城鄉養老服務機制的市場潛力與障礙破解

導讀：人口老齡化是經濟發展、社會進步的必然趨勢。中國現階段的養老服務市場潛力巨大，但仍未形成協調發展的城鄉養老服務運行機制。促進城鄉養老服務業發展的動力包括分工、需求、供給和技術等因素，在這四個因素相互作用下，城鄉養老服務業不斷發展。改革城鄉分離的養老服務政策、構建城鄉養老服務的聯動機制，以及構建城鄉養老服務協調發展的治理結構，是破解城鄉養老服務業協調發展障礙的路徑選擇。

人口老齡化是經濟發展、社會進步的必然趨勢，同時也是不少城市乃至世界各國普遍面臨的重大社會問題。黨的十八大報告中關于保障和改善民生、完善社會福利制度、基本公共服務體系的論述，對于我們轉變思想觀念，應對人口老齡化挑戰，加快推進社會養老服務機制建設，具有重要的指導意義。所謂養老產業是指社會為老年人生產和提供物質生活資料、精神文化生活資料或服務產品的行業或企業的集合或集中。與其他專門生產或提供某類產品的行業性產業不同，是以產品消費對象的指向性作為界定產業的依據和標準，其行業門類至少包括老年保健、老年養護、臨終關懷、老年文教、老年休閑、老年房產、老年用品制售等。中國是較早進入老齡化社會的發展中國家之一。自1999年步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，然而中國現階段的城鄉養老服務體系相互分離，尚未形成統籌與協調發展的運行機制。基于此，本文試圖從中國城鄉養老服務業的市場潛力及其現實困境出發，分析城鄉養老服務業發展的動力機制，進而提出破解城鄉養老服務業協調發展障礙的路徑與對策。

據有關資料分析，我國養老服務產業的市場約有1萬億元，而到2020年將達到5萬億元的市場潛力。我國尤其是長三角發達城市人口老齡化的加快，為發展養老產業提供了良好機遇。從“十二五”或更長時間看，我國老年人口年均增長全國為3.3%，人口老齡化趨勢將加劇發展。以上海為例，到2015年末，上海市老年人總量將突破400萬，其老年人口占總人口的比重將接近30%。我國主要地區2010年老齡化水平和2015末老年人口預測數，如表1所示。

同時，據上海市相關機構對有關養老方式的態度的調查結果顯示：13.1%的受訪老人表示愿意去養（敬）老院；限于經濟實力等因素，也有1%的老年人能夠真正實現“候鳥式養老”。以此推算，上海市約40萬的老人愿進入養老機構安享晚年，而這其中有17%的人能接受1500元/月以上的養老費支出，約3萬的老人能實現異地養老。另外，按相關調查數據表明，浙江杭州市約11萬的老人愿進入養老機構安享晚年，其中約1.9萬的老人能實現異地養老。然而，相對于我國養老服務的巨大市場潛力而言，我國養老服務業發展嚴重滯后。從養老機構床位來看，我國目前百位老人年擁有養老床位不足2張，離國際通常認為的7%的比例，還有很大的距離。另據杭州市有關部門調查，老年人想入住養老機構而沒有入住的原因，41.9%是因為沒有合適的養老機構，他們盼望進入價格合適、出行方便、環境優美、服務齊全、檔次較高的養老機構安享晚年。

另一方面，我國許多農村區域長期很少受到工業污染，具有潔凈的環境特點，勢必成為城市難得的綠色生態區域和“凈土”。這種優勢也正是城市缺少的、現代生活所追求的，必將成為城市老年人向往生活、旅游觀光、安享晚年的美不勝收的生態福地。隨著城市建設及其老年人口規模的不斷擴大，這塊難得的生態廊道將更顯珍貴。隨著城鄉一體化建設步伐的加快，城鄉間交通日趨便利，農村養老服務機構的服務能力不斷提升，農村農業相關產業（如鄉村旅游、休閑農業等）和鮮明的地方文化特色十分明顯，這些都對農村養老產業發展形成了較好的支持。面向城市老年人的農村休閑旅游業、老年養生房產業等具有明顯的生態性、低碳性、服務業態性的養老（養生）產業，符合農村自身的分工地位和區域規劃導向，是農村主動融入城市，吸引城市老年人來農村居住養老、休閑養生的重要路徑。

阿林·楊格的分工理論是當代經濟學最具影響力的理論之一。阿林·楊格直接繼承了亞當·斯密的分工思想，他的分工理論后來被人們稱為“楊格定理”（Young Theorem），楊小凱將楊格定理概括為三個基本命題：（1）“遞增報酬的實現依賴于勞動分工的演進”；（2）“不但市場的大小決定分工程度，而且市場大小由分工程度所制約”；（3）“需求和供給是分工的兩個側面”。基于對楊格定理的理解，筆者認為，影響城鄉養老服務產業發展的主要因素有需求、供給、分工和技術，在這四個因素相互作用下，城鄉養老服務產業不斷發展。而且，這四個動力通過系統的網絡效應（乘數效應）和整體效應形成了遠遠大于單個作用力的合力，有力地促進了城鄉養老服務業一體化發展。

（一）促進城鄉養老服務業發展的內在動力

遞增報酬的實現依賴于勞動分工的演進，迂回生產方式（Roundabout Production Method）的發展是勞動分工最大的特點。在初始生產與服務要素和最終消費之間插入越來越多、越來越復雜的服務工具、半成品、知識的專業生產與服務部門，分工會越來越精細。而且，生產與服務效率的提高，會增加分工的好處，從而促進“迂回生產”的發展：養老服務產業分工細化使城鄉養老服務的中間服務產品層次增多；城鄉養老服務生產的迂回程度增加，則原來的養老服務產業可能分化為若干養老服務相關產業，從而表現為城鄉養老服務業的不斷發展。

（二）促進城鄉養老服務業發展的直接作用力

1.市場的大小決定分工程度。城鄉養老服務需求的變化為養老服務供給和技術的變化提供了目標和動力，為城鄉養老服務產業分工細化提供市場容量與市場潛力。其中，區域政府對城鄉養老服務需求往往有較大的調控力量，政府對城鄉養老服務的干預一般是通過制度和政策的形式來實現的。區域政府可通過稅收、金融、財政等手段刺激某些養老服務的需要，成為城鄉養老服務事業發展的直接作用力。

2.需求和供給是分工的兩個側面。隨著養老服務市場供給量的增多，養老服務生產活動越來越頻繁，信息流量越來越大，信息搜尋成本增加，創造了對城鄉養老服務事業的需求，城鄉養老服務的相關輔助產業勢必得到快速的成長。

3.技術是城鄉養老服務事業發展的催化劑。由于人類分工的不斷細化，知識與技術積累量增多，人腦的開發利用程度不斷深入，由此產生養老服務產業的技術創新，促進新的產業的形成。例如，交通技術（特別是快速交通技術）的進步勢必刺激養老服務需求區域結構發生變化，從而促進城鄉養老服務事業的不斷發展。

如上所述，養老服務產業是一個特殊產業，在發展過程中還存在諸多問題需要引起重視和解決。例如，養老產業處于起始階段，思想認識上有待進一步深化；產業的綜合性強，需要找準發展的切入點；囿于“社會福利政府辦”的傳統觀念，對利用社會資本發展養老產業的政策，尤其是土地政策等還有待進一步的明確和研究；城鄉養老服務一體化發展存在瓶頸，其布局缺乏統一的規劃和引導等。如下，將提出破解城鄉養老服務業一體化發展障礙的路徑與對策。

（一）改革城鄉分離的養老服務政策

1.合理界定城鄉養老服務各主體的利益邊界。經濟利益是城鄉養老服務業發展的物質基礎，但由于農村產業發展的弱質性，使得農村在城鄉養老服務業發展中分享的分工經濟收益的份額相對城市要小，而在城鄉養老服務業發展中承擔比城市較大的交易費用。因此，必須鏟除舊有城鄉市場壁壘和重構新的城鄉利益格局。應把握人口老齡化發展趨勢，依托區域現有的產業基礎、相關產業支持和歷史文化資源，培育發展以老年照護、養老房產、休閑度假、養生保健、用品制造等養老項目。其現實路徑是不斷增強郊區（或縣域城鎮）養老服務業發展的動力，使之有效地鏈接城鄉間養老服務一體化發展的關鍵節點。

2.改革現有城鄉養老服務分離的相關政策。現行的城鄉養老服務分離政策主要表現在戶籍政策、土地政策和住房政策等方面。養老產業作為一個多元化及復合型的新興產業，具有帶動性強、產業鏈長等特點，因此，國家政策改革的目標是逐步破除影響城鄉養老服務業互動發展的體制性障礙，按照多業協同、融合發展的思路，切實解決好發展過程中的體制機制障礙，促進涉老三次產業的共同發展。其現實路徑是通過法律手段和政策途徑，對城鄉間養老服務主體之間和利益群體進行兼顧效率和公平的“定位”，以有效破除利益驅動力導致的城鄉養老服務業分離。

（二）構建城鄉養老服務的聯動機制

1.構筑城鄉養老服務網絡。市場的大小決定分工程度，因此，可以根據城鄉資源分布、社會勞動地域分工和市場需求的差異性，積極扶持發展城鄉間互惠互利的養老服務組織和市場中介組織，并構筑以大城市或中心城市為中心的，以服務協作網、資金融通網、技術信息網等多要素復合運動形成的城鄉間養老服務網絡。這有助于組織城鄉資金流通以及技術信息、人口等在城鄉之間合理流動，克服城鄉養老服務的供需矛盾。其中，交通事業是發揮城市在城鄉互動中的帶動作用的傳導神經，因此，構筑城鄉養老服務網絡的現實路徑是大力發展交通事業，以推進城鄉養老服務一體化發展。

2.發展農村養老服務事業。城市養老服務需求的變化為農村養老服務業分工細化提供市場容量。然而，農村養老服務業的落后狀況，成為制約了城鄉養老服務業發展的因素之一。因此，大力發展農村養老服務業，是培育城市養老服務市場的重要路徑。農村區域可以招商引資和項目建設為支撐，著力發展市場化運營、一站式服務的養老服務綜合體，鼓勵從多方面探索養老產業的差異化發展模式和服務策略，注重與三次產業的融合，滿足城市中高收入老年人養老消費市場。同時，把郊區（或縣域城鎮）建設成為城鄉區域養老服務業的集聚點和增長中心，使之與原有的中心城市、廣大農村結合在一起，逐步形成以農村原有的養老服務相關產業為基礎、以若干適應于城市市場需求的骨干養老服務機構為龍頭、以相關部門密切配合的城鄉養老服務業一體化發展格局。

3.壯大骨干養老服務機構。城鄉養老服務業的微觀主體是養老服務機構，骨干養老服務機構應充分發揮當地資源優勢，重點發展老年照護、康復護理、老年旅游等產業。農村骨干養老服務機構要以城市養老服務市場需求為導向，通過吸引社會資本，依托相鄰產業的支持，建設中高檔次的生活照料、養護、康復護理為主要服務的專業性項目。積極開展城鄉間養老服務的橫向聯合，以城市養老服務業為依托，接受城市的技術、資金輻射，為城市養老服務提供各種專業化的協作配套。同時，政府應充分發揮其在養老服務業發展中的主導作用，著力吸引較強實力的主體投資養老產業，養老服務機構自身要不斷健全完善運作機制。

（三）構建城鄉養老服務協調發展的治理結構

1.建立跨越城鄉的行政組織協調機制。在城鄉分割的管理體制和以地方利益為重的情況下，促進城鄉養老服務一體化特別需要有調控能力的協調機構，包括通暢的聯系機制和合理的組織協調機制。可在一定的城鄉地域范圍內，成立負責養老服務事業研究策劃、統籌規劃、聯系溝通、指導實施、信息服務、政策法規咨詢等工作的職能化組織協調機構，推動和引導城鄉養老服務全方位、多層次和高效益的全面合作。同時，建立有效的組織運行機制，其運行機制勢必在統籌城鄉養老服務業發展的同時，讓市場機制有效地“沖擊”城鄉養老服務業發展中的“行政區藩籬”。

2.加快構建跨越城鄉的養老服務綜合體。城鄉養老服務業的主體是養老服務機構，跨越城鄉的養老服務綜合體的市場力量有利于打破城鄉壁壘，合理安排其內部組織的空間結構，客觀上成為一種客觀存在的協調機制。在城鄉養老服務業發展過程中，城鄉利益難以通過“行政性協調”、生產要素的流動難以通過“行政性方法”解決時，跨越城鄉的大型養老服務綜合體的建立及運作將會起到很大作用。

3.有效激活養老服務行業協會的活力。從國外經驗看，行業協會作為一個行業自律性組織，可以彌補政府和企業無法起到的作用或職能。跨越城鄉組建養老服務行業協會可突破城鄉界限，引導城鄉不同地區養老服務主體的聯合、分工與合作，進而推進城鄉間養老服務的專業化分工協作，形成城鄉一體化的養老服務業集群。

說明：

本文為2011年國家社會科學基金課題（批準號：11BJY048）和浙江省科技計劃軟科學課題（批準號：2012C25095）的部分研究成果。

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責任編輯：張 煒