關于農業科研院所科研經費支出績效評價的思考

汪毅勇　王磊　單成玲　華永銀

摘要：根據建立公共財政框架的需要，結合農業科研院所實際，提出了農業科研院所科研經費支出績效評價的原則和總體思路，以期對指導農業科研經費支出績效評價工作起積極作用。

關鍵詞：農業科研院所；經費支出；績效評價；思考

中圖分類號： F302.6；F810.453 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0434-02

收稿日期：2013-12-26

作者簡介：汪毅勇（1972—），女，江蘇揚州人，會計師，研究方向為會計核算與財務管理。E-mail：2277398233@qq.com。

通信作者：單成玲（1973—），女，江蘇揚州人，會計師，研究方向為會計核算與財務管理。E-mail：shanchengling@163.com。20世紀30年代以來，西方國家就開始關注政府支出績效評價工作，20世紀90年代基本形成了比較完善的績效評價制度和體系。20世紀80年代以后，我國財政理論界開始對財政效益問題進行廣泛研究和探討，提出了財政支出績效評價的思路，21世紀初初步形成了財政支出績效評價體系[1]。但現有研究表明，我國對農業科研經費支出績效評價的研究總體上仍處于起步階段，僅開展了經費管理研究和績效評價的一般性研究，沒有明確評價主體和評價對象，局限于對評價指標與程序的理論性探討，缺乏對操作層面實施方案的設計。本研究通過對農業科研經費支出進行績效評價，以期解決農業科研院所占有財政資源的公平問題，進一步提高政府對農業科研資金的使用效率和效益。

1農業科研院所科研經費支出績效評價的意義

農業發展是關系國計民生的重大問題，隨著科技不斷進步，人們的行為方式及生活得到了極大轉變，農業科技發展能夠有效帶動國家經濟增長。為適應這一需要，近年來我國農業科研財政支出一直以法定比例增長，目前農業科研財政支出在各級農業科研院所的支出結構中也呈逐年增長趨勢。但在實踐中農業科研經費支出與績效考核相脫離，導致農業科研經費使用效率不高。雖然財政部門和政府主管部門對農業科研經費預算的編制和審批有一整套法規制度，但未能將績效評價納入預算編制和管理的整個過程。在一些農業科研院所，科研經費被批準、落實后，在執行過程中缺乏有效控制，個別項目經費甚至被改變使用方向，忽視了投資績效和科研成果的實現，更沒有明確的經濟責任和績效考評制度，造成資金使用效率不高，甚至出現盲目投資[2]。雖然農業科研工作是以社會效益為主、經濟效益為輔，但作為公共支出的重要組成部分，根據財政部發布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對科研項目實施動態跟蹤，提高農業科研資金支出績效，建立健全農業科研項目績效評價體系，是當前農業科技管理中亟待解決的重要課題[3]。

國家財政資金是稀缺資源，目前還無法通過市場配置解決資源使用效率提高的問題，必須由政府參與農業科研經費的管理，彌補市場缺陷[4]；同時，農業科研經費支出是政府預算投資的重要部分，加強農業科研經費支出的績效評價工作，對提高農業科研資源的配置效率具有舉足輕重的作用。因此應該在完善農業科研投入機制、調整總量支出、優化內部結構的同時，制定相關政策，逐漸發揮財政的引導作用，支持農業科研發展。農業科研財政機制體制的構建和創新，保障農業科研發展符合效率的制度安排，選擇正確的財政支持方式具有重要的理論和現實意義。

2農業科研院所科研經費支出績效評價的政策法規

21世紀以來，財政部陸續制訂和修訂了相關績效評價制度和辦法，2001年重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2003年制訂了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《中央級行政經費項目支出績效考核管理辦法（試行）》，2004年出臺了《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》，2005年開始實施《中央部門預算支出績效考評管理辦法》。2004年財政部財政科學研究所對“公共教育資源效率問題”正式立項，并在廣東省開展高校財政績效評估體系工作。2005年江蘇省財政廳會同有關部門研究制定了江蘇省教科文部門支出績效評估方案，江蘇省哲學社科規劃辦公室對“政府教育支出績效評估”立項，組織開展課題研究。這些文件的制訂和實施為農業科研經費財政支出績效評價工作奠定了基礎，反映出農業科研經費財政支出績效評價體制創新領域有很大的研究價值。

3農業科研院所科研經費支出績效評價的原則

對農業科研院所科研經費支出績效進行客觀評價，首先應該明確績效評價原則，目前對該問題的研究較少。筆者認為，作為農業科研單位支出重要組成部分的科研經費支出有其自身特點，進行農業科研經費支出績效評價工作應該堅持以下4個原則。

3.1科學性原則

科學性是指在進行農業科研經費支出績效評價時，應依據農業科研內在規律，圍繞農業科研職能，將科研績效盡可能進行量化分析，獲得數據支撐，系統地反映農業科研的投入、產出、發展潛力等總體性的重要業績，同時充分考慮不同地區、不同類型農業科研單位的特殊性，從而根據績效指標對農業科研經費支出的績效進行客觀判斷，在此基礎上作出的評價結論才有現實意義[5]。

3.2經濟性原則

經濟性是開展農業科研經費支出績效評價工作的動力之一，其主要目的是解決經費支出活動中資金分配不均和資金嚴重浪費等問題，以便在農業科研財政資金的配置中建立更為有效的支出決策機制和支出優化排序機制。經濟性首先要考慮可操作性，即所選取的績效評價指標應符合成本效益原則，即在成本合理的基礎上收集信息，充分考慮指標的可控性和可操作性；其次要考慮可比性，即任務相似的項目有共同的指標，不同項目之間可相互比較，避免單純追求結果而忽視效率或單純追求效率而不顧結果的現象。

3.3效率性原則

效率性是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出，或是以一定的投入取得最大的產出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性是農業科研經費支出績效評價的核心，因此在進行績效評價時，一是要明確績效評價的目的，即農業科研經費支出績效評價不但要檢查財政支出的合規性，更要明確績效評價的目的是發現問題，為未來決策提供依據；二是要明確績效評價的目標，即績效評價指標要與財政投入的政策目標、農業科研目標緊密聯系。

3.4有效性原則

有效性是指在多大程度上達到政策目標、經營目標、其他預期結果，簡單地說就是是否達到目標。考慮有效性是因為有些支出可能很有經濟性、效率性，但卻不是有效的。有效性原則要求對農業科研資金管理要從重收入管理轉變到加強支出管理上來，通過實施農業科研經費支出績效評價工作，加強財政資金使用管理。也就是說，在進行農業科研經費支出績效評價時，僅從當前效益來衡量農業科研經費支出的好壞，不充分考慮其長遠效益是不夠的。如果不將評價工作重點放在支出的有效性上，會使同樣的支出取得事倍功半的效果[6]。

4農業科研院所科研經費支出績效評價的思考

4.1農業科研經費支出績效評價的目標

農業科研院所作為公益性科技服務機構，已經成為我國農業科研不可或缺的重要組成部分，它躋身在農業生產前沿，農業科研院所以農業科學研究為主要工作內容，注重農業科技成果轉化，對區域內農業發展起著強有力的科技支撐作用。農業科研院所科研經費是政府財政支出的一部分，是指在市場經濟條件下政府為完成其職能，用于農業科研方面的財政資金支付活動，是政府作為社會經濟管理者而采取的一種經濟行為。因此，農業科研經費支出績效評價的目標是，根據國家財政部門對政府公共財政支出績效評價的總體要求，結合農業科研院所實際，明確農業科研院所科研經費支出績效評價的對象、方法、程序，在此基礎上構建農業科研院所科研經費支出績效評價的指標體系，并將評價結果作為主管部門和財政部門安排科研經費撥款的主要依據，從而實現財政資金的有效配置，提高財政資金使用的經濟性、效率性、有效性，進一步提高農業科研院所的科研質量和科研水平[7]。

4.2農業科研經費支出績效評價的依據

農業科研經費支出績效評價的依據一般包括3類：一是與評價對象和目的相關的政策法規，如國家農業科研方面相關政策、法規，國家和省（市、區）相關農業科研發展規劃、農業科研單位規章制度等；二是直接反映農業科研項目完成情況的數據資料，如農業科研單位事業發展計劃、部門預算申請報告、部門預算批復文件、農業科研資金使用報告、農業科研計劃（項目）執行情況報告、財務報告、審計報告等；三是為了實施績效評價，由執行評價的部門、機構或第三方運用一定的技術方法和手段，專門采集整理或來自評價對象外部的信息資料，如專家評估意見表、抽樣數據、公眾調查問卷等。

4.3農業科研經費支出績效評價的對象

財政支出績效評價對象包括資金分配決策者、資金管理者、資金使用者，對不同對象評價的重點有所不同。通過績效評價，在部門預算要求和績效之間建立聯系。農業科研經費支出績效評價的對象應是資金使用者，通過對資金使用的經濟性、效率性、有效性進行評價，為資金分配決策者進行資金分配提供依據。

4.4農業科研經費支出績效評價的內容

一般情況下探討財政支出績效評價時大多界定在微觀層面，同時具有多重價值標準和多向維度，包括目標考評、支出評價、績效與影響評價、資源配置與資源利用效率評價、實施與管理評價。筆者認為，作為財政分配資金的主要依據資金使用者使用資金的經濟性、效率性、有效性，績效評價應包括對科研經費投入績效、科研經費產出績效、科研項目發展潛力績效、科研經費效果績效等4個方面的評價。

5農業科研經費支出績效評價結果的使用

5.1績效評價結果是安排農業科研經費預算的依據

多年來我國財政管理實踐中缺乏對農業科研經費支出的績效考核機制，也不重視財政資金使用效率，各農業科研院所相互爭項目投資，但卻忽視了資金使用效率。雖然隨著市場經濟管理體制模式的逐步建立和趨于完善，財政管理體制也發生了很大變化，但各農業科研院所仍然抱著“財政資金是無償資金，爭取一點是一點，不用白不用”的觀念，財政資金“饑渴癥”有增無減。當人們主要關心能夠無償使用多少財政資金，較少計較這些財政資金能夠發揮多大效益，且在沒有權威機構追究低效甚至無效使用財政資金造成浪費和損失責任的情況下，資金供給不足與資金使用的浪費現象必然會同時存在。另外，多年來預算制度不嚴，預算編制不細，在農業科研經費支出管理中存在一定程度的隨意性和不規范性，經常出現迫于人情和權威而追加預算的現象，致使財政資金的使用效率不高，財政資金浪費現象非常嚴重。

因此，應將政府對各農業科研院所科研經費資金安排與績效評價結果聯系起來，有利于促使各科研院所更好地根據自身情況，節約資金，降低資金使用成本，進一步提高資金使用效率，提高科研質量和水平，更好地服務于地方經濟發展。

5.2績效評價結果是加強科研經費內部管理的依據

在農業科研工作中，政府作為委托人，科研院所作為代理人，承擔農業科學研究和農業科技成果轉化的任務，由于委托-代理關系中職責不清， 造成了許多科研院所內部管理的

混亂，在人、財、物的管理中憑經驗進行管理活動，管理目標不清，通過績效評價可以反映出各科的研院所內部管理水平，并依此建立對各院所以及具體責任人的獎懲制度，及時采取切實可行的措施提高對財政資金使用的管理水平，進一步提高財政資金使用效率。

為了提高財政資源的宏觀配置效率，須要使用財政資金的微觀主體有效地管理和使用財政資金。因此，財政部門應當關注財政資金使用單位的績效評價結果，針對評價結果反映出來的問題，向資金使用單位提出改進管理、提高效率的合理化建議。

從各科研院所實際情況來看，應該對影響這一績效評價結果的因素進行認真排查，分析是哪些因素促進或阻礙了評價結果的提高。在細致查找原因基礎上，認真總結本單位在財政資金管理中存在的問題，研究解決問題的措施。同時，還應通過對某項支出績效評價結果的剖析，舉一反三，特別是對存在問題要引以為戒。此外，還應結合對農業科研經費支出績效評價結果的分析，檢查本單位在整體基礎管理中存在的制度缺陷，制定相應管理制度，以銳意改革的精神，通過制度安排和制度創新，開創提高財政資金使用效率的新局面。

5.3績效評價結果是各級政府分配財政資金的依據

財政資金分配的原則是“效率優先、兼顧公平”，各級政府和農業科研主管部門在平衡各科研院所部門預算時，可以將往年各科研院所績效評價的結果作為確定當年預算水平的基本依據之一。為了鼓勵各科研院所更好地運用稀缺的財政資金，按照效率優先的原則，在安排當年預算時，對績效評價總分較高的科研院所可以考慮安排更多資金，反之也可以考慮降低部門預算水平。

參考文獻：

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