深化金融支持城市基礎設施建設問題研究

汪來喜

（河南工業大學 糧食經濟研究中心，河南 鄭州 450001）

任何“經濟起飛”都必須具備的基本條件之一是促進經濟增長的投資。在我國城鎮化快速發展的今天，城市基礎設施的建設決定著城鎮化發展的速度和質量。近幾年，我國城市投資建設力度不斷加大，城市建設投融資機制改革不斷深入，融資方式也呈現種類多樣、開放競爭的格局。在此新的形勢下，很有必要厘清為什么城市基礎設施建設需要金融的支持，金融應當如何支持城市基礎設施建設，采取什么融資方式都是需要深入研究的課題。

一、金融支持城市基礎設施建設的必要性分析

（一）城市基礎設施的技術經濟特征決定其建設需要金融支持

城市基礎設施作為物質建設領域，是指為城市生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，要達到服務城市生產、生活的目的，從其技術性出發，主要包括六大系統，即能源供應系統、供水排水系統、交通運輸系統、郵電通訊系統、環保環衛系統、防衛防災安全系統[1]，這是一個系統工程，城市生存和發展離不開城市基礎設施。城市基礎設施的本質特征可概括為：一是城市基礎設施建設投資資金數量往往巨大，正如羅森斯坦—羅丹的“大推進”理論強調“大推進”，其意為城市基礎設施建設投資資金數量往往巨大且要發揮作用需要同時建成；二是基礎設施的規模大決定其從開工到形成生產能力的建設周期較長，投資回收期也較長；三是基礎設施很難像其他產業的設施那樣較快的轉產；四是城市基礎設施具有典型的規模經濟性，要實現最低經濟效果，城市基礎設施的生產規模或者空間規模都不能低于一定的規模，否則城市基礎設施的效果發揮不好；五是基礎設施的建設通常涉及地區、部門、企業和個人眾多，關系復雜，這就需要政府出面動員投資、組織建設、協調管理，方能發揮基礎設施的正外部性特點。

綜觀上述特征，可見城市基礎設施建設的數量及質量關系到人民生活能否正常進行，關系到生產經營部門生產經營能否發展，是人民生活和生產部門經營活動的基礎性條件，需要在城市經濟發展之前優先發展，需要對其融資予以幫助。在我國市場經濟日益成熟的今天，金融作為現代經濟的核心，金融對其支持是其加快發展的必要條件。

（二）金融支持城市基礎設施建設薄弱現實需要金融支持

1.城市基礎設施建設資金供需缺口大

近年來，我國絕大多數城市為緩解城市基礎設施建設資金（以下簡稱城建資金）緊張，采取多種措施籌措城建資金，但是財政收入捉襟見肘、增長有限，在國家目前收緊銀根的形勢下，融資難度加大，制約城市基礎設施建設資金的“瓶頸”愈發突出。

2.融資結構不合理

目前，我國絕大多數城市政府在基礎設施的投資、建設和管理中，身兼多重角色，既是最主要的投融資主體，又是經營者，還是城建項目投融資市場管理者。以河南為例，在河南各縣（市、區）的城市建設投融資體系中，各縣（市、區）城市建設投資開發有限責任公司擔任投融資主體的角色，但是，政府的不同部門分別執行城建基礎設施項目的決策、融資、建設、經營和管理職能，投融資主體沒有真正形成風險收益一體化。

3.地方投融資平臺投資投融資風險加大

目前，我國城建項目缺乏投資風險約束機制，每個城市每年都有一個龐大的基礎設施投資計劃，但財政收支滿足不了基礎設施投資計劃，還款措施和制度保證不健全，造成債務約束機制軟化，城市投融資的債務風險加大。

（三）細化的投融資理論表明基礎設施需要金融支持

隨著城市基礎設施的發展，我國對城市基礎設施投融資的理論研究也日益深化，尤以項目區分理論指導意義明顯。項目區分理論認為，基礎設施項目作為一種產品，其產品功能在于提供給城市居民服務。根據提供服務對居民收費補償成本的不同劃分為三種基礎設施項目：一是沒有收費機制但發揮了公益功能的項目，這類項目稱為公益性項目；二是擁有收費機制，但收費無法完全彌補成本支出的項目，這類項目稱為準經營性項目；三是擁有收費機制，且收費價格到位，所收收入能夠彌補成本支出的項目，這類項目稱為經營性項目。這三類項目收費從無到有，彌補成本由無到高，這取決于項目服務收費價格；在三類項目中經營性項目收費價格最高，降低其收費價格，其收費收入只能彌補部分成本，經營性項目就轉化為準經營性項目；如把準經營性項目的收費價格降到0，即取消其收費，準經營性項目就轉化為公益性項目。可見，這三種項目可以相互轉化。這一理論指明了拓寬城市基礎設施融資渠道的方向，具體見表1。

表1 項目區分理論下的城市基礎設施分類

從表1對三類設施主要經濟特征的區分，可以看出不同種類的基礎設施包含不同內容，因此，對各類具體基礎設施所運用的投融資做法也不相同。

公益性基礎設施：這是保證城市運行的最基本的公共設施，其社會效益顯著。一是涉及城市交通的鐵路、道路、地鐵等基礎設施；二是涉及城市通水、通訊等城市管網的基礎設施；三是城市環境安全的綠化、公園、防洪、抗震等基礎設施。這一類項目承擔著公益的職能，所以其融資需要由政府主要負責，以政府主導的直接融資模式運行為主。例如，可采取政府財政投入的方式，或者為引進建設資金，政府主導資產置換，或者政府擔保讓銀行提供貸款等。

公益經營性基礎設施：學校、醫院、廣播電臺、文化娛樂等設施。這類項目使用和經營社會效益明顯，能夠取得一定經濟收益，但收益低，收回建設成本期限長，因此，政府必須承擔一定的投資責任，不能把其投融資完全推向市場，其融資模式就要政府與市場各自承擔一定的責任的綜合模式，即政府主導的間接融資模式提供一部分資金，市場主導的直接融資模式提供一部分資金，可以通過BT(建設—移交)、BLT(建設—租賃—移交)等項目投融資方式進行。

經營性基礎設施：自來水廠、電廠、熱力、污水處理廠等設施，運營這類設施的企業一般能夠盈利，所以其融資模式就可以主要采用市場主導的直接投融資模式，可由企業具體來運作實施[2]。例如，對于待建項目，由于項目建成后在運作期間具有收益，企業擁有進入該領域的動力，可采用BOT方式，由企業承擔設施建設、設施運營等工作，避免政府或國有企業運作，委托鏈條過長、經營效率低下的缺陷；對于已建項目，為吸引企業進入，要選出那些經營收入穩定、運營具有一定的壟斷性的基礎設施，可以采用TOT方式進行項目融資，首先轉讓給企業，由接手企業負責運營該基礎設施，運營一定年限后再轉讓給政府，這樣在轉出項目時一次籌集足夠資金用于擬建的基礎設施。

二、金融支持城市基礎設施建設的融資方式理論

（一）完善金融支持城市基礎設施建設現有融資渠道

1.適度增加政府財政投資

從上述分析可見，城市基礎設施建設中的公益性項目、公益經營性基礎設施償債能力較弱，較難舉債，必須依靠政府投資。根據聯合國對發展中國家基礎設施政府投資比例的測算，政府預算內投資應占全社會投資總額的5%左右，或GDP的2.5%。“十二五”期間我國中西部地區相對于東部地區，經濟發展速度較快，基礎設施建設也應跟上經濟發展的需求，每年市財政對城市基礎設施建設的資金投入量保持一定的傾斜性增長，這就要對基礎設施投資比例適當提高，建議在年度財政預算內增收部分中拿出5%～10%，增加城市基礎設施建設專項投入資金。

2.銀行貸款對城市基礎設施的建設融資仍是主要渠道

我國目前仍是間接融資為主的國家，銀行貸款對城市基礎設施的建設融資仍是主要渠道。基于商業銀行作為企業追求利潤最大化的考慮，城市基礎設施的建設要能夠取得銀行貸款支持，就必須符合銀行貸款的貸款主體和貸款條件，所以要篩選、設計、策劃盡可能好的項目，增強對金融機構的吸引力；同時，為吸引商業銀行機構對基礎設施的長期支持，要積極償還銀行貸款，而不能做一錘子買賣，不能只考慮現在項目建成，而不顧后續項目是否能吸引到銀行的貸款支持，所以，在還貸環節要積極謀劃，首先以項目本身收益返還，在項目收益還不上的時候，采取財政劃撥、土地置換等形式還貸。

（二）創新金融支持城市基礎設施建設融資方式

1.證券融資

（1）股本融資。城市建設中的股本融資是為募集更穩定、更長期的城市建設資金，是指將城市道路、橋梁、水廠等盈利性基礎設施資產，由于這些資產能夠產生后續的現金流，可以打包組成股份有限公司，面向社會公眾，發行上市股票，募集的資金就可以投入到城市基礎設施的建設中去；同時，由于募集社會閑散資金組成企業股本，不具有債券還本付息的壓力。根據我國現實國情，城市基礎設施建設采取股本融資，基于基礎設施項目的重要性，一方面要保證基礎設施項目控制權由政府和國有經濟擁有。另一方面，基礎設施項目股本融資的形式可分為優先股與普通股，優先股有優先獲得股利的權利但其投票權受到一定限制，私人資本投資優先股能保證收益；普通股獲取股利的權利滯后優先股但擁有投票權，投資普通股能擁有表決權，可以獲得普通股的權利。

（2）債券融資。城市基礎設施可以利用債券市場發行債券融資其優點體現在：一是由于債券本息在稅前支付，降低了融資的成本；二是有利于政府對城市基礎設施的控制；三是擴大融資規模，吸引更多的投資者和新的投資階層。我國可以選用市政債券融資方式，首先，中央政府嚴格審批市政債券融資，同時對其進行監管；其次，對債券的幾大要素如地方財政的發債資格、規模、期限和利率及償債機制要通過國家法律明確等。

（3）基金融資。城市基礎設施產業投資基金是規范運行操作的一種募集資金方式。資金募集通過社會集合投資，在運營管理上由專門的投資專家管理，從而實現風險共擔、利益共享[3]。為解決基金收益性和流動性之間的矛盾，提高其年投資收益率達到6%到8%，可以將所籌集到資金的70%以上的份額投資于城市建設項目或城市建設投資開發經營公司，不多于30%的份額用于證券市場中股票、債券、其他基金的投資。

2.項目融資

（1）BOT(含 BOO，BTO，BOS，TOT 等融資形式）。所謂BOT(Build，Operate，Transfer)融資即建設—擁有—經營，即由政府和國有單位承擔的基礎設施建設、經營任務，轉讓給私營單位，由私營單位負責融資、建設，建成以后也由私營企業在一定特許期內負責運營，提供服務收取費用，運用所收費用償還項目貸款融資，并獲得預期資本利潤，當運營特許期到期后，私營企業將基礎設施項目所有權無償轉讓給政府。這種運作模式，克服了政府資金不足不能建設基礎設施項目的缺陷，充分利用了私營社會資金，能夠及早滿足社會對基礎設施的需求。BOT項目資金運作如圖1。

圖1 BOT項目資金運作圖

（2）PFI融資模式。PFI（Private Finance Initiative)即私人主動融資，這種模式與BOT有類似之處，不同之處在于BOT是政府轉讓基礎設施項目開發運營權給私營企業，而PFI是政府將基礎設施項目開發運營權轉讓給私人及私人實體組成的特別目的公司(SPC)，項目的開支(如設計費、建設費、咨詢費等)及項目建成以后一定期限內項目的經營都由SPC組織，SPC以向享受公共產品提供服務的居民收費的方式回收資金，經營期滿，經營權轉交給政府，是應用民間資本（私人或私人實體的出資）進行公共項目開發的項目融資模式。

三、深化金融支持城市基礎設施建設的現實思路

綜合以上研究可以看出在社會主義市場經濟條件下，基礎設施建設主要應當依靠金融資本市場。為此，要充分發揮金融資本市場在基礎設施建設中的基礎性作用，通過資本市場建立有利于各類基礎設施建設企業和項目籌集資金、滿足多種投資需求和富有效率的運作體系，促進城市基礎設施快速發展，為城市贏得競爭資本，提高城市競爭力。

（一）建好城市基礎設施企業制度和基礎設施融資“超市”

由于城市基礎設施建設是由城市基礎設施建設具體企業承擔的，所以我們必須促進城市基礎設施企業建設，更應著眼承擔城市基礎設施建設任務的企業的良好運轉，所以推動參與城市基礎設施建設特許經營企業盡快建立起現代企業制度是重中之重。這就要求大膽利用一切反映現代社會化生產規律的經營方式和組織形式，實行多種所有制參與城市基礎設施建設投融資體制，鼓勵、支持和引導多種社會資本參與城市基礎設施建設，對城市基礎設施中由政府投資形成的經營權、股權，要允許按照有關規定實行出讓、轉讓，吸引更多城市基礎設施的建設資金，實現城市基礎設施多元化投資經營。

同時，以資本市場和市場運行作為最主要的融資渠道和投資準則，創新經營與融資聯動機制，擴大城市基礎設施融資規模。各級政府要以國民經濟和社會發展規劃、城市規劃、重點專項規劃和行業規劃為依據，堅持以人為本、集約發展，挖掘和儲備城建項目，建立項目庫，形成“融資超市”，供企業挑選[4]。

（二）采用金融手段，實現城市基礎設施融資方面突破

目前我國處于城鎮化迅猛發展的階段，我國城市數量不斷增加，城市規模快速擴張，城市基礎設施建設也在快速進行，具有巨大潛在投資需求。但由于投資項目在運營期的低現金流甚至零現金流問題，金融體系出于保證放款資金收回的考慮，是不會向其提供中長期資金支持的，所以，如何滿足城市基礎設施建設巨大潛在投資需求，得到實實在在的現實資金供給，需要進行一系列金融創新。一是積極謀劃發行市政收益債券，擴大地方政府發行市政建設債券的范圍。城鎮基礎設施收益債券因有地方政府的信用擔保，同時特定項目收益有有限還債計劃，這就強化了債務約束，使城鎮基礎設施收益債券信用等級升高、融資成本降低，在募集資金上得到投資者的認可，有利于獲取來源穩定、融資期限長的資金，優化了項目融資結構。二是充分利用開發性金融工具，因為基礎設施的公益性，在構筑基礎設施企業信用方面，政府信用和開發性銀行信用應為基礎設施企業提供一定的信用保證，同時，基于企業自身經濟實力增強，進而使其信用改善為條件，引導其他商業銀行與企業建立信用關系，幫助企業發行債券、股票等，籌集各種商業資本進入企業，壯大企業實力[5]。三是創新發展城市基礎設施引資模式。為切實改善金融服務投資的功能，擴大股權性資本所占的比重，鼓勵轉債務為股權的金融創新，利用好FDI，聚合包括PE、VC等在內的各種性質投資。

（三）理順城市基礎設施公共產品和服務價格

城市基礎設施因我國傳統多年來由政府提供，作為城市公用事業，事關千家萬戶，牽一發而動全身，政府為使其發揮基礎性、保證性作用，定價偏低，這就易導致城市基礎設施企業利潤微薄或虧損，影響這些企業在金融市場上的融資。在綜合考慮市場在資源配置中所發揮的決定性作用和保證社會公共利益的前提下，應當逐步理順城市供水、供熱、供氣以及污水、垃圾處理等城市基礎設施公共產品和服務價格，建立起與經濟發展水平、居民收入水平以及企業運營成本相適應的價格聯動機制。明確市政公用產品價格政策，市政公用產品的價格和服務費用，應隨物價上漲水平和服務質量水平提高，明確一定的利潤（補貼）率，或定期調整，保證市政公用企業和城市基礎設施正常運行及良性循環。

根據基礎設施項目分區理論，對非經營性城市基礎設施，其經營成本和回報率要在科學評估基礎上，由政府財政全額撥付；對提供城市公共服務，并向消費者收費，但產品價格低于基準價的，應按市場經濟運行規則，逐步調整價格標準；對推向市場運作的城市基礎設施項目，合理確定回報率，并采用公開招標方式確定投資者或經營者，實現市場化運作。

[1]鮑清杰.北京城市基礎設施投融資體制改革探討[EB/OL].西南財經大學2006年碩士學位論文，2006-04-01.

[2]范利君.欠發達地區城市基礎設施建設投融資方案的構建[J].人民論壇，2013，（20）：144-145.

[3]王超峰.商南縣電網規劃項目建設多元化融資體系研究[EB/OL].西安理工大學2008年碩士學位論文.2008,09,01.

[4]陳宏明,李彩娟.城市基礎設施投融資模式的探討[EB/OL].http://www.chinaacc.com/new/287_290_/.發表日期，2009-11-24.

[5]徐策.推進新型城鎮化建設，需創新投融資渠道[N].中國證券報，2012-11-23（A04）.