一級政府、三級管理”的試點穩步推進，還會有定位困擾之說嗎？可見，表面上的“職能定位困擾”，實質上是對新區基層行政管理改革的前瞻性失語和后續改革配套沒有及時跟進的懲罰。光明和坪山新區為推進精簡行政層級做了大量的前期調研，光明新區已經制定了基層管理改革方案，但沒有得到有關部門批準。現在的關鍵是市里要明確思路，形成決策方案，強力推進改革。改革或許會走彎路但不能停滯不前，否則“職能定位困擾”等問題還會如影隨形，甚至影響完善新區行政體制改革的信心。

（三）取行政區與功能區之長，靠揚優抑劣化解“職能定位困擾”

功能區的優勢是精簡高效的管理模式，能集中精力抓經濟發展，全身心投入抓項目促進，劣勢是法律地位尷尬，不能適應新區功能日益綜合化的趨向，對社會管理事務難以顧及。行政區的優勢是有明確的法律地位，有社會管理資源，可以為新區提供良好的產業配套服務、公共服務、行政執法保障；劣勢是機構膨脹、效率不高。放大優勢互補效應，抑制劣勢互補效應的關鍵是，能否成功保留并發揚光大新區“小政府、大社會；小機構、大服務”的“體制創新”的精髓。應該以立法建章為切入口，推動新區管理法制化、規范化。可以充分運用“特區立法權”和“較大市立法權”，先行制定《深圳市新區條例》，以地方性法規的形式，將新區管理體制創新的經驗和做法，如“以功能區布局行政區”的思路、“大部制”體制、“委區合作”的運作模式等等加以固化，形成一種共性模式。

（四）權責名實相符，靠更大的自主權化解“職能定位困擾”

新區作為特區中的特區，要有與實現自己使命相匹配、不同于普通行政區的權利。如果任重權小，不僅無法建設發展好新區，更難統籌區域協調發展。

1.賦予新區更多的先行先試權

凡是有利于調動新區加快發展的積極性，有利于推進深圳全局發展，屬于中央與省級權限的，在與中央和省有關部門加強協調和獲得支持的基礎上，通過新區先行先試，取得突破，為深圳乃至全省全國的綜合改革探索新鮮經驗。例如，可以在新區試點開展行政執法體制改革。

2.加快向新區下放事權的步伐

本著凡是法律法規沒有限制，屬于本市的權限，原則上下放給新區；有利于進一步理順市與區的事權關系，事權界定不清晰的，可按重心下移的辦法操作，按照“人隨事走、費隨事轉”的原則提供相應的經費保障等，切實推動“新區的事功能區辦”、“事權不能下放走綠色通道”落實到位。參考前海管理局做法，賦予新區開發管理的“特殊政策”，對新區招商引資、土地整備、綜治維穩等人財物予以重點支持。

3.創新新區權力行使方式

對下放的行政管理事項，新區管委會作為市政府的派出機構，可以通過依法委托、授權辦理或者見章蓋章、項目備案、指定聯系人等方法，代為行使市級行政管理職能。

（五）制定充分體現雙重定位的考核體系，靠激勵化解“職能定位困擾”

1.建立和實施與行政區不同的考核評價體系

新區的主要任務是經濟發展、城市建設、生態保護和城市管理，市直部門的考核指標、措施等應集中在這些工作上。需要出臺對新區差異化管理的方案，將新區社會管理和公共服務工作單獨進行管理考核（相比行政區）。

2.建立和實施與各個新區相適應的考核評價體系

四個新區都要以人為本，強化對提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力等方面的考核導向。除了這些共性要求外，還有關注各個新區不同的功能要求，設置特色考核指標，引導新區專業化、差別化、特色化發展。例如，對大鵬新區的考核不再以GDP論英雄，甚至也不是旅游業發展，而是轉向對生態保護的要求，這樣才有可能最大限度地保護大鵬半島的生態環境和長遠發展的根基。

3.強化考核結果的運用，突出考核的有效力

根據各個新區不同的功能，把推進主要目標的完成情況納入對新區領導班子和領導干部的綜合考核評價之中，作為領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。

說明：

本文系基金課題：[國家行政學院教學科研基地課題]深圳市新區管理模式研究（課題編號：2012JDKT012）。

參考文獻：

[1]柯季.代表建議在四個新區設工作委員會[N].寶安日報，2012-12-09.

[2]深圳市政府.深圳市光明新區管理暫行規定[N].深圳特區報，2007-9-15.

[3]李榮華，等.深圳市新區管理體制改革基本思路及解讀[J].特區理論與實踐，2009（5）.

[4]惠冰.復合型經濟功能區管理體制創新構想——以天津濱海新區為例[J].天津社會科學，2008（4）.

[5]周家新，等.我國開發區管理體制改革[J].中國行政管理， 2010（5）.

[6]王瑩，趙炎雄，王子榮.“功能區”改革路向日漸明晰[N].南方都市報，2011-12-31.

[7]深圳市政府.關于堅持改革開放推動科學發展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見[N].深圳特區報，2008-06-24.

[8]深圳市政府.深圳市綜合配套改革總體方案三年實施方案[N].深圳特區報，2009-08-06.

責任編輯：王 縉