論同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄的模式構建

劉子芳

摘 要：鑒于同級所屬機構涉及檔案事務現有監管模式存在的問題與不足，檔案行政管理機關與專業主管機關在劃分管轄權時，應從三個維度來衡量，即以兩個監管機關監管內核的差異性為橫向維度；以專業法律法規涉及檔案事務的完善與適用為縱向維度；以對檔案法律法規的貫徹程度為個別考察維度。并在此基礎上，構建“以專業主管機關優先管轄為主與檔案行政管理機關有效介入”的共同管轄模式。

關鍵詞：同級所屬機構；檔案事務；管轄權劃分；模式構建；

對同級所屬機構（指與檔案行政管理機關同級的專業主管機關所屬的具有獨立法人地位的機關、團體、企事業單位。以下簡稱“同級所屬機構”）涉及檔案事務的行政管轄，檔案單行法律法規做了一些明確的規定，理論上來說，對此問題已沒有再探討的必要。但在具體的檔案行政執法實踐中，對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄問題，仍然存在著理解上的偏頗和監管上的空隙。事實上，對同級所屬機構涉及檔案事務由誰監管，并不是一個非此即彼的政策取向問題，有必要對“同級所屬機構涉及檔案事務違法行為日益增多與檔案行政管理機關監管乏力”的現象進行反思，以理清對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄的基本思路和行政管轄模式的構建。

1 檔案單行法律法規規定與存在問題

對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄，實際上是涉及各行政主體行政權、行政管轄權劃分的問題。行政管轄權是一種程序性權力，由單行法和程序法賦予；而行政權則是一種實體性權力，由憲法和組織法賦予。[1]

1.1 檔案單行法律法規對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄權的規定。檔案單行法律法規對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄權的規定包括兩個方面：一是檔案實體法的規定。對同級所屬機構涉及檔案事務“實行統一領導，分級管理的原則”。縣級以上檔案行政管理機關主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督、指導，依法查處檔案違法行為。機關、團體、企事業單位和其他組織應根據本專業的管理體制，負責對所屬機構涉及檔案事務的監督、指導和檢查工作，并受同級和上級檔案業務管理機關的指導、監督和檢查。[2]二是程序法的規定。縣級以上檔案行政管理機關負責組織、協調各自管轄范圍內的檔案執法監督檢查工作。各機關、社會團體、企事業單位和其他社會組織違反檔案法的案件，由同級和上級檔案行政管理機關查處，必要時，會同其上級主管機關查處。檔案行政處罰由違法行為發生地的檔案行政管理機關依照職權管轄，法律、行政法規另有規定的，從其規定。檔案行政管理機關依照法定的權限、范圍、條件和程序實施行政許可。[3]

1.2 兩個管轄主體實施行政管轄的差異。從上述法律法規規定來看，對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄涉及兩個行政主體：一是同級檔案行政管理機關；二是同級專業主管機關。從行政管轄的形式和內容上來看，兩者是存在差異的。檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄是全面的，不僅負責對其涉及檔案事務的監督、指導和實施行政許可，同時還具有對其檔案違法行為依法查處，實施檔案行政處罰的權力。也就是說，檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務的行政管轄，既是一種職權性權力，又是一種程序性權力。而專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的行政管轄只限于業務監督、指導和檢查，是一種不完全的事務管轄。也就是說，按照檔案單行法律法規規定，專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的行政管轄只是一種職權性事務權利，不具備檔案行政許可和檔案行政處罰權。

1.3 對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄中存在的問題。對同級所屬機構涉及檔案事務的雙重負責、雙重監督的現有行政管轄形式，形成了宏觀方面的統一領導和微觀方面的業務管理雙管齊下的嚴格管理體制。這種管理體制，在設立之初對于規范、推動所屬機構涉及檔案事務的發展確實起到了一定的積極作用。但由于兩個行政管轄主體之間互不隸屬、互不制約，由它們對同一管轄客體進行監督，實踐中必然會引發管轄權的沖突，尤其是隨著行政監管體制改革的深入開展，其暴露出的缺陷日益明顯。

1.3.1 專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的監管職責缺乏具體化。檔案單行法律法規雖然規定專業主管機關有“對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”的職責，但對此職責都是一些原則性的規定，沒有具體化的內容范圍和措施，導致一些專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務時無所適從，只能依賴于同級檔案行政管理機關的監督和指導。專業主管機關的這種慣性依賴，使檔案單行法律法規規定的由專業主管機關對所屬機構的檔案工作實行監督指導的職責形同虛設，成為一紙空文。同時，在實踐層面上，監管職責缺乏具體化，也為專業主管機關對其所屬機構涉及檔案事務的消極管轄提供了理由空間。

1.3.2 未明確專業主管機關疏于監管的法律責任。檔案單行法律法規雖然規定專業主管機關有對所屬機構涉及檔案事務的監管職責，但卻未規定其不履行監管職責時應承擔的法律責任。這種沒有責任承擔的職責，既不利于檔案行政管理機關對專業主管機關疏于監管職責時的責任追究，更不利于督促專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的監管。

1.3.3 未明確兩個管轄主體之間的溝通協調機制。由兩個互不隸屬的管轄主體對同一客體進行管轄，雖然檔案單行法律法規規定了兩個主體的各自職責，但并未明確二者之間的相互溝通協調機制，這樣很容易形成職責的相互推諉。當一方或雙方均怠于行使管轄權時，就會造成管轄的漏洞，導致對同級所屬機構涉及檔案事務的日常管理處于“真空”狀態。

1.3.4 疏于對同級所屬機構涉及檔案事務的日常管理。在對同級所屬機構涉及檔案事務的監管實踐中，由于兩個管轄主體相互依賴對方，管理的隨意性較大，日常監管經常處于“真空”狀態。一方面，由于專業主管機關對檔案行政管理機關的慣性依賴，加之缺乏對其不履行監管職責的法律責任追究，其對所屬機構涉及檔案事務的監管，要么是不管不問，要么是以不具備檔案行政處罰權為由，將監管責任全部推向同級檔案行政管理機關；另一方面，檔案行政管理機關由于監管面大，人員有限，對同級所屬機構涉及檔案事務的監管，要么是蜻蜓點水、走馬觀花，要么是以專業主管機關負有監管職責為由，將其推給專業主管機關。至于專業主管機關是否行使監管職責，檔案行政管理機關則很少跟蹤監督。這種由兩個管轄主體之間的相互慣性依賴所形成的監管“真空”，正是導致當前大量檔案違法行為發生和監督、查處不力的最直接原因。

1.3.5 對同級所屬機構涉及檔案事務的違法違規行為查處不力。專業主管機關對所屬機構的檔案工作有監督、指導的職責；檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務有監督、指導和依法查處其檔案違法行為的職責。檔案單行法律法規雖如此規定，但實踐中許多同級所屬機構涉及檔案事務的違法、違規行為卻未受到懲處。查處不力，除有檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務疏于監管，沒有或不能及時發現其檔案違法、違規行為以及檔案法律法規規定的法律責任不具體等原因外，更重要的原因是專業主管機關因涉及自己部門利益，對檔案行政管理機關給予所屬機構涉及檔案事務的懲處不予支持；或者是對發現的所屬機構涉及檔案事務的違法、違規行為不向檔案行政管理機關通報，從而導致其所屬機構涉及檔案事務的違法、違規行為未受到相應的懲處。

2 對同級所屬機構涉及檔案事務管轄權劃分的考察維度及理論依據

2.1 兩個監督機關監督的差異性——管轄權劃分的橫向考察維度。按照檔案單行法律法規規定，對同級所屬機構涉及檔案事務的監督、指導，由同級檔案行政管理機關與專業主管機關共同管轄。從傳統的角度來看，檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務的監管是宏觀和總體性的，是主管。專業主管機關的監管是個別和具體的，是分管。分管在主管的監督指導下行使監督管轄權，主管在行使監督管轄權時也需要分管的支持與配合，不能代替分管。[4]但是，如果考慮行政監管體制改革和管轄權設置應符合行政效率原則的話，在劃分同級所屬機構涉及檔案事務管轄權時，就應該從二者在監管目標與任務、時間、基本手段及方法，權力、程序與頻率，專業性及獨立性等六個方面的內核性差異來考慮，因為這些差異決定了由誰管轄更符合行政監管體制改革的要求，更符合行政管轄權設置的行政效率原則，也因此成為考察二者管轄權劃分的橫向考察維度。

2.1.1 監管目標與任務。檔案行政管理機關總體而言更關注于檔案作為一種信息資源的形成、積累與統一管理，并且此目標明確地優于其他目標。專業主管機關則更多地關注于檔案作為一種信息的應用和節約管理成本，甚至將檔案工作作為專業工作的組成部分，容忍檔案信息的分散狀態存在。在監管重點上，專業主管機關多注重對所屬機構涉及檔案事務的個別行為的監督和矯正上，而檔案行政管理機關的監管則傾向于保證檔案信息資源整體完整性構建和檔案工作整體目標實現的整體制度設計和糾正上。

2.1.2 監管時間。專業主管機關的監管多是一種事先、事中的持續性的干預行為，而檔案行政管理機關的監管通常是事后的干預行為。由此可以看出，專業主管機關的事先、事中監管，更有利于改變所屬機構涉及檔案事務行為的不確定性，及時發現并糾正存在的問題，減少檔案違法行為的發生，彌補檔案行政管理機關事后監管的不足。

2.1.3 監管手段和方法。檔案行政管理機關的監管是以落實檔案法律法規規定，排除或者矯正不利因素和違法行為的間接手段，來達到監管目標的實現。專業主管機關的監管是在將檔案事務作為業務工作環節的前提下，把目標要求納入各業務工作環節，以直接介入業務工作各環節管理的形式來確保監管目標實現。二者相比來說，專業主管機關的監管手段和方法更直接，效果更佳。

2.1.4 監管權力、程序與頻率。按照組織原則，專業主管機關是所屬機構的直接上級，在監管所屬機構涉及檔案事務上比檔案行政管理機關擁有更廣泛的權力。其對所屬機構涉及檔案事務的監管程序已納入各業務環節，更直接具體，更具有操作性。同時，由于專業主管機關將所屬機構涉及檔案事務納入了各業務環節，其監管的主動性、頻率與細微度上也高于檔案行政管理機關，更重要的是能對所屬機構涉及檔案事務持續監管。

2.1.5 監管的專業性。相對于檔案行政管理機關而言，專業主管機關的專業性體現在對其所屬機構涉及檔案事務的非常了解，而檔案行政管理機關對同級所屬機構涉及檔案事務的了解只限于與檔案法律法規相關的一般性知識，特別是專業主管機關對所屬機構各工作環節檔案的形成、流轉、積累、管理、利用情況非常熟悉，其實現有效監督管理的優勢非常明顯。

2.1.6 監管的獨立性。如前所述，專業主管機關由于是所屬機構的直接上級，在對所屬機構涉及檔案事務實施監管時，出于部門利益因素的考慮，更易受到所屬機構不利因素的影響。而檔案行政管理機關的監管是全局性的，則很少會受到同級所屬機構不利因素的影響，其獨立性更強。

上述檔案行政管理機關與專業主管機關監管職能的差異，決定了其各自作用范圍的理論必然性，因此，在判斷對同級所屬機構涉及檔案事務究竟由誰監督管轄時，就要充分考慮其職能差異，以實現監管成本和監管成效的最佳結合。

2.2 專業法律法規涉及檔案事務的完善與適用原則——管轄權劃分的縱向考察維度。“分級管理”就是充分發揮各專業主管機關的專業管轄優勢、特性和能動性，做好專業主管機關所屬機構涉及檔案事務的自律和監管。“分級管理”的前提，是各專業主管機關依據檔案單行法律法規規定精神，完善并積極地實施本專業涉及檔案事務的法律法規。專業主管機關只有具備完善的涉及檔案事務的相關法律法規，才能有效地對所屬機構涉及檔案事務進行自律和監管，才能達到相關法律法規規定的應然效果。

在專業主管機關具備完善的涉及檔案事務的相關法律法規后，如其所屬機構違反專業法律法規中涉及檔案事務規定的義務時，是否也同時構成違反檔案單行法律法規中規定的義務？是適用其專業法律法規或是檔案單行法律法規呢？按照行政法學“特別法優于一般法”的原則，應適用其專業法律法規，由其專業主管機關行使行政管轄權。因為這些特別法和特別法律規范條款對各專業領域檔案違法行為的懲處、行為描述和條款適用更高、更具體，更易于操作。也就是說，對同級所屬機構涉及檔案事務豁免適用檔案單行法律法規是為了對其適用更高、更嚴的管制，而不是為了逃避檔案單行法律法規的管轄，因為專業法律法規中涉及檔案事務的規范已符合檔案單行法律法規規定的精神和原則，并高于檔案單行法律法規對同級所屬機構涉及檔案事務所規定的義務。因此，劃分檔案行政管理機關與專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務管轄權時，應將專業法律法規涉及檔案事務的規范是否完善與適用作為劃分的縱向考察維度。

2.3 對檔案法律法規的貫徹程度——管轄權劃分的個別考察維度。如前所述，當專業主管機關具備涉及檔案事務的完善的法律規范時，其所屬機構涉及檔案事務應適用專業法律法規，由專業主管機關管轄。但在具體的行政執法實踐中，還應考慮專業主管機關對檔案單行法律法規的貫徹程度。由于我國法律法規立法的多元性，專業主管機關出于部門和專業利益的需要，在制定和實施具體的方針政策時，難免會過多地考慮本部門、本專業的利益，設置一些壟斷或者限制性條款。這就需要在確保“分級管理”的前提下，檔案行政管理機關在涉及國家檔案資源建設總體目標，如檔案的流轉與定期向國家綜合檔案館移交、檔案的無歧視利用等方面保留排他性的管轄權，最次也要保留在這些方面的共同管轄權。現實中，檔案行政管理機關與建設專業主管機關有關建設業務檔案流轉、移交的爭議，已充分證明了保留某些關鍵事項管轄權的重要性。

3 同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄的模式構建

綜合上述對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄權劃分的橫向、縱向和個別考察維度，結合當前對同級所屬機構涉及檔案事務行政管轄中存在的問題，筆者認為，對同級所屬機構涉及檔案事務的管轄，應摒棄以“檔案行政管理機關為主，專業主管機關為輔”的共同管轄模式，構建以“專業主管機關優先管轄為主與檔案行政管理機關有效介入”的共同管轄模式，以利于“同級所屬機構涉及檔案事務違法行為日益增多與檔案行政管理機關監管乏力”矛盾的解決。

3.1 專業主管機關優先管轄為主。如前所述，對同級所屬機構涉及檔案事務進行行政管轄的最佳狀態，是專業主管機關在專業法律法規中納入促進檔案事務合法、合規發展的規范，并由專業主管機關發揮其專業力量進行持續性的監管。這種最佳狀態，是由前述的檔案行政管理機關與專業主管機關監管的內核性差異所決定的，有其合理、合法性。但這種最佳狀態有一個非常重要的前提，就是專業法律法規中涉及檔案事務的法律規范的完善，構建起了對所屬機構涉及檔案事務的詳細義務和監管計劃，并足以為檔案單行法律法規規定的檔案管理目標的實現提供保障。具體來說，實行以專業主管機關優先管轄為主時，專業主管機關應符合以下三個條件：一是實行以專業主管機關優先管轄為主，必須在檔案和其他專業法律法規中明確、直接、具體地規定。目前，檔案單行法律法規中由專業主管機關“監督、指導所屬機構檔案工作”的規定太籠統，既不能表明對同級所屬機構涉及檔案事務以專業主管機關為主，擁有優先管轄權，也沒有排除檔案行政管理機關對其涉及檔案事務的優先管轄，容易造成對所屬機構涉及檔案事務的消極管轄，形成管轄空隙。二是專業法律法規中涉及檔案的違法行為有不與檔案單行法律法規立法旨意相違背的具體規范性條款，并有對具體違法行為如何處理的相關責任性規定。三是專業法律法規對涉及檔案違法行為的相關規范已完善，能夠制止和防范所屬機構檔案違法行為的發生，并為所屬機構檔案工作發展提供制度保證。專業主管機關只有同時滿足上述三項條件時，才能擁有對所屬機構涉及檔案事務的優先管轄權。

3.2 檔案行政管理機關有效介入。對同級所屬機構涉及檔案事務實行以專業主管機關優先管轄為主，并不是無原則地排除檔案行政管理機關的一般管轄權。根據“統一領導，分級管理”原則，在專業主管機關沒有盡到監管職責，對檔案違法行為處理有失偏頗，或者其專業法律法規和具體行政行為與檔案單行法律法規的立法精神、主旨相違背時，就應啟動檔案行政管理機關的有效介入機制，發揮檔案單行法律法規的一般性規范作用。檔案行政管理機關的有效介入包括以下四個方面：一是定期對專業主管機關的監管情況實施執法監督檢查。二是行使對查處同級所屬機構涉及檔案違法行為的督辦、交辦職責。三是對同級所屬機構重大檔案違法案件的直接查處。四是對專業法律法規中與檔案單行法律法規立法精神與主旨相違背的規范，啟動行政協商機制或行使排他性管轄權。

3.3 建立共同管轄的溝通協調機制。要實現以“專業主管機關優先管轄為主與檔案行政管理機關有效介入”共同管轄模式的有效運作，還須建立一套行之有效的相互溝通協調機制，而且這一機制必須在雙方或者至少在檔案行政程序法律法規中予以明確規定。至于溝通協調機制的具體形式與內容，可參照《檔案管理違法違紀行為處分規定》第十八條，由檔案行政管理機關與專業主管機關雙方視具體情況確定。

4 結束語

從文獻檢索情況看，目前還沒有相關的文獻研究成果可供借鑒。筆者提出的上述最佳管轄模式，雖是一己之見，但無論從理論或實踐上來說，都是可行的。為實現上述最佳管轄模式，國家檔案行政管理機關可以先行一步，在專業主管機關不具備上述條件時，通過修訂檔案單行法律法規，以賦權的形式，倒逼專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務行使優先管轄權。一是在檔案單行法律法規中規定專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的具體職責與任務。二是具體規定專業主管機關不履行其監督職責應承擔的法律責任。三是在檔案單行法律法規中增加專業主管機關依照相關條款，對所屬機構檔案違法行為行使行政處罰的權利，使專業主管機關對所屬機構涉及檔案事務的管轄，既符合職權性要求，又符合程序性要求。四是在檔案行政程序法律法規中明確雙方溝通協調機制的形式與內容，便于檔案行政管理機關對專業主管機關行使行政管轄權情況的監督與管理。

﹡本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段性成果之一。

參考文獻：

[1]肖登輝.行政管轄略論[J].長沙理工大學學報（社會科學版），2009（3）：46～49.

[2]參見《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《機關檔案工作條例》，各省、直轄市《檔案管理條例》相關條款，各級政府組織法、條例及檔案行政管理機關“機構三定方案”等。

[3]參見《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《檔案行政處罰程序暫行規定》、《檔案行政許可程序規定》等相關條款規定。

[4]郭樹銀.《中華人民共和國檔案法實施辦法解釋》[M].北京：中國檔案出版社，2000：18.

（作者單位：許昌縣檔案局 來稿日期：2014-04-12）