我國中小商業銀行存款保險制度的探討運用
——對理財公司破產導致儲戶損失的風險監管思考

王海巍

（1.東北財經大學 金融學院，遼寧 大連 116025；2.中國農業銀行黑龍江省分行，黑龍江 哈爾濱 150080）

我國中小商業銀行存款保險制度的探討運用
——對理財公司破產導致儲戶損失的風險監管思考

王海巍1,2

（1.東北財經大學 金融學院，遼寧 大連 116025；2.中國農業銀行黑龍江省分行，黑龍江 哈爾濱 150080）

隨著我國中小金融機構的蓬勃發展，一些機構由于經營不善最終破產，導致儲戶資金受損。政府應如何轉移或規避此類風險？學術界往往僅從國外現有制度層面進行探討，而忽視了基于我國實際的存款保險制度研究。在分析當前國內外理論研究現狀的基礎上，基于我國特殊國情，探討了我國目前建立存款保險制度的現實意義、困難及途徑。引證我國應充分發揮現有優勢，將國外成功經驗與中國實際有機結合，探索建設創新型存款保險制度。

中小商業銀行；存款保險；利率監管

近年來我國綜合國力不斷壯大，國民收入水平大幅攀升，但逐步富裕的中國人的消費意識依舊保守，儲蓄率仍居高不下。依據《有效存款保險制度核心原則》（Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems），這個看似矛盾的經濟現象值得引發我們的思考，如何科學地保障存款人合法權益，營造良好金融環境，將國外成功經驗與我國實際有機結合，建立和實施適合我國實際的商業銀行存款保險制度，這是亟待解決的問題。

一、銀行存款保險制度國內外發展現狀

國外：存款保險制度最早誕生于美國。1929—1933年經濟危機期間，由于銀行間的擠兌，9096家銀行破產，廣大存款者的利益和信心受到重創。鑒于此，美國政府于1933年迅即出臺實施了Gass-Steagal Act，并組建了世界上首家存款保險機構——聯邦存款保險公司（FDIC）。自此美國銀行體系的存款安全得到了極大保障，銀行因擠兌破產的概率明顯下降。美國存款保險制度的成功，促使更多的國家研究建立這一制度。學者們最初僅關注存款保險制度的必要性研究，涉及制度成本與收益的均衡。在必要性得到論證后，學者們著手研究它對經濟的影響，涵蓋正面及負面影響。在充分研究這一效應之后，學者們又開始設計顯性存款保險制度。基于這些理論成果，如何踐行存款保險制度已成為各國重要研究課題。Demirg Kunter等通過對全球180個國家1971—2010年影響一國金融安全網決策因素的經濟數據分析得出，在控制宏觀經濟波動、銀行有效監管發展因素、個人與公共利益以及仿效發達國家規則制度之外抵御外部壓力是其主要影響因素。在控制了其他因素后，政治體制也是促成一國建立存款保險制度的因素，得到的結論是存款保險更有可能在危機時被采納，因為危機期間部門間的利益更易協調。迄今為止，全球共有107個國家正式采取了存款保險制度。商業銀行存款保險制度主要存在三種模式：一種是以美、英為代表的由政府設立存款保險機構，負責理賠、監管等；一種是以日本等為代表的由政府和銀行共同建立存款保險機構；一種是以德、法為代表的由銀行自己出資建立的存款保險機構[1]。在參保方式的選擇中，美國采取強制與自愿相結合的方式，英國、日本以及加拿大采取強制方式，德、法則采取自愿方式。但從統計數據顯示，近年新建立存款保險制度的國家均采用強制性存款保險制度，2000年全球實行強制性存款保險的國家和地區僅有47個，占所有實行存款保險制度國家的56.21%。截至2013年共有92個國家實行強制性保險，占比上升到90.07%。

國內：當今全球金融安全網包含三大體系，第一體系為審慎監管者，第二體系為最終貸款人，第三體系為投資者保護機制。在投資者保護機制方面，目前中國已建立保險、證券投資保證基金，而商業銀行存款保險制度尚屬空白。我國目前還沒有建立顯性存款保險制度，而是以政府為擔保的“隱性存款保險”，政府為國有大型商業銀行提供支持，為存款人的存款提供擔保。導致人們過度單一采取銀行儲蓄存款形式處理閑置資金，缺乏培養風險投資意識。近年來我國全國性或地區性股份制中小商業銀行與城市商業銀行（城市信用社、農村信用社）如雨后春筍般大量興起。在利率市場化進程中，銀行間的競爭日趨白熱化。其中不乏一些商業銀行盲目擴張其業務領域，由于風險防控措施缺失，資金運用不善，導致資金無法回籠，最終瀕臨倒閉[1]，如1998年6月海南發展銀行的關停、2013年8月江蘇連云港莫哈特理財信息咨詢有限公司倒閉等。為科學應對此類風險，維護金融秩序穩定及信用狀況良好，與其他監管機構（銀監會、保監會）信息共享，整合提升監管職能，通過立法建立相對獨立的存款保險制度及行使其職能的機構已勢在必行。走創新型商業銀行存款保險之路將會有效化解金融多元化發展中的風險。統計數據表明，我國中小商行的資產總額占比呈逐年穩步增長態勢。2010年中小商業銀行的資產總額共計18.69萬億元，占比23.19%；2011年為24.51萬億元，占26.83%；2012年為29.65萬億元，占28.96%。截至2013年6月末，中資中小商業銀行總資產余額已達32.25萬億元，占商業銀行總資本的29.11%（見表1）。

表1 中國金融機構資金來源總余額統計表單位：億元人民幣

圖1 中小商業銀行占比趨勢圖

我國也有一些學者對于存款保險制度進行了研究，如李華等學者在2009年提出制定規范銀行破產特別法，將存款保險公司作為破產銀行的接管人及清算人等方面的研究[2]。然而對于我國特殊的宏觀和微觀經濟體制結構進行綜合分析，并在此基礎上提出具體實施方案的研究尚不多見。本文將通過吸收國外先進的經驗，探索踐行適用于中國本土的商業銀行存款保險制度。

二、建立商業銀行存款保險制度的現實意義

（1）確立我國商業銀行在經濟體系中的獨立法人地位，可以實現存款保險制度由政府隱性擔保向存款保險機構顯性擔保的革新。

伴隨中國國有商業銀行股份制改造的完成，中國金融改革步入新時期，政府不應再為商業銀行的市場化運營承擔隱性擔保職能。中國金融體系的發展，應通過推出存款保險制度[3]，允許商業銀行破產，打破中國存款資金“本金無風險”的舊有機制，促進直接融資市場的繁榮，建設結構優化的投融資渠道。

（2）明確我國商業銀行存款的風險屬性，監督商業銀行的經濟行為，抑制貨幣過度擴張。

表2 2012年存款性公司概覽單位：億元人民幣

圖2 2012年存款性公司概覽示意圖

我國的商業銀行存款一直被視為無風險資產，銀行在經營過程中出現問題最終會由政府買單，這將助長商業銀行的道德風險。銀行經營著貨幣這一特殊商品，無需為吸收存款付出超額的風險溢價，這就促使商業銀行進行盲目貨幣擴張，擴大信貸規模，進而增大貨幣乘數，給金融系統帶來潛在的不穩定因素。在我國金融體系中商業銀行一直占統治地位，由于銀行資產規模的擴張具有高貨幣乘數效應，中國呈現出一種不可持續的貨幣發行機制。而貨幣分為狹義和廣義，狹義貨幣M1指流通中的現金和銀行企業活期存款，廣義貨幣M2則指M1與居民儲蓄存款和企業定期存款之和。我國M2存量呈逐年加速上漲趨勢。2000年時，M2為12.98萬億元，至2008年為47.89萬億元，但從2009年，每年以十萬億級增長，2012年達97.41萬億元，截至目前已經突破百萬億元。我國已成為全球M2量級最大國家。中國經濟的高速發展，應當有相應規模的M2支持。然而，當前我國M2占GDP比重卻高達191%,折射出中國經濟投資效率低下、經濟貨幣化程度不斷加大的現實，突顯出我國經濟結構轉型迫在眉睫。然而我國廣義貨幣的過快增長卻無益于價格穩定和經濟健康發展，暴露出當前我國不合理的融資模式等深層次問題（見表2）。

（3）利率市場化進程將推動建立存款保險制度。

利率市場化作為我國金融業深化改革的一個方向，是提升金融市場效率的必然舉措。利率市場化的深入推進必然要求商業銀行存款保險制度為其護航。利率市場化后銀行間經營差異擴大，銀行業風險上升。通過建立完善的存款保險制度，可有效降低擠兌風險，促進中小銀行與大型銀行公平競爭，維護金融穩定。我國政府必須在與金融機構及廣大存款人充分溝通的基礎上，盡快推出存款保險制度，完善金融機構有序退出的機制。

（4）變革公眾對銀行存款的傳統意識，發揮市場配置資金基礎性作用。

表3 金融機構個人存款結構分析表余額單位：億元

圖3 個人儲蓄存款結構示意圖

從圖表數據中不難看出，我國必須盡快推進商業銀行存款保險制度，讓儲戶明確認識商業銀行的風險，盡快打消銀行存款是無風險資產的陳舊觀念[3]，加強引導，逐步讓市場在資金配置中發揮基礎性作用，讓更多中小金融機構能夠參與到公平競爭中來，讓民營資本參與到金融改革中來，提升金融機構抵御風險的控制力和市場化經營的競爭力，逐步提高直接融資在社會融資中的所占比重，積極培育和發展債券等直接融資市場，拓寬公眾的資金投資渠道（見表3）。

（5）維護我國銀行業的公信力，保障公眾的存款權益和金融體系的穩定。

我國商業銀行的盈利主要通過凈利差實現，中間業務尚未成為商業銀行利潤的主要來源，由于高資本消耗、高風險投放的粗放經營，使得我國銀行業利潤來源面臨嚴峻挑戰。商業銀行經營風險的存在，給金融體系的穩定帶來了極大的隱患，因為在銀行業集體暴利背后，暴露出銀行內部風險管控的脆弱不堪。要增強公眾對商業銀行的信任，不僅要求商業銀行創新經營模式，改良資產質量，明確社會責任，還應有相關的應急措施，而商業銀行存款保險制度正因此應運而生。

三、中國建立存款保險制度的難點及途徑

（一）中國建立存款保險制度面臨的難點

（1）存款保險中的逆向選擇。在某一費率水平下，經營能力較差的銀行可能愿意接受某一費率，積極參保；而經營能力較強的銀行由于能夠抵抗更大的風險，可能不愿參保。由于參保的其他金融機構和銀行的經營能力越來越差，賠償概率加大，存款保險機構便進一步提高費率，最終形成惡性循環，便產生了逆向選擇問題。因此，存款保險公司的保費賠償支出將明顯加大，經營風險提高。

（2）存款保險存在的道德風險。參與存款保險的金融機構可以轉移其存款的經營風險，但提高了經營成本（保費）。某些參保機構可能會將存款投放到風險更高的渠道，如股權投資等，以期獲得高額利潤和挽回因參保存款保險所致的經營成本提高。這便加大了金融機構經營存款損失的可能性，從而使得存款保險機構面臨更多的理賠。

（3）存款者的監督作用弱化。在采取存款保險制度之前，存款者可采取“用腳投票”的措施主動關注存款所在金融機構的經營狀況，這在一定程度上有利于吸收存款金融機構提高風險意識。而采取存款保險之后，存款者出于對存款保險行的信任，不再主動監督。但存款保險機構行的監督遠不如存款者的監督有效，即存款保險制度在某種程度上弱化了存款者對經營存款的金融機構的監督。

（二）中國建立存款保險制度途徑

為使存款保險制度在中國能更好地揚長避短，我們有必要借鑒吸取各國的成功經驗教訓，建立符合中國國情的存款保險制度。

（1）立法在先。考慮到我國金融業近年來部分中小商業銀行暴露的風險，應通過立法建立存款保險制度，以防銀行間擠兌及系統性金融風險。具體建議措施：一是使存款保險制度建立和實施有法可依；二是法制化強制保險，有法必依；三是建立完善銀行業破產法、最后貸款人等金融法規，執法必嚴。

（2）強化監督管理。存款保險制度不應是單一的付款箱制度，應在《存款保險實施細則》中明確存款保險機構合理的監管權和處置權，加強對銀行的監管，同時與其他監管機構共享信息。

（3）存款保險方式選擇。鑒于中國的銀行市場主體主要體現為國有、非國有股份制銀行和信用合作機構三大類，存款保險方式可分為強制加入、自愿加入，抑或是強制與自愿加入結合方式。本文認為，鑒于我國實際可從兩種模式中選擇。

一種是自愿式的存款保險模式。我國可考慮組建各大同類金融機構內部自設由其成員機構自愿出資的存款保險體系，但由于其缺乏明確的法律框架，還有“本位思想”的存在，難于形成有效的覆蓋。

一種是政府立法強制性保險模式。該模式將所有存款性金融機構全部納入該保險體系，以立法形式根據金融機構的經營狀況、存款日均余額及持續盈利能力等綜合指標施行差別化費率管理，有效防范系統性風險發生?？陀^而言，各銀行體系所面臨的金融風險不一，實現起來存在難度，但從長遠及全局意義來講，此種方式不失為一種行之有效的方式。

鑒于上述分析，本文認為借鑒以往國家的成功經驗，放眼長遠及全局，我國不宜采取自愿保險模式，難以達到預期的效果。相反，我國應采用具有適應我國實際的強制性存款保險模式。

（4）存款保險的賠付上限。存款保險的賠付上限有兩種標準：一種是按人均GDP（2012年我國人均GDP約6100美元）的3倍金額賠付；另一種是使90%的存款人得到全額賠付。按這兩種標準，大約每位存款人的獲賠上限為10萬元，此賠付金額顯然較低。我國存款保險限額的應當高于國際平均水平，這與我國公民的高儲蓄率相關。同時，我國居民儲蓄賬戶數量眾多，大部分賬戶的存款數量均在20萬元以下，擁有20萬元以上賬戶的居民，通常具有一定的風險識別、規避風險的能力。因此，我國存款保險上限額應為20萬元。

（5）實行差別費率管理。金融機構存在較大的風險差異，如采取統一費率，既不利公平，也可能引起逆選擇。因此，我國更適于采取差別費率。由于目前我國金融機構可能難以接受過于復雜的費率體系，有效實施風險差別費率機制需要許多的配套措施。因此，在存款保險制度踐行初期，可主要依據投保金融機構的規模及資本充足率實行簡單差別費率，以利于正向激勵，待完善后逐步過渡到基于風險評級體系的差別費率管理。

四、健全適合中國實際的存款保險制度的建議

（1）銀行監管體系應嚴格管理參保金融機構資格準入、審批、風險監管（定期、不定期）等職能，嚴控逆選擇和道德風險的發生，建立整套切實可行的風險評級體系，使盡可能多的具備資質的金融機構參與進來，使其保險費率厘定盡可能地接近“大數法則”。根據金融機構的經營情況、存款日均余額及持續盈利能力等綜合指標實行差別浮動費率制度，如還可根據繳納保費期間的長短（按季繳納、按年繳納）酌情給予適當優惠，調整其保險費率，最大程度減少投保銀行的道德風險，鼓勵經營能力好的銀行積極參保，從而保障其費率厘定的科學性、規范性。要科學地針對金融機構的資產負債結構設定總保險限額，依據通貨膨脹和經濟發展的需要適時、適度調整，適時返還保險金，對存款保險準備金采取機動區間浮動費率管理，妥善處理銀行破產所遇到的難題，保障金融系統的穩定并提升銀行的公信度，兼顧存款保險機構與商業銀行的權益。

（2）存款保險機構應高度重視核保職能，關注并跟蹤承保金融機構的經營情況，將參保金融機構的逆選擇與存款保險機構內部可能發生風險的概率降到最低，有效遏制因違規經營導致破產而損害社會公眾的合法權益，令其符合精算要求，保障存款保險機構的持續經營能力，確保其可持續健康發展。

[1]Macro Sorge.Deposit Insurance and Financial Development[M].New York:World Bank Paper,2011 (76).

[2]Ian S Carey.Deposit Insurance Theory and Practice,IMF Staff Paper[C].Vol(27),No.3,London:The Library Association,2005(32).

[3]Gillian G H.Deposit Insurance:A Survey of Actual and Best Practice[J].New York:IMFWorking Paper,1999(27).

（責任編輯：張艷峰）

1003-4625（2014）01-0090-04

F833.1

A

2013-10-30

王海巍（1983-），男，遼寧昌圖人，博士研究生，經濟師，研究方向：金融市場與制度創新研究。