我國城鎮養老保險制度的沿革變遷與穩健對策

姜向群等

導讀：城鎮養老保險制度作為社會保障的一個重要內容，經過多年的探索和改革，取得了明顯的成效，但同時也存在著很多問題，需要政府和全社會共同關注，積極采取相應的對策。梳理與分析我國城鎮養老保險制度的基本現狀、歷史沿革及現實困境，有助于健全和完善城鎮養老保險體系，有助于建立穩健增值的多層次保障制度。

我國在2000年就已經進入老齡化社會。2010年第六次全國人口普查數據顯示，大陸13.39億總人口中，60歲及以上人口為1.78億人，占總人口的13.26%，比2000年人口普查時上升了2.93個百分點，65歲及以上人口為1.19億人，占總人口的8.87%，比2000年人口普查時上升了1.91個百分點。同時，伴隨著我國城鎮化水平的提高， 城鎮老齡化進程也不斷加速。據預測， 我國老年人口占城市人口比例將從2010年的9.66%上升到2020年的13.37%， 2030年進一步增加到17.87%， 2040年將達到最高水平22.47%。[1]

伴隨人口老齡化與經濟社會的快速發展，我國社會養老保障的需求急劇增加。重視和發展老年社會保障事業，對于解決好老齡問題意義重大。國務院于2011年印發的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》提出的目標是：健全覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系，初步實現全國老年人人人享有基本養老保障。城鎮養老保險制度作為社會保障的一個重要內容，經過多年的探索和改革，取得了明顯的成效，但同時也存在著很多問題，需要政府和全社會共同關注，積極采取相應的措施，促進城鎮養老保障事業的健康發展。本文介紹和分析了我國城鎮養老保險制度的基本現狀及存在的問題，并在此基礎上就健全和完善城鎮養老保險體系提出了相應的對策建議。

從上個世紀90年代開始，我國政府適應社會主義市場經濟發展的需要，改革了原有的養老保險制度，建立了新型的制度模式。

（一）改革措施及其現狀

1.實行現收現付與基金積累相結合的制度，確立了新的資金運行模式

原有的計劃經濟時代的養老金收支方式是現收現付，即從企業收入或國家財政收入中隨時支付退休金。在收與支之間無資金積累，也談不上增值。這種辦法在退休者大量增加和老年人口壽命不斷延長的新形勢下，資金供給難以適應需要。因為在人口老齡化的形勢下，退休金需求不斷膨脹，國家或企業很難從當前的資金收入中解決不斷增長的養老金需求問題。

上個世紀90年代改革之后的新制度規定養老保險基金的籌集方式是混合式的，即個人帳戶與社會統籌相結合。其特點是綜合考慮了當前需要和未來需要，也就是把人口結構老齡化的問題考慮了進去。現收現付部分考慮的是橫向平衡。所謂橫向平衡是指當年提取的基金總和應與其所需支付的費用總和保持平衡，即保證短期內對已退休人員支付退休金的資金平衡需要。基金積累部分考慮的是縱向平衡。所謂縱向平衡是指在未來的長時間內為參加保險的人員積累的全部基金總和（含銀行利息和投資運營收入），應與為他們所支付的費用總和保持平衡，即保證對未來退休者支付退休金的平衡。[2]從形式上看，同一時期內是青壯年在勞動、在創造財富，而老年人在接受養老。從實質上看，對一批人來說則是青壯年時多生產、多創造、少消費一些而留待年老之后享用。[3]這種包含著部分積累式的混合式的基金籌集方式，適合于我國目前的實際情況。

與現收現付和基金積累制度相適應，國家建立了養老保險的社會統籌與個人賬戶相結合的制度，簡稱為“統賬結合”。一方面，國家通過社會統籌方式，將部分上繳資金作統一調配，按統一標準發放。這種方式超出了單位管理的范圍，克服了單位核算的弊端，既便于統一管理和運作，提高工作效率，也可以做到統一發放標準，實現對個人的公平。另一方面，通過實行個人賬戶制度，將個人投保與企業投保的一部分記在個人名下，與個人利益掛鉤，有利于落實個人的責任，調動個人投保的積極性，并且便于勞動者在不同體制的單位之間自由流動。

2.實行國家、企業和個人共同承擔養老保險金費用的辦法

在養老保障金的來源方面，采用的是國家、企業、個人共同承擔的制度模式。1997年國務院發布的《決定》（國發〔1997〕26號）統一了資金收繳標準；2006年開始，按企業工資總額20%收繳養老金，按職工本人繳費工資8%的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶。

3.將城鎮全體居民納入養老保險制度

在擴大養老保險的覆蓋范圍方面，政府將進入城鎮就業的所有勞動者納入社會養老保障體系，是保證勞動者養老保障權益和社會主義市場經濟發展的必然要求。在建立城鎮職工養老保障制度的基礎上，國家還出臺了城鎮居民的養老保險制度。國務院常務會議決定，自2011年7月1日起，開展城鎮居民社會養老保險試點工作，當年試點范圍覆蓋全國60%的地區，2012年基本實現全覆蓋。這是健全我國社會保障制度的一項重要措施。[4]

目前，我國城鎮養老保險制度建設已經取得了很大成效，截止2011年底，我國參加城鎮基本養老保險的人數為28 391萬人，比上年末增加2684萬人。其中，參保職工21 565萬人，參保離退休人員6826萬人，分別比上年末增加2163萬人和521萬人。年末參加基本養老保險的農民工人數為4140萬人，比上年末增加856萬人。年末參加企業基本養老保險的人數為26 284萬人，比上年末增加了2650萬人。[5]

4.養老保險制度實行社會化管理

在實行養老保險的社會化管理方面，我國各級政府建立了社會保障局（中心）等職能機構，逐步實現養老金的管理和發放以及退休人員管理服務的社會化。通過社會化管理服務，不僅可以使企業退休人員的晚年生活獲得經濟上的保障，不再與企業經營的風險聯系在一起，也可使其晚年生活質量得到管理和服務上的保障，更好地實現老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂。

（二）我國城鎮養老保險制度面臨的主要問題

1.養老金資金來源不足

改革以后的養老保險制度，實行現收現付與基金積累制相結合、社會統籌與個人賬戶相結合的制度。在這種半基金積累制度下，養老金的資金來源仍然很成問題。由于我國快速的人口老齡化，退休人員大量增加，養老金不能滿足迅速膨脹的需求。很多地區出現了養老基金收的少、發的多的局面，導致資金缺口越來越大。截至2010年底，中國個人賬戶記賬額為1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，等于1.7萬億元的缺口。[6]

在資金來源方面，引起政府部門不安的是新的資金收繳制度不能順利執行，阻力很大。各地不斷出現企業拖欠養老保險費的問題，有的拖欠數額巨大。2008年全國共清理收回企業欠繳養老保險費289億元。[7]企業欠繳的原因主要是保護自身利益，逃避社會責任，同時也有政府制度執行不力的原因。

職工個人承擔養老保險投保的能力較低。大多數工薪階層收入比較有限，收支相抵，所剩不多，如果再扣除醫療、住房、子女教育等項開支，很難再有多少剩余，個人投保的經濟條件還是比較有限的。雖然近些年來我國居民在銀行的儲蓄存款增長十分迅速，儲量十分可觀，截止到2013年我國城鄉居民人民幣儲蓄存款余額已突破46萬億元，[8]但這一點并不能準確反映大多數工薪階層的實際經濟情況。現階段分配兩極分化十分明顯，大多數工薪階層的實際收入仍然偏低。因此，一方面依靠收取養老金費用作用不明顯，另一方面，提高個人繳費率也是十分困難的事情。

擴大養老保險覆蓋面將會增加資金來源，有利于解決資金緊張的問題，但是，目前我國城鎮養老保險的覆蓋率并不高。原因首先是管理部門執法不夠，其次在企業轉制、崗位轉換過程中，原來的某些國營和集體企業參保人員流失，中斷繳費和保險關系。下崗失業、買斷工齡已是造成養老保險覆蓋率降低的原因之一。排斥臨時工（農民工）進入社會保障制度也是一個重要原因。

2.城鎮養老保險的公平性問題

近年來，老年群體在社會保障政策待遇上不平衡以至于不公平問題在社會各個層面凸現出來。早退休人員和晚退休人員之間不平衡，退休人員與在職人員之間差距過大，不同發展水平地區之間老年人社保待遇差距較大等等。在經濟發達地區，靈活就業人口、個體工商戶、農民工以及外國人、華僑和臺港澳人員等均可參加基本養老保險，甚至在向城鄉一體化方向發展。而經濟欠發達地區卻遠沒有達到這樣的程度。[9]企業單位和機關事業單位退休人員之間不平衡：對于公務員以及全額撥款事業單位就業人員，國家財政預算給付水平約為其最后一年基本工資85%的基本養老保險；對于其他事業單位職工、一般企業職工、自由職業者、城鎮個體工商戶業主以及在城鎮個體工商戶的從業者來說，其養老金由職工退休時所在地區上年度職工月平均工資的20%～30%及個人賬戶基金的1/120共同組成。[10]這些問題與體制變革有直接關系，也與政策滯后和政策不完善有很大關系。現實并不完全是合理的，社會上弱勢群體的不公平現象對于社會穩定和社會發展有很大的負面作用，需要從立法和政策上，并通過政府財政渠道給以更加合理的解決。

3.養老保險基金保值增值能力不足

由于我國養老保險基金投資環境不佳，養老保險基金結余額只能用于購買特種定向債券和其他種類的國家債券。由此導致社保基金的投資范圍狹窄，收益水平很低，應對市場風險的能力很弱，影響其保值增值。

我國改革后的城市養老保險政策的發展基本上適應了社會主義市場經濟的需要。這些政策對于保證老年人的基本生活需要起到了重要作用，有利于解決眾多老年人的實際生活問題。但是，由于我國正處在市場經濟轉軌和新的社會福利體制的建設過程中，同時，中國人口變化日漸明顯，生育水平不斷下降，人口壽命逐漸延長，家庭結構和規模也在不斷變化，人口遷移流動不斷加快，人口老齡化不斷加快，老年人口數量龐大，這些都對社會保障和社會福利提出了新的挑戰。在新的形勢面前，老年社會保障法規政策發展不足，缺乏系統性，特別是具體的配套措施不充分，也缺乏法律上的保證，在政策落實和公平性上還有較大的差距。

（一）城市養老保險待遇差距過大的問題需要引起更多的關注和采取有效的辦法予以解決

退休社會保障屬于二次分配的范疇，與工資性收入不同。工資性收入可以有較大的差距，但是作為社會保障的退休待遇則不宜有太大的差距，它不屬于直接的勞動報酬。對于城鎮養老保險問題，需要由中央和地方財政加大投入——承擔更多的責任。對于企業退休金偏低的問題，需要通過國家立法和財政渠道予以解決。在企業轉制和重組中，必須合理劃分原有的資產。考慮歷史情況和企業的負擔，可以采取企業與財政共同按比例負擔的辦法，建立一個各方面都可以接受的制度；適當降低企業的繳費負擔和加大財政轉移支付和國有資產的返還，是理所當然應該采取的措施。

（二）解決養老金資金來源不足的問題

解決資金來源不足是我國養老金制度面臨的主要任務，具體措施應該是：第一，加大國有資產轉移的力度，將過去積累的國有資產中的一部分返還給退休者；第二，擴大財政轉移支付的力度，強化國家再分配的職能，補充社會保障資金的不足；第三，強化社會保障法制化管理，嚴格執法，擴大社會保險覆蓋面；第四，建立國民養老保險制度，將不便于管理的人員全部納入國民養老保險，形成多層次的養老保險機制。

（三）建立多層次的養老保障制度

現代社會以市場經濟為背景特征的養老保障制度，應該是多層次、多種資金來源渠道的，傳統計劃經濟時期的單一社會保障和農業社會的家庭保障都已經不再適用了。新的體制應該這樣設計：第一個層次是政府直接主辦的基礎養老保險，作為一個養老保底（高于最低生活保障水平）、對所有沒有正規就業者都適用的基本保障制度；第二個層次是由政府直接管理的職業養老保險，與就業和工作并與工作績效相聯系的養老保險；再一個層次是由政府支持興辦的企業年金和商業養老保險，作為社會養老保險的補充，適應不同人群的需要。

（四）克服制度障礙，為老年人生活創造更多的方便

隨著社會的發展，流動老年人口（包括異地養老）呈現增加的趨勢，隨之而來的一系列問題也必然出現，需要完善流動老年人口的社會服務和社會保障政策。如流動老年人退休金的異地領取、地區性的老年津貼和福利的轉移等，都存在很多困難。建議對老年人的社會保障和社會福利實行全國統一的政策；對于退休金的領取實現全國聯網；對于老年福利和救濟措施實現政府管理部門的銜接和政策上的統一，為流動老年人的生活創造更多的方便。在社區層面，需要將外來流動老年人與本地老年人同等對待，提供相應的服務，老年人原籍的福利待遇關系應該做到方便地轉移，可以通過個人帳戶的方式給以解決。

（五）實現城鎮養老保險基金保值增值

政府應積極為基金的投資提供必要的環境，拓展其可投資范圍，除國債和銀行存款外，還可以將養老保險基金投放到較為穩定的、前景較好的政府長期項目進行投資以取得長期穩定的效益，例如基礎建設領域。此外，需制定健全的投資政策、成立專門的基金投資機構，完善資本市場的投資工具， 確保養老保險基金安全穩定的運營。

參考文獻：

[1]李建民，原新，王金營.持續的挑戰——21世紀中國人口形勢、問題與對策[M].北京：科學出版社，2000.

[2]姜向群.老年社會保障制度[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[3]瑞傳.査瑞傳文集[M].北京：中國人口出版社，2004.

[4]中國新聞網.今年城鎮居民養老保險試點將覆蓋全國60%地區[DB/OL].2011-07-27[2014-04-20].http：//www.chinanews.com/cj/2011/07-27/3214074.shtml.

[5]中華人民共和國勞動和社會保障部.2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[EB/OL].2012-06-05[2014-04-20].http：//www.mohrss.gov.cn/page.do？pa=40288020246a7c6601246ad9ea22032f.

[6]人民網.缺口1.7萬億！養老金空賬怎么填？[DB/OL].2012-03-21[2014-04-20].http：//finance.people.com.cn/GB/70846/17452065.html.

[7]證券之星.人保部布局社保繳納新標準[EB/OL].2010-02-25[2014-04-20].http：//finance.stockstar.com/SS2009061130270497.shtml.

[8]中國人民銀行調查統計司.中華人民共和國中央人民政府網站[DB/OL].2014-04-24.http：//www.pbc.gov.cn/publish/html/kuangjia.htm？id=2013s03c.htm.

[9][10]梁穎，郭俊華.我國城鎮養老保險存在的問題及完善對策[J].財經科學.2010（1）.

[11]劉渝琳，蒲勇健.我國養老保險基金運作現狀的Granger因果檢驗及成因分析[J].管理世界，2006（2）.

責任編輯：張 煒