淺議新預算法對地方政府債務的規范作用

馬妙娟

淺議新預算法對地方政府債務的規范作用

馬妙娟

2015年1月1日《中華人民共和國預算法》開始施行，新預算法對于規范政府收支行為、健全規范、透明的預算制度、改進預算控制方法、規范地方政府債務管理、完善轉移支付等具有重要作用。

新預算法；地方政府債務；規范

預算是財政的核心，《中華人民共和國預算法》自2015年1月1日起施行。本文將就新預算法對地方政府債務的規范作用進行分析，并就新預算法頒布施行后有待完善的地方提出個人的一點意見。

一、地方政府債務的現狀

目前，地方政府債務可以分為兩大類，一是地方政府負責償還的債務，另一類是地方政府負責擔保和具有一定救助責任的債務。審計署公布的截止2013年6月末的全國政府性債務審計結果顯示：地方政府性債務為17.9萬億。按照國外的標準，債務占GDP的比重不能超過60%，而我國現在只有44%，審計署公布的全國政府性債務負債率和債務率均在國際警戒線之下，目前地方債一直保持著剛性兌付，從未違約，但已處較重水平；從另一個債務結構來看，20.7萬億為實有債務，9.6萬億為或有債務，其中違規操作的債務為6921億元，占總債務的2%，從違規金額的地區來看，重慶和貴州分列一、二位，涉及金額分別為668億元和630億元，占兩地地方債務總額的9%和10%，在過去的三年，兩地的GDP增速均排在全國的前列，顯示地方債務對當地經濟的發展功不可沒。重慶模式的特征是：政府主導成立融資平臺公司，轉入土地、國債、稅收等資產，以以上資產做抵押，向銀行、信托等金融機構借款，從而為基建籌資，從違規的方式來看主要有：各級政府通過出具承諾書等，以地方財政收入等資產為擔保籌集資金；違規發債；通過BT向非金融機構和個人等形式的借款，此項違規資金在審計署的報告中達2458億元；在政府清理地方融資平臺后仍繼續使用；將土地、市政道路等以資本金形式違規轉入融資平臺；用錢違規。

從法律上講，地方政府是不允許向銀行借貸的，但實際上，地方政府開展市政建設和基礎設施需要大筆資金，出于發展經濟的需要，地方政府大多采取各種方式舉借債務，且債務已具有一定規模，對地方財政構成一定的壓力，而這些債務中，其中大部分未納入預算管理，各級人大及上級機關對其缺少有效的監督，存在一定的風險，新預算法為規范地方政府債務管理，對其發行主體、用途、規模、方式、風險控制做出了相應規定。

二、新預算法對地方政府債務的規范

（一）主體的限制

新預算法對地方舉債主體的限制，只有省級政府才可以發債。在編制預算時應遵循量入為出、收支平衡的原則，1994年分稅制改革以后，中央政府拿走了大量稅種，而地方財政支出巨大，在地方財力不能滿足財政支出的時候，地方為發展經濟，必然利用融資平臺、BT、信托、土地財政等來籌集資金，由此形成了大量的地方政府債務。考慮到省級政府的地方財政收入相對穩定，有可靠的稅收來源，與市縣一級政府相比，風險相對可控。

（二）用途的限制

新預算法對地方政府舉債的用途也做出限制，即只能用于公益性資本支出，公益性資本支出指的是政府部門提供的社會公共事業、具有公共產品屬性、不以營利為目的的項目資產；而不能用于經常性支出，經常性支出是保證國家行使一般的管理職能和保證文化、教育、科學等各項事業正常運行所必需的開支，主要包括國家政權建設支出、非營利性社會事業發展支出和社會保障支出。目前，地方政府債務主要投向了地方基礎設施建設、保障性住房等，但審計署的報告顯示，仍有41億元的地方政府債務資金投向于修建辦公樓等，所以，地方政府舉債的用途必須嚴格控制。

（三）規模的限制

新預算法對地方政府舉借債務的規模也做出了限制，即地方政府發行債務必須經全國人大或者全國人大常委會批準，舉借的債務的規模在國務院下達的限額內，同時列入本級預算調整方案，經本級人大常委會批準。

借鑒國外的有關經驗，建立地方政府債務規模控制的綜合指標體系。可以選用負債率、償債率、債務率、資產負債率、新增債務率、利息支出率、債務依存率等指標，并考慮我國國情，建立綜合指標體系。同時要確定政府舉債的債務上限，設立舉借債務的警戒線。

（四）舉債方式的限制

新預算法規定，地方政府舉借債務，只能采取發行地方政府債券的方式，目前，地方政府債務呈逐年大幅增加態勢，尤其是或有負債大幅增長和BT、信托、影子銀行等融資方式的迅速發展，地方政府面臨的償債壓力較大，且違規現象嚴重，需要予以規范限制。

（五）風險控制

新預算法規定，地方政府應當制定債務償還計劃，建立地方政府債務風險評估和預警機制，首先要對地方政府債務通過有關指標進行分析、測算，再與地方實際相結合，最后參照警戒線，確定風險，從而達到控制風險的目的。同時應建立應急處置機制以及責任追究制度。

將地方政府的債務納入預算管理，接受各級人大等的監督；引入地方政府債券評級，使地方財政狀況與地方債的收益率相掛鉤，市場會對地方政府發債形成有效的約束；將政府債務公開作為預算公開的重要組成部分，通過編制地方政府資產負債表來加強地方的預算約束，同時資產負債表要向社會公開；地方政府違反預算法規定舉債的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行責任追究。

三、新預算法頒布施行后有待完善的地方

任何一部法律都不可能一輪修法就解決所有問題。被稱為“經濟憲法”的預算法，協調的是中央和地方、國家權力機關之間的法律關系。中央層面還需要抓緊修訂預算法實施條例，增強新預算法的可操作性、可執行性，同時，第一，推進地方政府信用評級制度的建立，繼續擴大和推進地方政府債券的自發自還，切割開中央與地方財政，中央財政不再是最后的兜底人。第二，逐步剝離融資平臺，妥善分類處理地方債務融資平臺，對于投向保障房、水利等準公益類的在建項目，可以作為地方政府債務，享政府信用，對于其他地方債務融資平臺可以采取關閉、合并、轉型等辦法。第三，鼓勵更多社會民間資本通過各種模式、各種渠道進入公共服務領域。第四，將地方債務指標納入地方官員考核范圍，改變以GDP為單一考核目標的現狀。

總之，新預算法體現了財稅體制改革總體方案的要求，在預算管理的諸多領域有了新的突破，對于完善立法、依法建立現代財政制度具有重要意義。

[1]夏祖軍.加快建立全面規范公開透明的現代預算制度.中國財經報，2014年9月11日.

[2]劉寶亮.地方債遭遇新預算法債市或迎新變局.中國經濟導報，2014年9月16日.

[3]劉強東.進一步完善現代預算制度.經濟日報，2014年9月25日.

（作者單位：山西國際商務職業學院)）