我國大城市養老服務體系的實施成效與難題破解

周海旺

導讀：上?，F在的高齡老人，一般有5～6個子女，家庭因而還能承擔比較多的養老服務責任。隨著越來越多的獨生子女父母進入老年階段，特別是進入高齡階段，對社會化的養老服務需求將急劇增加，因此，我們必須未雨綢繆，抓緊時機，完善有關管理制度，全面推進現代化的養老服務體系建設，做好應對老齡化長期挑戰的各項準備。

國務院辦公廳于2013年9月6日印發《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》。規劃提出，到2015年，要基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系，并要求各地要將社會養老服務體系建設擺上各級政府的重要議事日程和目標責任考核范圍。

上海作為我國人口老齡化水平最高的特大城市，正在積極推進養老服務體系建設，“9073”的養老服務格局已經初步形成，但是與老齡化的形勢發展需要相比，與中央的要求和廣大老年人口的期待相比，還存在一定的差距和問題。本文主要根據上海市“十二五”規劃中關于完善養老服務體系的要求，以及《上海市老齡事業發展“十二五”規劃》和國務院《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》的要求，對上海“十二五”以來養老服務取得的進展和存在的問題進行分析總結，并提出新的形勢下改進養老服務體系的思路和對策建議。

一、“十二五”以來上海養老服務體系建設取得了顯著成效

“十二五”規劃實施以來，上海市積極推進各項養老事業，養老服務體系不斷完善，老年人的收入有了較大提高，醫療保障不斷改進，老年人健康水平和生活質量都在穩步提高，尊老敬老愛老的社會氛圍正在加強，基本實現了養老服務的目標。

（一）養老保障制度實現了全覆蓋，養老金水平大幅度提高

2011年7月起，將原先的綜保、鎮保納入城保，同年9月實現新農保制度全覆蓋，年底實現城居保制度全覆蓋。至2013年3月底，城保參保1307.72萬人，其中領取養老金381.93萬人，企業人均月養老金2645元；新農保參保71.89萬人，其中領取養老金40.66萬人，人均月養老金580元；城居保參保7.71萬人，其中領取養老金5.04萬人，人均月養老金546元。

養老保障待遇標準不斷提高，從2011年到2014年，上海城保分別增加養老金185元、308元、312元、320元（估計數）（見表1），2014年城鎮退休職工月養老金水平比2010年提高了61%，年均增長12.7%，遠遠超過“十二五”規劃中5年增長50%、年均增長8.45%的水平，2014年城保養老金水平已經提前實現“十二五”期末2760元的城保養老金增長目標。其他類型的養老金水平也有一定增長，從2011年到2014年，鎮保分別增加養老金90元、130元、130元、130元；新農保從2012年起連續三次增加養老金，2014年基礎養老金標準比2013年又增加了100元，達到540元；城居保2013年、2014年連續兩年增加養老金，每人每月各增加70元，2014年基礎養老金標準達到540元。2014年1月1日起統一了新農保和城居保基礎養老金標準。

（二）老年醫療保障水平提高，積極推進老年護理體系建設

上海城鎮職工、城鎮居民醫療保險以及新型農村合作醫療為主體的基本醫療保險制度體系實現了人群全覆蓋。2012年，調整了城鎮居民醫療保險住院報銷政策，通過增設住院起付線，提高住院支付比例，使城鎮居民醫保政策范圍內住院報銷比例從原來的60%左右提高到70%，老年人自付醫療負擔有所減輕，提前完成了規劃提出的要求。提高了鎮保醫保水平，統籌基金支付限額提高到28萬，超過部分統籌基金支付80%，50萬退休鎮保人員的醫保待遇得到改善。

第一，積極探索構建老年醫療護理保障制度。已制定《關于本市開展老年醫療護理保障計劃試點工作的意見》以及老年醫療護理需求評估管理、評估標準、服務管理、服務標準、費用結算等配套文件。2013年開始在上海三個區六個街（鎮）開展高齡老人醫療護理保障計劃試點。

第二，加快老年醫療護理機構建設。增加老年護理機構設置，2011年出臺醫療機構設置規劃，規劃了各區縣均新增或轉型一所老年護理院。2013年，結合公立醫院改革，明確了區縣綜合醫院設置老年護理床位的要求，并完善相關投入和收費政策。目前全市有老年護理院71家，核定床位14 590張；其中獨立老年護理院床位4471張。全市有73家養老機構設置了內設醫療機構，并納入醫保聯網結算，解決了入住養老院中的部分行動不便老人的醫療護理需求。在部分社區衛生服務中心開展舒緩療護（臨終關懷）試點，開設舒緩療護床位218張。

第三，發展社區和居家醫療護理。社區衛生服務中心為居家養老的獨居老人、重病老人提供上門門診和設立“家庭病床”服務，2012年全市新建家庭病床4.82萬張，其中為60歲以上老人建床4.21萬張，年內社區醫護人員赴家庭病床服務總計155萬次，人均床日數110.6天；2013年全市共建家庭病床4.97萬張；在部分社區衛生服務中心開展舒緩療護（臨終關懷）試點，開設舒緩療護床；建立老年人健康檔案230余萬份。每年為65歲以上常住居民集中提供一次老年人健康體檢。

（三）“9073”的養老服務格局初步形成，養老機構建設積極推進

至2013年底，本市社會養老服務人數約占全市戶籍老年人口387.62萬的10%，其中享受社區居家養老服務人數28.2萬人（占老年人總數的7.3%），養老床位總數10.83萬張（占老年人總數的2.8%），初步形成了老年人90%家庭內部養老、7%享受社區居家養老服務、3%享受機構養老服務的“9073”養老服務格局。

第一，居家養老服務人群規模不斷擴大。截至2013年底，全市共成立老年人日間服務機構340個，服務老年人1.2萬人；社區助老服務社230個，服務老年人28.2萬人，其中享受養老服務補貼13.03萬人；社區老年人助餐服務點533個，受益老人6萬人。

第二，機構養老取得新進展。養老床位2011年、2012年、2013年分別新增5541張、5891張和5155張，2013年底總量達108 364張。截至2012年底，全市共有養老機構631家，其中政府辦301家，社會辦330家，入住老人6.8萬人，有85家養老機構納入醫保聯網結算，占機構總數的13.8%。

市發改委、市規土局重視推進各類養老設施規劃布局。目前，全市已實現控詳規劃覆蓋的區域，規劃各類養老及相關設施用地約300公頃，建筑面積約350萬平方米。針對郊區新城和大型居住社區等人口大量導入地區，進一步加強規劃的引導和控制，嚴格落實公益性養老設施的總量、布局和規模要求。據統計，結合大型居住社區控詳規劃編制，已控制各類養老設施82處，建筑面積約50.9萬平方米。其中，養老機構42處，建筑面積約39.1萬平方米；老年日間照料中心40處，建筑面積約11.8萬平方米。為應對養老需求多樣化及老年人口總量不斷增大等發展趨勢，按照市委、市政府要求，積極推進“探索社會經營性養老模式、發展養老產業、建設養老示范性基地”的思路，按照“符合規劃、用地集約、規模適中、便于操作”的原則，選取郊區環境良好、交通便捷、配套完善的城鎮，規劃布局一批社會經營性養老示范基地，初步計劃在崇明陳家鎮、崇明東灘、浦東周浦、金山張堰鎮和青浦朱家角等地進行選址。目前，崇明東灘項目已進入規劃實施階段。

（四）積極探索社區為老服務的內容和形式

2012年，在上海市推行市政府實事項目“老伙伴”計劃，探索低齡老人為高齡獨居老人結對關愛服務的新機制；市民政局與市老年基金會開展為低保困難老年人家庭提供居室適老改造服務，當年1005戶家庭受益。市老年基金會還開展了為老居民樓安裝電梯的試點工作，方便了老年人出行。

積極開展為老志愿者服務活動。已建立的134個社區志愿服務中心將敬老服務作為重要內容；市文明辦和市志愿者協會對8個創新型為老服務項目給予資金、技術、人力支持；上?？萍贾现驹刚呖傟犐钊肷鐓^開展科技溫暖空巢行動，為空巢老人教授電腦網絡知識；上海市為老服務志愿者總隊2012年圍繞68個項目開展為老服務476次，服務老人502 501人次。

積極探索為老服務新形式。2011年以來，長寧區、楊浦區、浦東新區積極開展老年友好城區建設工作，全方位提高老年生活環境和生活質量，黃浦區老西門街道試點創建“老年宜居社區”；浦東新區、黃浦區的一些街道推出為需要長期照顧護理老人的家庭提供臨時替代性服務的“喘息式服務”；虹口區在全市率先建立“網上敬老院”；楊浦區推出96 890社區服務項目，為老年人提供全方位服務，2013年在3個街道開展“老年宜居社區”試點工作；浦東新區、靜安區的為老服務NGO組織蓬勃發展；市科委提供資助，開發利用先進科技產品，推進智能化養老城區建設，為老年人提供報警、定位等監控服務。

（五）為老年人提供豐富多彩的精神文化生活

第一，大力發展老年教育。到2013年底，全市已完成“東、西、南、北、中”區域性“上海老年大學分校”布局建設，全市共有各級老年教育機構284家，參加各類老年學校學習的老年學員47.32萬人；全市共有遠程老年大學集中收視點5179個，老年學員人數全年共計37.90萬人。

第二，加強社區標準化老年活動室建設。截至2013年底，全市共有老年活動室6227個，使用面積171.89萬平方米，其中標準化活動室5216家。

第三，積極開展老年人文體活動。全市平均每年舉辦近50項市級老年人體育健身賽事。上海廣播電視臺與市老齡委共同推出《精彩老朋友》節目，它是全國首檔原創老年電視綜藝欄目。區縣、鄉鎮街道、社區及老年人組織也都因地制宜開展了形式多樣的老年文體活動。到2013年底，全市街道、鄉鎮級以上老年協會185個，居（村）委級老年協會1517個；老年文體團隊1.36萬個，參加活動人數34.23萬人；老年體育協會441個，參加人數41.24萬人，老年體育團隊9767個，參加人數26.24萬人；老年志愿者團隊4559個，參加人數19.35萬人。

二、上海養老服務體系建雖然“十二五”規劃實施以來本市老齡事業取得了不少成績，但相對于上海人口老齡化發展的形勢以及老年人的需要相比，還存在一些矛盾和問題。

（一）社區居家養老服務與老年人的需要還有一定差距

隨著本市人口老齡化、高齡化程度的加深，老年人口規模日益龐大，高齡老人的照料護理問題日益突出，特別是一些失能、失智、高齡老人的照料、護理和康復成為家庭養老最大的難題，上海是全國獨生子女比例最高的城市，隨著獨生子女父母進入老年階段，失獨家庭的養老問題也日趨凸顯。目前，本市還沒有鼓勵家庭內部照顧老人的政策，僅有部分社區試點開展了“喘息式服務”。因為缺乏政策支持和社區支援，一些老人或其子女被迫放棄家庭養老而進入養老機構，增加了機構養老的壓力，一些中心城區的養老機構床位極為緊張。

目前，社區居家照料護理系統尚不完善。居家養老還不能全部覆蓋需要提供服務的家庭；服務內容不能滿足老年人多樣化需求，缺乏基礎性醫療護理和康復指導；服務費用有一大部分需要老年人家庭承擔。居家養老服務員隊伍不穩定，大多是外來人員，很多人沒有經過專業化訓練，服務質量有待提高。社區居家養老服務機構管理有待規范。雖然全市很多社區都開展了為老人送餐服務，但飯菜的質量、價格、配送方式等，一些老年人還不滿意。

（二）機構養老方面存在諸多的矛盾和問題

第一，養老床位建設進展緩慢，與人口老齡化發展的形勢不相適應。進入“十二五”時期以來，上海的人口老齡化加速發展，但是養老機構床位數增長卻明顯滯后，現在“十二五”規劃的時間已經過半，但養老床位數建設目標沒有過半（見圖1）。按照“十二五”規劃要求，至2015年本市養老床位應新增2.5萬張，總量達到12.5萬張，其中2/3必須公建。但是，到2013年底，養老機構床位108 364張，其中2013年新增5155張，凈增只有3149張，離2015年12.5萬張的目標還有1.7萬張的差距，按照時間進度已經落后于“十二五”規劃的節點目標。主要原因是建設用地缺乏，除了大型居住社區養老用地外，養老機構建設用地規劃難、落地難。特別是中心城區，可挖掘的潛力有限，有的區歷史欠帳尚未完成，在新建床位的同時，因舊區改造現有的部分床位還可能流失，全市2011年、2012年、2013年一共新增16587張，但是養老床位凈增只有10 503張，三年中有6084張原有的床位流失。

第二，養老機構供需不平衡，民辦機構、偏遠機構入住率低。一方面，公辦養老機構特別是中心城區公辦養老機構“一床難求”，排隊等候的老年人遠遠超過其容納能力。另一方面，地處郊區的社會辦養老機構床位空置率高。2012年底，全市10.52萬張養老床位收住老人6.8萬人，總體入住率不到70%，個別郊區社會辦養老機構實際入住率僅18%，資源浪費嚴重。出現上述現象的原因是，公辦養老機構得到政府資助多而收費較低，服務質量有保證，而一些社會養老機構地理位置相對偏遠，部分社會辦養老機構硬件設施和服務質量不高，而收費較高。

第三，老人入住養老機構的標準不明確，評估不規范。一些需要入住公辦養老機構的困難老人進不去，而一些身體條件較好的老人長期居住在公辦養老機構。由于部門之間協調不夠，多數養老機構不具備醫保定點條件，入住老年人就醫不便。

（三）老年社會保障和護理制度存在一些不足之處

第一，養老保險待遇差異大。雖然已經實現了制度的全覆蓋，但是不同人群之間養老金待遇差別大，城保中，機構、事業、企業退休人員待遇差別大，城保與居保、農保、鎮保待遇差別也很大，老年人意見比較大。享受城鎮最低生活保障、城鎮居民養老保險、回滬老人等特殊困難老年群體有待逐步提高保障水平。

第二，老年醫療護理床位供不應求。老年人高齡化，增加了對養老和護理雙重服務的需求。目前，老年護理院床位不足，中心城區每千名老年人護理醫院床位僅2.37張，郊區3.69張，遠不能滿足老年人的需求。一些在醫院長期護理的老人，不僅家庭負擔重，而且床位周轉慢，擠占了有效的醫療資源?，F有的老年護理機構和床位一方面不能滿足老年人醫療護理需求，同時又存在可以住養老機構的老年人住在老年護理機構，而養老機構中需要護理的老年人又進不了護理機構的混亂現象。

第三，社區老年護理體系建設不完善。因為醫院、護理院床位有限，而需要長期照護的老年人數量又將大幅度增加，因此醫療機構、護理機構要積極探索開展社區、居家老年護理服務，擴大受益人群規模。老年人看病難、看病貴、看病不方便問題不同程度存在，不少老年人在社區衛生中心配不到所需的藥品。

（四）老齡事業發展的體制、機制也存在一些問題

第一，老齡工作機構比較薄弱。目前的老齡工作機構職能定位和力量均不足于應對人口老齡化挑戰。市老齡辦級別不高，很多成員單位都是局級，在政策制訂、組織協調、監督檢查等方面能力有限。一些區的老齡工作機構力量薄弱，只有幾個人，而街鎮從事老齡工作的干部往往身兼數職且經常變動，缺乏專業經驗和足夠的時間精力，也缺乏職業上升的通道，難以吸引青年人才從事社區老齡工作。

第二，老齡工作法規有待修訂。新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》從2013年7月1日開始實施，而上?，F在實行的《上海市老年人權益保障條例》還是1999年制定的，其中許多條款已不適應人口老齡化形勢和養老服務的需要，也與國家老年人權益保障法不一致，亟需修改完善。

第三，老齡工作機制有待完善。近年來，市和區縣層面分別出臺了一些惠老政策，但制度覆蓋不全面，存在“碎片化”現象，老年人享受的各種津貼、補助和幫困救助，不同人群之間、各區縣之間都存在差異。老齡事業經費投入缺乏制度保障，很多是由于領導重視給予一次性投入，如養老機構建設經費補貼較多，但是后續運營補貼少；老年教育、老年活動室、老年文體活動缺乏穩定的經費支持。市政府2012年實事項目“老伙伴”計劃社會反響較好，但沒有建立穩定的項目經費保障，進一步的發展處于尷尬境地。還沒有制定全市性的養老機構建設整體規劃，一些大型居住區，社區養老配套設施從規劃之初就缺位，導致設施建設無法落實到位。養老產業發展中，享受的稅費優惠少，很多為老服務企業經營困難，難以擴大經營規模提高服務質量。

設中存在的主要矛盾和問題

國務院總理李克強在2013年8月16日主持召開的國務院常務會議上，提出要深化改革加快發展養老服務業的發展，弘揚中華民族敬老優良傳統、滿足老年人多層次需求、提高生活質量，釋放有效需求、催生就業崗位。要求在政府“保基本、兜底線”的基礎上，改革創新發揮市場活力，推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”，到2020年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系。

最近10年，上海已經進入人口老齡化加速發展時期，但人口高齡化速度還比較慢，2030年開始才進入高齡化加速發展期。根據預測，“十二五”期間本市每年新增老年人將超過20萬，2015年達到430萬人左右，占戶籍人口的30%；其后，人口老齡化將繼續發展，到2050年，戶籍老年人口總數將達到680萬人左右，占戶籍總人口比重達到45%，屆時80歲以上高齡老人數量將達到220萬人以上，占到戶籍總人口的將近1/3?？梢姡虾Ｎ磥砻媾R長期的嚴峻的老齡化形勢，養老服務需求量非常龐大和復雜。見表2。

上?，F在的高齡老人，一般有5～6個子女，因此，家庭還能承擔比較多的養老服務責任，但是，隨著越來越多的獨生子女父母進入老年階段，特別是進入高齡階段，對社會化的養老服務需求將急劇增加，因此，我們必須未雨綢繆，抓緊時機，完善有關管理制度，全面推進現代化的養老服務體系建設，做好應對老齡化長期挑戰的各項準備。

按照國家的要求，結合上海市的市情，在未來兩年，上海要圓滿完成“十二五”規劃任務，穩妥應對未來復雜而艱巨的養老問題，必須有一個強有力的領導機構，一套完善的管理政策和制度，一支訓練有素的養老專業人力資源隊伍，一批專業化的層次結構合理的養老服務機構。為此，我們提出以下對策建議：

（一）改革養老服務事業領導體制，加強對老齡事業的組織領導

上海市老齡工作委員會目前有31個委員單位，市老齡委及其辦公室都不是常設機構，具體日常工作主要依靠設立在上海市民政局的一個處室（老齡工作處）來實施統籌協調，難度相當大。建議在現有老齡工作體系構架的基礎上，將老齡工作宏觀協調機構改為常設機構，定位為對全市老齡工作進行宏觀規劃、指導、管理的行政部門，提高其權威性，解決人員力量薄弱、缺乏財力機制的問題。建議將市老齡辦實體化，改稱為“上海市老齡工作局”，并作為市民政局的二級局（類似于市社團局），同時調整和充實現有的市級老齡工作單位和部門。同時，區縣、街道鄉鎮也要相應建立本級老齡工作行政機構，形成上下一致的工作體系。

（二）完善居家養老服務制度，提高居家養老服務能力

要探索推出全市統一的居家養老服務政策，逐步實現居家養老服務的全市統一支付標準和評估標準；打破行政區劃界限，實現居家養老服務券全市通兌；加大市財政對居家養老服務的投入和轉移支付力度，逐步縮小不同地區、不同人群享受居家養老服務的水平差距；妥善解決人戶分離老年人的居家養老問題；對于高齡、失智失能、獨居、貧困老人以及純老家庭、“失獨”家庭，要給予更多的關愛。要建立為老服務項目考核與第三方評估機制、獎勵機制，提高社區為老服務項目的針對性和服務質量。另外要逐步改善和提高居家養老服務人員的地位和待遇，要通過各種形式的教育和培訓，逐步提高居家養老服務人員的業務素質和服務意識，以更好地為老年人服務。

（三）改革養老機構規劃、建設和管理制度，充分利用好各類養老資源

一是要盡快制訂全市養老機構建設用地規劃。市規土部門要根據未來上海人口老齡化的需要，利用上海城市建設中長期規劃（2021-2040年）制訂的契機，加緊制訂全市養老機構建設規劃，保障養老設施建設土地供給。二是要切實發揮公辦養老機構的托底保障作用。明確公辦養老機構的準入和評估標準，優先保障失能、失智及低收入困難老人等特殊困難人群的需求。三是要給予社會辦養老機構更多的政策扶持。加強管理監督，保障服務質量，填補政府辦養老機構的不足。四是要提高養老機構建設和管理的統籌層次。通過提高統籌層次，解決現在難以解決的區域分隔問題，充分利用好現有的各類養老機構床位資源，并從全市角度進一步規劃布局好養老機構。五是要探索異地養老的模式?，F在除了居家養老以外，日托養老、機構養老、異地養老等養老形式被越來越多的老年人所接受，因此政府部門要因勢利導，為他們異地養老提供更多的政策支持，如異地享受醫保服務，幫助提高當地醫療服務水平等等。

（四）建立全市統一的居家養老服務平臺，實現養老服務供需之間的高效對接

要建立全市統一的居家養老供需信息服務平臺，依托智慧城市建設，實行信息化管理、屬地化服務，以更好地為老年人提供各種服務。每一個老人都有不一樣的身體健康狀況、家庭背景、思想觀念等等，因此他們對養老服務的訴求也千差萬別，為了更好地滿足他們的需要，需要建立一個全市性的老年信息系統，建立包含老年人的年齡層次、家庭情況、社會關系、健康狀況、興趣愛好、服務需求等信息的老年人信息系統，為制訂科學的養老事業發展政策，合理配置養老資源提供依據。政府部門可以委托社會中介機構，對與老年生活聯系相關的為老服務機構和服務項目進行評估，合格的企業可以納入為老服務網絡中，向老年人推薦，提供價格合理、質量可靠的各種為老服務項目。

（五）加快建設老年醫療護理服務體系，探索建立老年護理保險制度

一是要改革護理服務格局，促進醫療護理進養老機構、進社區，積極拓展養老機構、社區的護理服務能力，在養老機構和社區中引入醫療和護理服務，解決老年護理的供需矛盾。二是要充分發揮社會力量的作用，在加大投入、增加建設公立老年護理院的同時，要支持社會力量和慈善組織興辦各類老年護理院、護理站，開展各項護理服務，使護理服務能夠進社區、進家庭。三是要通過專業化的老年護理培訓，建立一支整體素質較高、就業穩定的護理員隊伍，要提高他們的待遇，減輕他們的勞動強度，實行星級管理，鼓勵他們不斷學習進步，提高護理知識和技能。四是要通過政府、企業、個人共同繳費的方式，探索建立老年長期護理保險制度，解決未來的老年護理資金需要。老年護理基金，除了老年醫療需要以外，也可以用于老年健康保健，即既可以支付給醫療護理機構及其服務人員，也可以支付給護理老年人的家屬。

（六）拓展“老伙伴”計劃，探索建立“時間儲蓄”養老制度

“時間儲蓄”是一種以服務換服務的養老模式，體現“我為人人，人人為我”的理念，讓個人為自己的養老做出貢獻。到2013年底，上海387.62萬戶籍老年人口中，215.69萬是60～69歲的年輕老人，占55.64%，另還有80多萬50～59歲之間的更為年輕的已退休的“近老年”女性勞動力可以開發利用。這樣，低齡老年或已退休的“近老年”人口總數將近300萬人。很多低齡老人身體狀況較好，完全可以參加各種社會活動，承擔照料高齡老人和患病老人的工作。由于“時間儲蓄”養老模式操作比較復雜、運行周期漫長且需要較高信用保障，應當通過市級層面的頂層設計，建立一套完善的運行機制，在較大區域范圍內實現自上而下的貫徹施行，改變目前一些社區開展的類似服務中組織機構薄弱、管理制度不完善、操作隨意性大、兌換困難、缺乏風險防范的弊端，從根本上保障“時間儲蓄”的可持續發展。

（七）充分利用信息技術，積極推進智能化養老模式

2012年開始，全國老齡辦專門推出了智能化養老的全國試點工作，鼓勵、支持各地開展智能化養老試點工作。一是智能化養老可以降低養老的成本。它作為一個高科技集成平臺，將社會資源進行整合，實現了低成本養老。二是智能化養老可以彌補家庭養老功能的缺失。家庭養老功能弱化，老年人數量尤其是高齡、空巢老年人越來越多，僅靠子女遠遠滿足不了老年人的養老服務需求，這就需要搭建一個方便、快捷、功能多元化的智能化養老服務平臺，以滿足老年人社會化養老服務需求。三是智能化養老可以保證失智失能老年人的安全。智能化養老的主體支撐是信息科技，對于生活自理困難老年人或失能老年人，通過智能化能更好實現信息科技的支持。四是智能化養老可以提高服務的效率。智能化產品以高科技手段，提供了內容豐富、形式多樣的服務，克服了老人在突發事件時心情緊張、神志不清、行動不便、電話號碼記憶模糊、身邊無人而帶來的求助困難，迅速高效地建立起與親屬、鄰里、社會救助機構的互動聯絡，使老人們的生活更加方便、更加安全、更加幸福。

（八）建立城鎮養老金自動調整機制，縮小不同人群的養老金差距

過去9年來，經過連續增加養老金，上海老年人口的收入水平有了顯著提高。但是，上海的物價水平高，上海未來繼續提高退休人員的養老金水平仍然是十分必要的。要建立養老金的正常增長機制，防止老年人的收入縮水，影響生活質量。要縮小老年人口中高收入人群與低收入人群的養老金的過大差距，要建立養老金自動調整機制。比如，以上一年上海城鎮在職職工的平均工資為標準，超過這一標準的，少增加養老金，低于這一標準的則越低增加的養老金要越多。每年根據城鎮職工社會平均工資的變化自動調整養老金的增長標準。

（九）要建立穩定的養老服務財政投入制度，保障老年活動經費來源

長期以來，上海各種類型的老年活動，特別是社區老年活動，都存在經費不足、缺乏制度性保障的問題，因此需要建立一個穩定的投入機制。一是要建立老年活動專項經費制度，由市級或區縣財政撥付。最好的辦法是實行老年事業經費的全市統籌、統一使用，還可以由市里每年提出指導性的老齡事業經費標準，由各個區縣根據當地的經濟發展水平和老年人口的數量每年提出申請，納入財政預算，這樣可以保證每個老年人都能享受到平等的服務。二是要建立老齡事業經費增長的機制。老齡事業每年的經費投入增長速度，要不低于上海財政收入的增長速度，不低于上海老年人口的增長速度，不低于物價上漲的速度。如果能實現這三個“不低于”，上海的老齡事業將迎來蓬勃發展的新局面。

責任編輯：張 煒