淺析行政事業單位內部控制體系構建研究

潘茂英

摘要：市場經濟條件下，行政事業單位需要建立良好的內部控制制度，規范自身運行發展，以便為社會主體提供更好的服務。我國行政事業單位的改革正逐步開展，財政部于2012年11月通過了行政事業單位內部控制規范相關試行文件，對行政事業單位內部控制體系的構建提出了相關指導意見。本文以行政事業內部控制體系的構建為分析對象，首先分析了行政事業單位構建內部控制制度的必要性，其次指出了構建內部控制制度的目標、原則及執行方式，結合當前內部控制制度指出了體系構建中存在的問題，提出了構建內部控制體系的相關建議。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 構建 建議

一、行政事業單位內部控制制度簡析

（一）構建行政事業單位內部控制制度的必要性

1、構建內部控制制度是行政事業單位提高自身服務能力的有效途徑

市場經濟條件下的行政事業單位向服務型改進，最近幾年，對著我國市場經濟體制的確立和鞏固，市場經濟發展對行政事業單位的服務效率和服務能力提出了更高的要求，原有低效的行政管理制度已經不能適應當前市場主體的客觀需要。為了適應市場經濟發展的需要，構建服務型組織，行政事業單位需要效仿企業的管理制度與模式，構建內部控制制度，這是提高服務能力的有效途徑。

2、構建內部控制制度是提高行政事業單位管理效率的有效手段

構建起良好的內部控制制度，行政事業單位可以實現自我約束和自我管理，通過有效的管理，做到計劃、控制、考核等全方面管理，確保行政事業單位內部的業務性活動能夠有效開展，從而提高其向社會主體提供服務的效率，也提升自身的運作效率。

3、行政事業單位加強廉政建設、有效防止腐敗的必然要求

內部控制制度可以保證行政事業單位正常業務的規范性，有效約束工作的人員的行為，樹立清正廉潔的公眾形象，進一步提高行政事業單位的辦事效率。同時還能有效防止腐敗的產生，是行政事業單位保持服務本色的防火墻，從制度出發管理行政事業單位，能夠從源頭上防止腐敗的產生。

（二）構建行政事業單位內部控制制度遵循的原則

1、守法合規原則

行政事業單位的內部控制制度是針對國家行政事業類單位的管理制度，其本質目的是強化行政事業單位的管理，提高行政事業單位的工作效率，因此是一種局部性管理條例，所構建的行政事業單位的控制制度需要與國家相關的管理法律、法規相一致，做到守法合規。否則如果與國家的法律、法規相悖，不但不會提高行政事業單位的管理水平與效率，反而會引起管理的混亂，違背構建行政事業單位的初衷。因此守法合規原則是構建行政事業單位的內部控制制度的首要原則。

2、實用有效原則

構建內部控制制度的目標非常明確，既不是應付檢查，也不是為適應某種形勢，而是從實際上改變行政事業單位現有的不合理的管理制度，建立合理有效的內部控制制度，因此在所構建的內部控制度必須適合行政事業單位的實際情況，并且能夠產生實際的效果。

3、適應原則

新構建的內部控制制度存在兩方面的問題，一方面是制度是否適應本單位的實際，另一方面則是行政事業單位面臨的客觀環境改變以后，內部控制制度是否仍然適應單位的實際。給予此兩方面的考慮，需要內部控制制度實施后，定期檢查內部控制制度的運行情況，及時找出其中的問題，并提出針對性整改意見，確保內部控制制度能夠發揮作用。

4、全面原則

內部控制制度是行政事業單位管理及服務的全方位管理制度，所構建的內部控制制度要做到全面，需要覆蓋行政事業單位的各方面，既包括經濟活動又要包括業務活動，涉及行政事業單位的人員、財產等等各方面，并且針對重要的業務領域單獨加以規定，盡量做到全面。

（三）行政事業單位內部控制制度的執行方法

構建內部控制制度應該確定內部控制制度的執行方式及手段，確保構建的內部控制制度得到有效地執行。

其一，責任明確、相互制衡

制度的執行必須有相應的制衡機制，做到責任明確，既要保證不相容職務相互分離，又要保證相關職務和權力責任的關聯，做到不同的職務對應不同的崗位、人員，同時明確不同職務的責任范圍，以達到制衡的目的。

其二，實施業務權限管理

行政事業單位辦理的業務涉及的諸多的審批事項，一旦確定在一定范圍內有法律效力，為防止部分人員濫用權限，內部控制制度運行過層中要設置相應的業務權限，實施權限管理。行政事業單位的各級管理層應該在授權范圍內行使職權、辦理相關業務。

其三，使用有效內控手段

一方面要健全會計系統，充分發揮會計系統的核算和監督職能，監督控制的內部控制制度的執行過程。另一方面要建立部門預算，增強行政事業單位業務的計劃性和約束性，通過預算約束行政事業單位的支出，降低行政成本，提高服務的質量與效率。

其四，撰寫執行跟蹤報告

內部控制制度執行過程中，各個部門需要根據內部控制制度的執行情況，撰寫相應的運行報告，監測制度適用性的同時匯報內部控制制度的具體執行情況，增強制度執行的時效性和針對性。

二、行政事業單位內部控制制度構建過程中出現的問題

（一）缺少全面的內部控制意識

我國的體制改革在很長一段時間是針對企業等方面的改革，行政事業單位的制度改革直到最近才真正扎實推進，改革實施的時間較晚，使得行政事業單位的部分人員對行政事業單位的內部控制制度構建認識不足，不少人員人為行政事業單位只需保證財務制度的內部控制即可，對內部控制制度構建的認識存在片面性。

（二）對內部控制制度的重要性認識不足

由于自身業務活動的特殊性，部分行政事業單位對內部控制制度的重要性和意義認識不足。其一，部分行政事業單位相關人員認為內部控制制度僅僅是健全行政事業單位管理的一種形式，建立起框架即可，沒有將內控制度看成指導行政事業單位日常業務活動的基礎制度。其二，將行政事業單位內部控制等同于財務管理制度，作用僅僅在于保證行政事業單位收支的有效控制，做到不使國家財產流失即可，對于服務效率和質量等方面的作用不大。因此對于內部控制制度的建立及運行也分配給了財務部門，結果單位的內部控制制度縮小為財務部門內部控制制度。endprint

（三）所構建的內部控制制度體系不健全

為指導行政事業單位內部控制制度建設，財政部專門出臺了行政事業單位內部控制體系設計的基本理念、原則及方法。許多行政事業單位在構建內部控制制度過程中，沒有充分考慮單位自身的性質和特點，直接按照已有的制度范本出臺了本單位的內控制度，導致所構建的內部控制制度不成體系，且指導性較差。一方面是內部控制體系的線條較粗，對于細節方面沒有明確的規定，具體的崗位設置也不明晰；另一方面，所構建的內部控制制度覆蓋面較窄，內控制度體系不夠全面，沒有考慮單位所有的人員及業務環節。

（四）內控制度運行過程中缺少監督

內部控制制度執行過程中需要有相應的監督機構來監督其運行，部分行政事業單位缺少相應的監督機構，有的行政事業單位雖然建立了內部審計等監督機構，但是缺乏足夠的權威性和獨立性，出現人員權利超過制度規定的情況。對于外部監督，比如審計部門及財政部門，由于針對性較強，監督的側重點往往在資金的使用是否合理、合法等方面，而對于單位的內部控制制度是否健全、是否得到有效執行等方面并沒有作為監督的重點。

三、完善行政事業單位內部控制制度的建議

（一）構建良好的內部控制環境

1、重視內部控制制度

一方面要改變過去對內部控制制度的忽視狀態，其不僅是健全行政事業單位管理制度形式，而且是提高服務質量和效率的重要制度，內部控制制度的建設不能僅僅停留在表面，應該扎實構建內部控制制度，使其真正發揮作用，為行政事業單位服務。另一方面要全面認識內部控制制度，內部控制制度能夠實現收支的有效控制，同時也能夠提高行政事業單位的管理水平、管理質量以及服務效率。

2、創造條件實施內部控制制度

著力改變人的意識，將內部控制制度的執行情況與單位人員的經濟利益以及職位晉升掛鉤，根據內控制度劃分人員的業務權限，組織專門的培訓向單位人員講解內部控制制度的相關規定，并建立有效的監督機制，為內部控制制度的貫徹執行創造良好的環境。

（二）根據原則構建健全的內部控制制度

根據內部控制制度構建的具體原則，以財政部的內部控制規范為指導，結合單位自身的實際情況，構建完善的內部控制制度。內部控制制度要細化到制度的貫徹執行方案，避免粗線條的條款，明確崗位職責，注重制度執行細節，增強內部控制制度的針對性和指導性。另外，內部控制制度的覆蓋面要廣，充分考慮到單位多有人員及業務環節。

（三）健全內部控制制度的執行方法

設計出責任明確相互制衡的機制保證內部控制制度的執行，健全會計系統和部門預算系統，使其充分發揮內控手段的作用。在內部控制制度執行過程中，要求各部門按時撰寫制度執行跟蹤報告，以便及時處理臨時突發情況。

（四）強化內外部監督

在內部控制制度執行過程中，為增強執行的力度與效果，需要強化內部和外部的監督。其一要發揮內部審計、監督機構的作用，保持其獨立公正性，監督內部控制制度的貫徹執行情況。其二，要對建立必要的信息披露制度，自覺接受公眾監督以及國家審計、財政部門的監督。

參考文獻：

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