以標準化構筑煙草專賣監管的基石

趙娜+郝豐功+馬偉

摘 要： 在全球經濟一體化和禁煙呼聲高漲的形勢下，煙草業面臨日趨激烈的市場競爭和考驗。煙草專賣監管實際中存在困難和問題，只有以標準化構筑煙草專賣監管的基石，才能使專賣監管促進煙草業可持續發展。

關鍵詞：標準化；煙草；專賣監管

為促進煙草專賣監管的標準化建設，提升煙草專賣的監管水平，推動煙草“穩中求進”，并圍繞“卷煙上水平”基本方針和戰略任務，西安市煙草公司展開了煙草專賣標準化建設。在標準化建設過程中，西安煙草專賣監管部門對西安市煙草專賣監管的現狀進行了調查研究，通過發現問題、針對問題及專賣監管工作的需要來設計標準，使標準科學化、具有較強可操作性。總結西安市煙草公司專賣監管標準建設的過程和實際，我們得出了以下經驗：

一、專賣監管標準化建設的背景

標準化是現代企業管理現代化的重要因素之一，標準化與經營管理的高度結合已成為現代企業不可復制的核心競爭力，從根本上改變了企業競爭的狀態。同時，它也是決定煙草專賣監管能力和管理水平高低的關鍵因素之一。2014年，是煙草行業繼續深化改革開放、實施發展戰略的關鍵一年，是完成國家“十二五”規劃的重要一年。深化改革，規劃未來，要想實現“卷煙上水平”的戰略目標，必須建立煙草專賣標準化管理的長效機制，實現專賣監管的規范化、標準化，才能完成國家局提出的“力爭2014年實現稅利總額超過1萬億元”的重要目標，才能使煙草專賣監督管理水平再上一個臺階。

進入21世紀，煙草企業面臨日趨激烈的市場競爭，2013年全球禁煙的呼聲也更為高漲。澳大利亞正式實施了《煙草制品素面包裝法案》；俄羅斯通過煙草制品印制健康警示圖片和公共場所全面禁煙法案，并從2013年1月1日起，將煙草消費稅率提高50-100%；菲律賓則從2013年1月1日正式開征煙酒“罪惡稅”，當地的煙草價格幾乎翻番；歐盟推出了修訂后《煙草產品指令》；新西蘭2013年1月1日每包20支標準包裝的卷煙價格上漲至16新西蘭元（合10歐元），這是該國每年提高卷煙稅的四年計劃生效后的第一次提稅，該計劃將把煙稅至少提高40%；土耳其從2013年1月1日起，把煙草稅從原來的80%上調至81.6%，導致卷煙價格上漲5%-10%；韓國則從2013年1月1日起，把所有國家公園都指定為無煙區，被發現的吸煙游客將被處以10萬韓元的罰款；我國除簽署《煙草控制框架公約》外，工信部在2012年還發布了《中國煙草控制規劃（2012-2015年）》，號召全面推行公共場所禁煙，要求積極營造全社會參與的控煙氛圍，并廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助。在世界各國一系列控煙法律、政策和行動的影響下，世界煙草發展環境發生了深刻而重大的變化，煙草市場的銷售收入和銷售量呈逐年下降的趨勢。部分國家2011-2013年的卷煙銷量如圖1。

眾所周知，世界煙草市場處于寡頭壟斷格局，集中度很高，競爭非常激烈。目前，絕大部分國家卷煙市場均被菲莫國際、英美煙草、日本煙草、帝國煙草等跨國煙草公司壟斷，2013年四家跨國煙草公司合計卷煙銷量4710萬箱，占中國以外世界卷煙市場的份額達69.7%；其他中小型煙草公司合計卷煙銷量2050萬箱，占世界卷煙市場的份額為30.3%。煙葉市場則主要被環球煙葉公司和聯一國際公司壟斷，兩家公司的煙葉經營規模占世界煙葉進出口貿易量的一半以上。但2011年-2013年，世界主要的跨國煙草公司，其卷煙銷量也呈逐年下降趨勢，如圖2。

我國政府順應世界潮流，從公民健康出發，制定了《中國煙草控制規劃（2012-2015年）》，出臺了中辦、國辦《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，要求認真落實、嚴格履行《煙草控制框架公約》、《消除煙草制品非法貿易議定書》等法律法規規定的控煙責任和義務。

在日益嚴峻的競爭形勢下，煙草行業必須要加快發展方式轉變，加速調整煙草市場結構、產品結構，加強專賣監管。另外，為了控煙，各國對煙草稅負持續提高，控煙措施日趨強化，市場需求增長趨緩，因而煙草公司必須推進并采取并購整合、優化市場布局、調整產品結構、研發新型制品、控制成本費用、加強風險管理等戰略性舉措，并在專賣監管上下功夫，這就要求煙草專賣監管必須標準化，提高監管水平和效率，牢牢掌握卷煙市場的專賣權，最終保持煙草行業的可持續發展。

二、西安煙草專賣監管的現狀與困難

從課題組的調研情況看，西安市煙草專賣監管狀況總體正常，也比較規范，效率和效益也在不斷得以提升和進步。但是，目前仍然存在一些困難和問題，歸納起來有以下幾點：

1.涉案零售戶的反檢查、反偵察意識增強。以西安市煙草局為例，2013年共查處案件幾百起，有一半以上的卷煙零售客戶曾受過處罰。通常情況下，精明的卷煙零售客戶會將違規卷煙的流通和經營方式化整為零，部分零售戶通過拆條售包、毀損條碼、非經營場所儲存卷煙等方式來逃避檢查。而煙草局的稽查人員長期相對固定，都是“熟面孔”，經營卷煙的違法分子特別是非法收購卷煙的煙販一看到專賣稽查人員就跑，很難被立刻發現，導致監管難度加大。

2.外來力量的干擾。近年來，在煙草市場檢查中出現肢體沖突的現象逐步減少，執法工作較之前而言更為順利，但仍存在諸多外力的干擾導致執法失敗，甚至一些重要的案件流產。如當事人對于違法行為極力抵賴，不讓違法卷煙帶回調查，或者指使老弱婦幼哭鬧糾纏，甚至采取危險動作逼迫稽查車輛離開等非暴力抗法行為等等，卻屢屢發生。此外，有些案件會有要害部門或要害人物出面干預或說情，說情之風嚴重，致使許多違法行為無法查處，重要案件難以深挖細查。

3.聯合執法機制運轉不協調、不健全。煙草打假破網工作離不開工商、公安、交通、司法機關的配合，但在執法實踐中部分配合單位對聯合開展打網的積極性和主動性不夠、打假聯席會議制度形同虛設，形式主義較為嚴重，特別是部分公安機關坐等案源，對于涉煙追刑案件缺乏積極性；聯合執法機制建設不到位，沒有良好的信息共享平臺。整體而言，聯合執法機制運轉不協調，信息共享機制也較不健全。endprint

4.偵辦大案要案、網絡案件的辦案經費不足。查辦大案要案、網絡案件非常復雜，不能一蹴而就，需要監管執法人員長期蹲點經營。而且，為了隱蔽和不被不法分子發現，也為了專賣稽查車已被不法煙販所熟悉，因此時常需要動用私家輛，使得在案件偵辦的過程中勢必產生相應的費用。如案件有突破，可按規定提取辦案費用，但若無實質突破，案件經營費用則需辦案人員自行消化，這在一定程度上也降低了辦案人員的積極性和主動性。因此，一套人性化的辦案經費管理辦法的缺乏，也是大案要案、網絡案件查處質量提高的困難因素之一。

5.煙草專賣監管的標準有待統一和加強。近年來，西安市煙草公司不斷提升企業管理水平，在專賣監管方面規范了工作流程，設計了崗位責任制，使工作有了很大起色。但從實際來看，監管規范在執行中還不夠統一，監管工作的程序和標準也有待進一步統一和加強。

三、加強我國煙草專賣監管標準化的對策

1.維護專賣制度，發揮集中管理的正能量。煙草專賣及打假打私，既為行業生產經營的健康發展創造了良好的市場環境，也從根本上維護了國家利益和廣大消費者利益。30多年來，煙草行業上繳國家的利稅一直保持一定幅度的增長，經濟效益也保持較快增速，煙草行業的持續健康發展，打假打私功不可沒。當然，這一切得益于專賣制度的保障。因此，必須維護專賣制度，發揮集中管理的正能量，扎實推進專賣打假和規范管理，堅持綜合治理與重點打擊相結合，努力從源頭上鞏固打假成果。

2.科學制定專賣監管標準。標準化是規范化的前提。只有標準化，才能更好地達到規范化。因此，規范專賣打假，必須科學制定標準。近年來，我國卷煙市場的凈化率一直維持在96%左右的水平上，而世界上發達國家一般維持在92%、發展中國家一般在88%左右，我國煙草市場的凈化率水平在世界上居于領先，這與專賣隊伍的忠實履行職責、無怨無悔，以及國家利益至上、消費者利益至上的行業共同價值觀有密不可分的聯系。在2014年全國煙草工件會議上，國家局局長凌成興反復強調“堅持一個制度”。他指出，專賣法律法規和文件，是我們工作的尚方寶劍和看家本領，動搖不得、變通不得、寬容不得。就當前來講，要進一步建立和完善打假打私體系、市場監管體系、法律風險防控體系，嚴防假煙反彈，嚴防真煙非法流通。凌成興局長的講話，為專賣執法指明了方向，也對專賣監管提出了規范化、標準化的要求。

3.合理布局監管標準的覆蓋面。煙草專賣監管涉及的面很大，監管工作程序繁多，面對的群體也相對復雜。因此，合理布局監管標準的覆蓋面就十分重要。我們認為，專賣監管的標準，應當覆蓋煙草專賣監管的全過程，包括專賣監管涉及或影響到的所有范圍，如證件管理標準、市場監管標準、涉煙案件管理標準、專賣監管標準、違規處理標準、涉案物品管理標準以及卷煙市場考核標準等等。

增強煙草企業的核心競爭力，提高煙草行業的總體競爭實力，是保持中國煙草持續穩定健康發展的根本途徑。按照突出主業，平穩發展的戰略方針，只有大力實施“科教興煙”戰略和品牌戰略，積極推進人事制度改革，全面加強企業管理和標準化、信息化建設，提高成本控制水平，增強盈利能力，才能增強行業的核心競爭力。因此，專賣監管標準的制定，是實現煙草行業戰略目標、構筑煙草專賣監管的基石，也是提升行業總體競爭力的重要方面，必須努力做好、做扎實。

參考文獻：

[1]凌成興.謀劃三大課題，提升五個形象，努力實現煙草行業稅利總額超萬億元年度目標——在2014年全國煙草工作會議上的報告[J].中國煙草，2014（3）：15-16.

[2]中國煙草資訊網.http：//www.echinatobacco.com/xinyancao，2014-

3-24.

[3]煙草在線.http：//www.tobaccochina.com/zt，2014-5-8.

作者簡介：趙娜（1978- ），女，陜西西安人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處副處長，工商管理碩士，研究方向為煙草專賣監管；郝豐功（1973- ），男，陜西臨潼人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處綜合科科長，研究方向為煙草專賣監管；馬偉（1982- ），男，陜西藍田人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處綜合科科員，研究方向為法律endprint

4.偵辦大案要案、網絡案件的辦案經費不足。查辦大案要案、網絡案件非常復雜，不能一蹴而就，需要監管執法人員長期蹲點經營。而且，為了隱蔽和不被不法分子發現，也為了專賣稽查車已被不法煙販所熟悉，因此時常需要動用私家輛，使得在案件偵辦的過程中勢必產生相應的費用。如案件有突破，可按規定提取辦案費用，但若無實質突破，案件經營費用則需辦案人員自行消化，這在一定程度上也降低了辦案人員的積極性和主動性。因此，一套人性化的辦案經費管理辦法的缺乏，也是大案要案、網絡案件查處質量提高的困難因素之一。

5.煙草專賣監管的標準有待統一和加強。近年來，西安市煙草公司不斷提升企業管理水平，在專賣監管方面規范了工作流程，設計了崗位責任制，使工作有了很大起色。但從實際來看，監管規范在執行中還不夠統一，監管工作的程序和標準也有待進一步統一和加強。

三、加強我國煙草專賣監管標準化的對策

1.維護專賣制度，發揮集中管理的正能量。煙草專賣及打假打私，既為行業生產經營的健康發展創造了良好的市場環境，也從根本上維護了國家利益和廣大消費者利益。30多年來，煙草行業上繳國家的利稅一直保持一定幅度的增長，經濟效益也保持較快增速，煙草行業的持續健康發展，打假打私功不可沒。當然，這一切得益于專賣制度的保障。因此，必須維護專賣制度，發揮集中管理的正能量，扎實推進專賣打假和規范管理，堅持綜合治理與重點打擊相結合，努力從源頭上鞏固打假成果。

2.科學制定專賣監管標準。標準化是規范化的前提。只有標準化，才能更好地達到規范化。因此，規范專賣打假，必須科學制定標準。近年來，我國卷煙市場的凈化率一直維持在96%左右的水平上，而世界上發達國家一般維持在92%、發展中國家一般在88%左右，我國煙草市場的凈化率水平在世界上居于領先，這與專賣隊伍的忠實履行職責、無怨無悔，以及國家利益至上、消費者利益至上的行業共同價值觀有密不可分的聯系。在2014年全國煙草工件會議上，國家局局長凌成興反復強調“堅持一個制度”。他指出，專賣法律法規和文件，是我們工作的尚方寶劍和看家本領，動搖不得、變通不得、寬容不得。就當前來講，要進一步建立和完善打假打私體系、市場監管體系、法律風險防控體系，嚴防假煙反彈，嚴防真煙非法流通。凌成興局長的講話，為專賣執法指明了方向，也對專賣監管提出了規范化、標準化的要求。

3.合理布局監管標準的覆蓋面。煙草專賣監管涉及的面很大，監管工作程序繁多，面對的群體也相對復雜。因此，合理布局監管標準的覆蓋面就十分重要。我們認為，專賣監管的標準，應當覆蓋煙草專賣監管的全過程，包括專賣監管涉及或影響到的所有范圍，如證件管理標準、市場監管標準、涉煙案件管理標準、專賣監管標準、違規處理標準、涉案物品管理標準以及卷煙市場考核標準等等。

增強煙草企業的核心競爭力，提高煙草行業的總體競爭實力，是保持中國煙草持續穩定健康發展的根本途徑。按照突出主業，平穩發展的戰略方針，只有大力實施“科教興煙”戰略和品牌戰略，積極推進人事制度改革，全面加強企業管理和標準化、信息化建設，提高成本控制水平，增強盈利能力，才能增強行業的核心競爭力。因此，專賣監管標準的制定，是實現煙草行業戰略目標、構筑煙草專賣監管的基石，也是提升行業總體競爭力的重要方面，必須努力做好、做扎實。

參考文獻：

[1]凌成興.謀劃三大課題，提升五個形象，努力實現煙草行業稅利總額超萬億元年度目標——在2014年全國煙草工作會議上的報告[J].中國煙草，2014（3）：15-16.

[2]中國煙草資訊網.http：//www.echinatobacco.com/xinyancao，2014-

3-24.

[3]煙草在線.http：//www.tobaccochina.com/zt，2014-5-8.

作者簡介：趙娜（1978- ），女，陜西西安人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處副處長，工商管理碩士，研究方向為煙草專賣監管；郝豐功（1973- ），男，陜西臨潼人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處綜合科科長，研究方向為煙草專賣監管；馬偉（1982- ），男，陜西藍田人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處綜合科科員，研究方向為法律endprint

4.偵辦大案要案、網絡案件的辦案經費不足。查辦大案要案、網絡案件非常復雜，不能一蹴而就，需要監管執法人員長期蹲點經營。而且，為了隱蔽和不被不法分子發現，也為了專賣稽查車已被不法煙販所熟悉，因此時常需要動用私家輛，使得在案件偵辦的過程中勢必產生相應的費用。如案件有突破，可按規定提取辦案費用，但若無實質突破，案件經營費用則需辦案人員自行消化，這在一定程度上也降低了辦案人員的積極性和主動性。因此，一套人性化的辦案經費管理辦法的缺乏，也是大案要案、網絡案件查處質量提高的困難因素之一。

5.煙草專賣監管的標準有待統一和加強。近年來，西安市煙草公司不斷提升企業管理水平，在專賣監管方面規范了工作流程，設計了崗位責任制，使工作有了很大起色。但從實際來看，監管規范在執行中還不夠統一，監管工作的程序和標準也有待進一步統一和加強。

三、加強我國煙草專賣監管標準化的對策

1.維護專賣制度，發揮集中管理的正能量。煙草專賣及打假打私，既為行業生產經營的健康發展創造了良好的市場環境，也從根本上維護了國家利益和廣大消費者利益。30多年來，煙草行業上繳國家的利稅一直保持一定幅度的增長，經濟效益也保持較快增速，煙草行業的持續健康發展，打假打私功不可沒。當然，這一切得益于專賣制度的保障。因此，必須維護專賣制度，發揮集中管理的正能量，扎實推進專賣打假和規范管理，堅持綜合治理與重點打擊相結合，努力從源頭上鞏固打假成果。

2.科學制定專賣監管標準。標準化是規范化的前提。只有標準化，才能更好地達到規范化。因此，規范專賣打假，必須科學制定標準。近年來，我國卷煙市場的凈化率一直維持在96%左右的水平上，而世界上發達國家一般維持在92%、發展中國家一般在88%左右，我國煙草市場的凈化率水平在世界上居于領先，這與專賣隊伍的忠實履行職責、無怨無悔，以及國家利益至上、消費者利益至上的行業共同價值觀有密不可分的聯系。在2014年全國煙草工件會議上，國家局局長凌成興反復強調“堅持一個制度”。他指出，專賣法律法規和文件，是我們工作的尚方寶劍和看家本領，動搖不得、變通不得、寬容不得。就當前來講，要進一步建立和完善打假打私體系、市場監管體系、法律風險防控體系，嚴防假煙反彈，嚴防真煙非法流通。凌成興局長的講話，為專賣執法指明了方向，也對專賣監管提出了規范化、標準化的要求。

3.合理布局監管標準的覆蓋面。煙草專賣監管涉及的面很大，監管工作程序繁多，面對的群體也相對復雜。因此，合理布局監管標準的覆蓋面就十分重要。我們認為，專賣監管的標準，應當覆蓋煙草專賣監管的全過程，包括專賣監管涉及或影響到的所有范圍，如證件管理標準、市場監管標準、涉煙案件管理標準、專賣監管標準、違規處理標準、涉案物品管理標準以及卷煙市場考核標準等等。

增強煙草企業的核心競爭力，提高煙草行業的總體競爭實力，是保持中國煙草持續穩定健康發展的根本途徑。按照突出主業，平穩發展的戰略方針，只有大力實施“科教興煙”戰略和品牌戰略，積極推進人事制度改革，全面加強企業管理和標準化、信息化建設，提高成本控制水平，增強盈利能力，才能增強行業的核心競爭力。因此，專賣監管標準的制定，是實現煙草行業戰略目標、構筑煙草專賣監管的基石，也是提升行業總體競爭力的重要方面，必須努力做好、做扎實。

參考文獻：

[1]凌成興.謀劃三大課題，提升五個形象，努力實現煙草行業稅利總額超萬億元年度目標——在2014年全國煙草工作會議上的報告[J].中國煙草，2014（3）：15-16.

[2]中國煙草資訊網.http：//www.echinatobacco.com/xinyancao，2014-

3-24.

[3]煙草在線.http：//www.tobaccochina.com/zt，2014-5-8.

作者簡介：趙娜（1978- ），女，陜西西安人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處副處長，工商管理碩士，研究方向為煙草專賣監管；郝豐功（1973- ），男，陜西臨潼人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處綜合科科長，研究方向為煙草專賣監管；馬偉（1982- ），男，陜西藍田人，西安市煙草專賣局專賣監管管理處綜合科科員，研究方向為法律endprint