地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)及對(duì)策建議

劉格菘

（1.中國(guó)人民銀行研究生部，北京100083;2.中郵創(chuàng)業(yè)基金管理有限公司，北京100082）

地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)及對(duì)策建議

劉格菘1,2

（1.中國(guó)人民銀行研究生部，北京100083;2.中郵創(chuàng)業(yè)基金管理有限公司，北京100082）

地方政府債務(wù)高企與土地價(jià)格泡沫構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)，在這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)中，最關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)是“稀缺性土地減少與隱性債務(wù)顯性化”與“融資需求剛性”。償債高峰伴隨房地產(chǎn)需求下滑、流動(dòng)性趨緊導(dǎo)致的市場(chǎng)融資利率上升、土地市場(chǎng)制度改革導(dǎo)致的定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移等因素都對(duì)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)構(gòu)成一定程度的沖擊。地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)，“稀缺性土地減少與隱性債務(wù)顯性化”“融資需求剛性”將導(dǎo)致地方政府負(fù)債率不斷提升、土地價(jià)格剛性不斷強(qiáng)化甚至“泡沫化”。當(dāng)面臨償債高峰疊加房地產(chǎn)需求下滑、市場(chǎng)融資利率上升、土地市場(chǎng)制度改革導(dǎo)致定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移等沖擊時(shí)，應(yīng)恰當(dāng)應(yīng)對(duì)。

土地價(jià)格泡沫；地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)

一、導(dǎo)致土地價(jià)格居高不下的制度性因素分析

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2002年以來(lái)，全國(guó)范圍土地成交價(jià)格以年均19.7%的復(fù)合增長(zhǎng)率上漲，截至2013年底，單位土地價(jià)格已經(jīng)由2002年底的480元/平方米上漲到2013年底的3480元/平方米，土地價(jià)格每年都處于上漲態(tài)勢(shì)。

資料來(lái)源：Wind資訊，統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

（一）土地的不自由流通導(dǎo)致地方政府對(duì)土地價(jià)格有較高的控制力

我國(guó)城市建設(shè)用地由地方政府壟斷供應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度為“二元制度”，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)村集體所有用地必須通過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，才能用于城市建設(shè)。在中央政府設(shè)定的建設(shè)用地增量上限內(nèi)，地方政府通過(guò)征地收儲(chǔ)掌控增量城市建設(shè)用地供應(yīng)。

圖2 我國(guó)土地制度構(gòu)成

土地的不自由流通導(dǎo)致地方政府對(duì)土地價(jià)格有較高的控制力。地方政府憑借對(duì)城市建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷，能夠通過(guò)主動(dòng)調(diào)節(jié)供地時(shí)點(diǎn)、規(guī)模以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地價(jià)格的控制，使之保持“向上剛性”。在土地市場(chǎng)較為火熱的時(shí)候，地方政府會(huì)順勢(shì)加大供應(yīng)，高價(jià)賣地；在土地市場(chǎng)較為冷清的時(shí)候，地方政府會(huì)減少供應(yīng)，以維持地價(jià)的穩(wěn)定。因此土地價(jià)格“易漲難跌”，居高不下。

（二）地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴導(dǎo)致的土地價(jià)格剛性

1.地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配

這體現(xiàn)在預(yù)算體系之外，地方政府進(jìn)行基建投資的資金依賴于土地財(cái)政來(lái)滿足。在預(yù)算體系內(nèi)，地方政府財(cái)政收入加上中央政府的轉(zhuǎn)移支付，能夠滿足地方政府提供基本公共服務(wù)的需要[1]。但除此之外，我國(guó)地方政府還直接參與投資建設(shè)，主要是基建投資。在一直以來(lái)“GDP至上”的官員考核體系下，地方政府存在強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，通過(guò)強(qiáng)化基建投資、招商引資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但地方政府投資所需的資金在預(yù)算體系內(nèi)無(wú)法得到滿足，于是轉(zhuǎn)向了預(yù)算體系之外，土地財(cái)政由此產(chǎn)生。

2.土地出讓金占地方政府財(cái)政收入比例過(guò)高

圖2為加入納米粒子后酯化淀粉基膜材的透射電鏡圖譜。其中，灰色背景為膜材基體，黑色的絲狀部分為納米粒子。從右圖可以看出，納米粒子呈現(xiàn)趨向均一的分散狀態(tài)，納米粒子在酯化淀粉基膜材基體中并未出現(xiàn)明顯的聚集體，另外，還可觀察到厚度d≈12.57 nm、19.68 nm的層狀結(jié)構(gòu)。有研究表明，納米粒子呈現(xiàn)定向分散時(shí)，主要形成了插層型結(jié)構(gòu)，部分形成剝離型結(jié)構(gòu)[16]。在酯化淀粉基膜材中，納米粒子與淀粉分子、增塑劑相互作用促使納米粒子層狀結(jié)構(gòu)排列規(guī)整，促進(jìn)了插層型結(jié)構(gòu)的形成。

我國(guó)地方政府財(cái)政收入分為三部分：預(yù)算內(nèi)地方本級(jí)財(cái)政收入、預(yù)算內(nèi)中央稅收返還與轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算外的政府性基金。在2009—2013年五年間，地方本級(jí)財(cái)政收入、中央稅收返還與轉(zhuǎn)移支付、政府性基金收入的占比分別為41%、31%和28%；其中政府性基金收入主要來(lái)源于土地出讓金，占比達(dá)82%；土地出讓金在地方財(cái)政總收入中的占比達(dá)23%，相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入的55%。在土地市場(chǎng)較為火熱的2013年，全國(guó)土地出讓金達(dá)4.12萬(wàn)億元，在地方財(cái)政收入中的占比達(dá)25%，相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入的60%。如前所述，地方政府投資所需資金主要來(lái)源于預(yù)算外收入，而土地出讓金是預(yù)算外收入的絕對(duì)主力，導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴。

圖3 地方政府財(cái)政收入圖4地方政府性基金收入結(jié)構(gòu)：2009—2013年合計(jì)結(jié)構(gòu)：2009—2013年合計(jì)

資料來(lái)源：財(cái)政部，WIND。

3.政府隱性債務(wù)比例過(guò)高導(dǎo)致對(duì)土地過(guò)度依賴

從審計(jì)署公布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)比例過(guò)高，主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（1）從債務(wù)類型來(lái)看，或有負(fù)債占比達(dá)到39%，包括負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)?；蛴胸?fù)債如果出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，往往會(huì)進(jìn)行“兜底”。

（2）從舉借主體來(lái)看，融資平臺(tái)公司占比最高，達(dá)到39%。融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。融資平臺(tái)公司嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，土地出讓收入、土地質(zhì)押是其獲取融資的重要抓手。

（3）從資金來(lái)源來(lái)看，非銀行貸款融資占比達(dá)43%，較2011年明顯上升，2011年審計(jì)時(shí)非銀行貸款融資占比僅為21%。非銀行貸款融資包括發(fā)行債券、信托、BT、證券、保險(xiǎn)及其他金融機(jī)構(gòu)融資等等。國(guó)家近兩年對(duì)地方貸款融資管控趨嚴(yán)，并沒(méi)有抑制地方政府的融資沖動(dòng)，地方政府轉(zhuǎn)向了城投債、信托、非標(biāo)債權(quán)等形式，這些債務(wù)相對(duì)銀行貸款透明度低，審計(jì)署雖然加強(qiáng)了審計(jì)，但市場(chǎng)普遍認(rèn)為此次審計(jì)仍未能將其完全納入統(tǒng)計(jì)。

圖6 地方政府債務(wù)類圖7地方政府債務(wù)舉借型結(jié)構(gòu)：2013年6月底主體結(jié)構(gòu)：2013年6月底

圖8 地方政府債務(wù)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)：2013年6月底

地方政府隱性債務(wù)比例過(guò)高，而隱性債務(wù)的償還高度依賴于土地出讓收入，因此導(dǎo)致地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。根據(jù)審計(jì)署公告，截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.49萬(wàn)億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額9.36萬(wàn)億元的37%。我們推斷在地方政府的或有債務(wù)中，承諾以土地收入償還的比例可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于37%。

（三）住宅的資產(chǎn)化過(guò)程導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)推動(dòng)

住宅的資產(chǎn)化過(guò)程發(fā)生的背景是我國(guó)貨幣持續(xù)超發(fā)，而居民投資渠道相對(duì)單一。住宅在居民的資產(chǎn)配置中的占比呈持續(xù)上升趨勢(shì)，成為吸收超發(fā)貨幣的“蓄水池”，由此帶來(lái)房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，而房?jī)r(jià)的上漲又反過(guò)來(lái)吸引更多的居民投資于住宅，形成“正反饋”的循環(huán)。2000年至今，我國(guó)商品住宅銷售額/ GDP呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，由2000年的3%一路上升至2013年的12%。2005年以來(lái)，我國(guó)M2年增速保持在13%以上，住宅價(jià)格在絕大多數(shù)年份上漲，僅在2008年、2012年出現(xiàn)小幅下跌。房?jī)r(jià)的“易漲難跌”是土地價(jià)格“向上剛性”的重要推動(dòng)力。

圖9 商品住宅銷售額/圖10M2高增速下房GDP呈上升趨勢(shì)價(jià)“易漲難跌”資料來(lái)源：WIND。

二、地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)的構(gòu)成

在地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)中，最關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)是“稀缺性土地減少與隱性債務(wù)顯性化”和“融資需求剛性”。

圖11 地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)的構(gòu)成

在城市開(kāi)發(fā)進(jìn)程中，稀缺性土地減少是必然趨勢(shì)，導(dǎo)致土地出讓收入難以維持，地方政府償債能力下降。一方面城市逐步向郊區(qū)發(fā)展，郊區(qū)土地價(jià)格相對(duì)較低，另一方面主城區(qū)拆遷困難，制約了稀缺性土地的釋放。

中央將防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重點(diǎn)任務(wù)，地方政府隱性債務(wù)顯性化是必然趨勢(shì)。中央加大對(duì)地方債務(wù)審計(jì)力度，整頓影子銀行等舉措，使地方政府隱性債務(wù)不斷浮出水面，也使金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)有更全面的評(píng)估。

在“GDP至上”的官員考核體系、“政府主導(dǎo)、投資拉動(dòng)”型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式短期難以明顯轉(zhuǎn)變的背景下，地方政府融資需求呈現(xiàn)“剛性”特征。此外，由于地方政府投資以基建為主，投資期較長(zhǎng)，融資需求具有明顯的“慣性”。

綜上所述，一方面，稀缺性土地減少導(dǎo)致地方政府償債能力下降，而隱性債務(wù)顯性化導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被更充分認(rèn)識(shí)；另一方面，地方政府融資需求保持剛性，對(duì)資金高度渴求。兩方面因素共同導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，從而導(dǎo)致融資成本上升、付息壓力上升，地方政府借新還舊帶來(lái)更高的債務(wù)率，對(duì)土地出讓金的依賴程度更高，土地價(jià)格剛性進(jìn)一步被強(qiáng)化。在這個(gè)循環(huán)中，土地價(jià)格剛性被不斷強(qiáng)化，存在“泡沫化”風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)可能的沖擊分析

1.償債高峰伴隨房地產(chǎn)需求下滑的沖擊

圖12 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)可能沖擊的情景分析：償債高峰伴隨房地產(chǎn)需求下滑

房地產(chǎn)需求下滑將導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商銷售回籠資金不暢、房?jī)r(jià)下跌，開(kāi)發(fā)商拿地意愿將下降，土地出讓金將會(huì)減少，地方政府償債壓力將會(huì)上升。地方政府有兩種選擇：（1）降低土地價(jià)格，以價(jià)換量，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)被破壞，土地價(jià)格泡沫破滅，地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)；（2）一方面減少供地，維持土地價(jià)格剛性，另一方面放松房地產(chǎn)調(diào)控政策，甚至采取鼓勵(lì)購(gòu)房的措施，來(lái)促使樓市需求回升，進(jìn)而帶動(dòng)土地市場(chǎng)需求回升，從而暫時(shí)避免危機(jī)。但這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間，在償債高峰伴隨房地產(chǎn)需求下滑的雙重沖擊下，地方政府可能無(wú)法及時(shí)反應(yīng)，危機(jī)仍有爆發(fā)的可能。

2.流動(dòng)性趨緊導(dǎo)致的市場(chǎng)融資利率上升沖擊

流動(dòng)性趨緊、市場(chǎng)融資利率上升，對(duì)地方政府而言是把雙刃劍：一方面，按揭貸款、開(kāi)發(fā)貸利率上升和額度收緊將使樓市銷售疲弱，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商拿地意愿下降，土地出讓金減少；另一方面，地方政府債務(wù)成本將上升。兩方面因素將共同導(dǎo)致地方政府償債壓力上升。地方政府也有兩種選擇：（1）降低土地價(jià)格，以價(jià)換量，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)被破壞，土地價(jià)格泡沫破滅，地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)；（2）一方面減少供地，維持土地價(jià)格剛性，另一方面放松房地產(chǎn)調(diào)控政策，甚至采取鼓勵(lì)購(gòu)房的措施，來(lái)促使樓市需求回升，進(jìn)而帶動(dòng)土地市場(chǎng)需求回升，從而暫時(shí)避免危機(jī)。但問(wèn)題在于政策放松能否對(duì)沖市場(chǎng)融資利率上升的影響存在很大的不確定性，因?yàn)橘?gòu)房者、開(kāi)發(fā)商對(duì)資金成本上升的敏感度很高，危機(jī)是否爆發(fā)仍存在很大的不確定性。

圖13 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)可能沖擊的情景分析：流動(dòng)性趨緊導(dǎo)致的市場(chǎng)融資利率上升

3.土地市場(chǎng)制度改革導(dǎo)致的定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移沖擊

圖14 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)可能沖擊的情景分析：土地市場(chǎng)制度改革導(dǎo)致定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移

土地制度改革導(dǎo)致定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移，是中長(zhǎng)期的制度性變化，無(wú)法用放松房地產(chǎn)調(diào)控政策等短期手段來(lái)對(duì)沖。定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移、集體用地自由流通將導(dǎo)致土地供給增加、價(jià)格下降，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府土地出讓金收入大幅減少。如果能夠及時(shí)進(jìn)行財(cái)稅改革和政府職能轉(zhuǎn)變，使地方政府有新的財(cái)源，并且逐步退出對(duì)投資的直接參與，專注于提供公共服務(wù)，那么地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)將有望重新平衡，債務(wù)危機(jī)有望從根本上得到解決[2]，反之則債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)可能只是時(shí)間問(wèn)題。

三、對(duì)策建議

根據(jù)前文分析，地方政府債務(wù)與土地價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)無(wú)法長(zhǎng)期持續(xù)，“稀缺性土地減少與隱性債務(wù)顯性化”“融資需求剛性”將導(dǎo)致地方政府負(fù)債率不斷提升、土地價(jià)格剛性不斷強(qiáng)化甚至“泡沫化”。當(dāng)面臨償債高峰疊加房地產(chǎn)需求下滑、市場(chǎng)融資利率上升、土地市場(chǎng)制度改革導(dǎo)致定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)移等沖擊時(shí)，如果不能恰當(dāng)應(yīng)對(duì)，都可能導(dǎo)致循環(huán)破壞、土地價(jià)格泡沫破滅和債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。

為避免危機(jī)的發(fā)生，我們提出以下對(duì)策建議：

（1）在控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，審慎推進(jìn)土地制度改革。土地的不自由流通、“二元制”是問(wèn)題的根源，而且?guī)?lái)了較多的社會(huì)問(wèn)題，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)是改革方向，但要在控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下審慎推進(jìn)，過(guò)快過(guò)急可能導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。（2）加快推進(jìn)財(cái)稅改革及政府職能改革，從根本上平衡地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，進(jìn)而降低對(duì)土地財(cái)政的依賴[3]。通過(guò)調(diào)整分稅制比例、加快房產(chǎn)稅立法和推廣等措施增加地方政府的收入來(lái)源；同時(shí)使地方政府專注于提供公共服務(wù)，逐步退出對(duì)投資的直接參與，減少支出。建議考慮通過(guò)出售國(guó)企、融資平臺(tái)股權(quán)的方式，將套現(xiàn)資金用于償還債務(wù)。（3）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)隱性債務(wù)的審計(jì)力度，施行預(yù)算“硬約束”。將地方政府所有的收入、支出納入預(yù)算管理，編制全面的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。（4）改革官員政績(jī)考核體系，適度淡化GDP指標(biāo)，強(qiáng)化債務(wù)控制指標(biāo)，抑制地方官員的投資沖動(dòng)。（5）堅(jiān)持住宅“去投資化”的政策導(dǎo)向，化解“高房?jī)r(jià)”向“高地價(jià)”的傳導(dǎo)機(jī)制，同時(shí)拓寬居民投資渠道，避免資產(chǎn)配置過(guò)度向住宅集中的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]黃芳娜.中國(guó)地方政府債務(wù)管理研究[J].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2011，（6）：77-83.

[2]張大偉.土地生財(cái)機(jī)制支撐下的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].中共中央黨校，2012，（6）：43-47.

[3]謝群.中國(guó)地方政府債務(wù)研究[J].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2013，（5）：124-125.

（責(zé)任編輯：賈偉）

1003-4625（2014）05-0019-04

F832.41

A

2014-03-20

劉格菘（1978-），男，河北豐南人，博士研究生。