基于公共政策分析視角評析“大學生村干部”計劃

馮紀元，鄒玉磊

摘 要：面對著社會利益格局化、城鎮化步伐加快導致的農村精英人才大量流失、高等院校畢業生人數屢創新高造成的十分嚴峻的就業形勢等問題，黨和政府在全國范圍內出臺和實施這項政策，確實給國家、民族和社會的發展帶來了益處，對于農村基層來說，有效地改善了農村干部隊伍的結構和增強了農村基層的組織活力；對于大學生群體來說，有效地緩解了大學生的就業問題，并為大學生提供了其成長成才的平臺。但是，就“大學生村干部”計劃實施過程中現存的問題，也是值得深思的，必須針對問題制定相應的對策，來加強和提高大學生的工作能力和素質水平，推進大學生“村干部”計劃的更加有效地實施。

關鍵詞：公共政策分析；大學生“村干部”；問題；對策

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0020-03

一、“大學生村干部”計劃政策制定的背景

“大學生村干部”計劃的政策制定的社會背景：農村的鄉土性使農村治理對家長制、宗族制和人情關系的依靠性、基層民主政治發展的不健全和基層組織在逐漸弱化[1]36，這些背離了現代社會的民主和法制的要求；隨著農村勞務輸出的持續發展和城鎮化步伐不斷加快，大量農村中青年人離土、離鄉，本土化精英外流現象嚴重，后備人才明顯不足，很大程度上降低了農民的整體素質，在一定程度上阻礙了新型農業科學技術在農村的推廣和我國新農村建設的進程；社會利益格局分化，村級領導綜合素質參差不齊，村干部文化程度低、思想觀念落后，處理村級事務基本靠自己以往的經驗和閱歷，難以應對當前農村出現的各種社會矛盾和利益沖突，難以擔當社會主義新農村建設的主力；我國的干部缺乏基層工作經驗，尤其是農村一線工作經驗，對農村的認識不夠，對農村情況不夠了解，在政策制定及基層管理上脫離實際，不能從農村實際出發，制定有利于農村全面發展的政策和管理手段；高等院校畢業生人數屢創新高，就業形勢十分嚴峻，大學生村干部政策的出臺一定程度上拓寬了就業途徑，緩解了社會就業問題。

“大學生村干部”計劃的政策制定的時勢背景：“大學生村干部”政策開端于1995年江蘇省豐縣的“雛鷹工程”，當時豐縣實施“雛鷹工程”的主要目的有兩個：一是培養鍛煉年輕干部；二是加強農村黨組織建設，進一步優化村級領導班子結構。之所以每年從應屆大學生中選派德才兼備者到農村任職，主要是出于四方面原因考慮：一是農村社會經濟發展的需要；二是農村戰略性人才儲備工程的需要；三是加強村級組織建設的需要；四是新時期干部人事制度改革的一項有益嘗試，同時也是對新時期轉變人才選拔培養、干部晉升、就業選擇導向的一次有意義的探索。

二、“大學生村干部”計劃政策執行狀況和主要問題分析

（一）“大學生村干部”計劃的政策執行狀況

自1995年江蘇省率先開始招聘大學生到農村基層任職工作以來，全國各地紛紛出臺政策，鼓勵大學生畢業后到農村擔任“村干部”。2008年中組部全面啟動“大學生村干部”計劃，“大學生村干部”工程進入到成千、上萬人規模發展的全面、系統建設時期，全國除港澳臺以外的所有31個省、直轄市、自治區，1 381個縣都分布有大學生村干部，同年啟動的選聘大學生到村任職工作以來，共有130萬多名高校畢業生自愿報名應聘，各地共選聘15.9萬名大學生村干部，加上2008年以前部分省區市自行選聘的，目前共有20萬名大學生村干部在新農村建設一線干事創業。大學生“村干部”到農村基層工作以后，充分利用自己的所學和特長，積極為建設農村、服務農民、發展農業做出貢獻，同時自身也得到了鍛煉和提高，成為新農村建設的骨干力量。據統計，大學生“村干部”進入村“兩委”班子的占24.1%，其中擔任村黨支部和村委會負責人的占12.3%；有創業項目的19 527人，其中獨立創業的5 916人，合作創業的13 611人。

（二）“大學生村干部”計劃政策執行的主要問題分析

1.大學生村干部的素質水平有待提高

一是心理不適應。由于離開大學時間較短，部分大學生在工作中一時間還脫不了學生氣，想問題和辦事情比較片面，存在著浮而不深，承受心理弱的問題，加之以前沒有接觸過農村工作，面對復雜的環境和棘手的事情，稍微遇到一點挫折就會打退堂鼓，感到心灰意冷、提不起精神；還有些大學生則認為自己具有知識厚實、專業技術能力強的優勢，能夠幫助村上謀發展、攻難關，在思想上有”高人一等”的優越感，難以放下架子和基層干部、群眾打成一片。二是環境不適應。由于多年在外求學尤其是大學校園生活的經歷，部分人已經習慣了都市的生活，因而在選擇當村干部后，雖有一定的心理準備，但面對基層艱苦的工作環境和較差的生活條件，還是感到與自己的想像落差太大，一時難以適應，不能盡快地進入角色。三是工作不適應。一些大學生適應鄉鎮環境較慢，加之缺乏必要的實踐，工作中被動應付、得過且過，不能將所學的知識與實際有效結合起來，使個人的特長得不到充分發揮，尤其是面對復雜問題和突發事件，雖有熱情但是方法欠妥、應對能力和策略不足、獨立工作能力不強。

2.大學生村干部所學專業與實際工作不對接

眾所周知，我國農村經濟發展極不均衡，富裕的地方比城市還富，譬如聞名中外的華西村，窮的地方只能勉強維持溫飽。每個農村的情況都不盡相同，有的以農業為主，有的則工業發達，而工業結構卻不相同，發展重點各有側重。基于這種情況，就要求在選擇大學生村干部時要“對癥下藥”，根據大學生所學專業“各取所需”。此舉意義在于最大限度發揮“大學生村干部”的作用，也是“大學生村干部”工程的初衷。然而，根本無法做到這一點，有些地方甚至對此很盲目，只要是大學生就行。專業不對口，大學生村干部難以發揮作用和專業優勢。農村最歡迎的是農技專業的大學生，但現實情況是這部分專業的學生特別少，這就造成了這些大學生村干部在崗位上無法發揮自己的專業特長，不少大學生村干部自然難以適應農村環境，產生無所適從的想法。這樣下去，人才資源浪費實在嚴重，更可惜的是這樣的局面還沒有停息。

3.大學生村干部工作待遇偏低

因為大學生村干部不是公務員，沒有編制，也就沒有工資，只有基本的工作和生活補貼，更談不上福利了。中央按東、中、西部分別5 000元、10 000元、15 000元下撥工作經費，不足部分由地方配套。由于地區差異，具體的配套標準也不相同，東部省份經濟好點，配套的多一些，中西部地區配套的很少。大學生村干部在村里屬于掛職性質，無法觸及村里的實質性工作，一些真正為村民辦實事的想法難以實現，更談不上落實。例如，北京市的大學生村干部平均月工資為2 500元；其余大部分地區的待遇水平偏低；平頂山市大學生村干部的工資待遇水平基本維持在450元左右，而鶴壁市的更低，基本上在250元左右。對于這樣的待遇，大學生村干部自身和村民都普遍認為偏低。通過調研得知，61.73%的大學生村干部對當前的工資水平不滿意，45.93%的村民認為偏低[2]55。

4.大學生村干部身份不明確

大學生村干部產生“身份”困惑，主要有兩個原因：一是對中央政策的不了解，沒有明確中央選聘大學生到村任職的真實意義，沒有準確認識村級組織特設崗位的含義；二是受傳統的“官本位”思想的影響，認為大學生村干部和公務員、事業單位工作人員一樣需要有一個更加牢固的身份，或者是干部身份、或者是工人身份，甚至認為大學生村干部就該是公務員或事業單位工作人員，這主要是對中央干部人事制度改革的精神理解不深、領悟不透、認識不清的原因。大學生村干部是充滿激情、富有朝氣和極具活力的一代，一旦被身份的概念所困惑，就有可能影響情緒和阻礙進步。其主要有三大害處：一是會束縛自己的思想，每天為身份而活著，不知道自己該干什么，該怎么干，從而導致無所作為、虛度年華；二是會讓自己失去正確的前進方向，背離自己選擇農村發展的初衷，既不能增強與農民群眾的感情，也不能了解中國農村的現狀，更不能提升領導農村發展的本領。三是會失去來之不易的寶貴機遇，不是想著如何干好工作，而是整天忙于考公務員、事業單位工作人員，既不能對黨和人民的事業高度負責，也不能認真履行自己的崗位職責，最終會經不起組織的考驗、考核和考察。

5.“大學生村干部”計劃的管理機制不完善

由于大學生村干部工作還處于探索階段，管理機制還不夠健全，存在組織管理遺留盲點，主要表現在對大學生村干部的跟蹤考核、考評還不夠規范，沒有建立健全的經常性的檢查大學生村干部的思想作風、工作表現、工作實績的工作機制。因此，有的大學生村干部找不準奮斗目標，把握不好工作的重點、難點，錯誤地認為組織人事部門管不了，鎮、村又管不著，干好干壞都一樣，便放松對自己的紀律要求，工作中不能積極主動地要任務、挑擔子，缺乏克服困難和做好工作的主動性。

三、“大學生村干部”計劃的政策順利實施的工作建議

（一）大學生村干部理應自覺地提高自身的素質水平

大學生“村干部”應該盡快適應環境，完成角色轉變，積極發揮專業優勢，推動農村各項事業的發展，最重要的是要增強個人素質，提高個人能力。一是加強學習。大學生“村干部”都是高學歷、高素質的人才，不缺乏文化知識，但在應對農村各種錯綜復雜的利益關系和群眾生產生活中遇到的各種難題時，顯得力不從心，這就要求大學生放下架子、俯下身子，利用網絡媒體、報章雜志、廣播電視、實踐基地，通過向書本學、向實踐學、向群眾學、向老同志學，努力掌握各種實用知識和技巧；二是善于思考。大學生“村干部”不能妄自菲薄，堅定信念，一定要樹立成才、成功意識，堅持扎根基層，立足長遠，在農村闖出一片屬于自己的天地，還要勇于創新，發揮青年人思維活躍優勢，敢為人先，敢于破除陳規偏見，利用所學知識，在推動農村改革發展中發揮積極作用；三是勤于工作。全心全意為人民服務是我黨的根本宗旨，讓群眾滿意是檢驗“大學生村干部”工作成效的最高標準，在實際工作中，大學生村干部要牢固樹立為民服務意識，把群眾的需求作為最大的需求，聽民生、解民憂，創造經得起實踐、群眾和歷史檢驗的政績。

（二）發揮好大學生村干部的專業優勢，實現專業與崗位的銜接

相當一部分大學生村干部由于專業不對口，在農村工作后將所學專業荒廢，既容易喪失自身優勢，也易使用人單位資源浪費。因此，必須引導和鼓勵大學生村干部鞏固專長，增強對口崗位實踐能力。首先，綜合專業方向、主觀傾向及社會實踐經歷等情況，與大學生共商設計方案，按照經濟、黨建、社會事業等職能部門進行分類，根據大學生所學專業“各取所需”，發揮大學生的專業優勢。其次，有側重地安排專項工作鍛煉機會，提升相應知識應用能力，在強化崗位專長的同時，應當對大學生村干部針對性地設計多渠道、跨地域的崗位實踐鍛煉機會，從而使他們早日成為“多面手”。最后，根據大學生村干部的專業特長，搭建不同崗位的周期性實踐平臺，強化其專業技能，對于工作突出的大學生村干部可安排其與所學專業相關的進修或深造，作為專業性較強崗位的后備骨干加以重點栽培。圍繞大學生村干部的專業特長，形成長效機制，切實為大學生村干部在基層開展事業提供廣闊的天地，才能促成“大學生村干部”事業發展，為農村留住人才，最終實現大學生村干部成才與社會主義新農村建設雙贏的局面。

（三）適當加大經費的投入，建立和完善大學生村干部的保障制度

適當提高大學生村干部的工資待遇可在一定程度上激發其工作的積極性。因此，必須保證大學生村干部基本的生活所需和工作待遇，一是按時、按標準發放大學生村干部生活工作補貼；二是與鄉鎮公務員同等對待，保證大學生村干部享有一定的獎金和福利；三是按照普通公務員標準，每年配備一定數額的工作經費，供大學生村干部開展工作之用[3]。作為當地政府和村里，要為大學生村干部創造必備的生活和工作環境，妥善安排好住宿、吃飯，提供較為良好的工作環境，讓大學生村干部方便開展工作，扎實在村里干事創業。在退出機制方面，考取公務員的加分政策、考研的優先錄取只是在一定程度上做了保障，政府應該及時地建立大學生村干部的信息庫，便于在大學生村干部任期滿后為其推薦合適的工作。解決大學生村干部的后顧之憂，也能使大學生村干部更好地為農村建設貢獻自己的力量。

（四）明確大學生村干部的身份

能夠使大學生村干部身份定位準確，應當從兩個方面入手：一方面，出臺相關政策，制定相關法規。對相關已成形的法律法規如《公務員法》、《村民自治法》和《村民委員會組織法》要進行修改和補充，能夠使得大學生村干部有機會改變工作性質甚至成為編制內的工作人員，并在此基礎上制定《大學生村干部法》，利用法律法規來切實地保障大學生村干部的權利和明確其義務，進一步實現調動大學生村干部工作的積極性和各種激勵措施有效地結合起來。另一方面，加深大學生村干部對自身角色的認識。到農村任職是自己的選擇，一定要樹立遠大理想，敢于面對自己的人生抉擇，把自愿選擇到農村接受鍛煉，作為實現人生理想的舞臺，作為鍛煉能力、提高素質的平臺，堅定信念，勤奮工作，不被身份所惑、所困、所累；大學生到農村任職，也是社會主義新農村建設的實際需要，一定要腳踏實地，默默奉獻，認真履行好自己擔負的職責，主動融入農村，貼近農民，了解農業，通過實際行動贏得老百姓的認可，增強與老百姓的感情，努力為新農村建設增磚添瓦。

（五）進一步完善“大學生村干部”計劃的管理機制

如何加大對大學生村干部的管理力度呢？一是要建立日常管理制度。制定嚴格的出勤、請假、休假管理制度，定期對大學生村干部工作進行量化管理，確保出勤率，將出勤率與年終考核掛鉤，嚴防無故曠工現象發生。二是要建立督導檢查制度。通過不定期的走訪，聽取基層干部群眾的意見，跟蹤了解大學生村干部的思想、工作等情況，認真搞好市、區、鎮三級督查，及時發現和解決問題，有針對性地開展督促指導。鎮黨政班子成員定期入村督查，了解大學生村干部的工作開展情況、目標完成等情況。三是要建立科學的考評制度。考評實行每季度一評議、半年一考核、年末組織綜合評議，以平時測評和年終考核相結合的方式進行跟蹤了解、全面掌握。平時考核由各村負責，對平時表現進行記錄考核，利用村干部屆中考察等時機，不定期開展述職、評議，其考核結果作為年終考核的重要依據之一。年度考核由鎮、村共同組織完成，大學生村干部根據履職情況進行自評和總結，向所在村進行述職，由黨員、干部、村民代表從德、能、勤、績、廉等五方面進行民主評議，再由鎮、村對其做出綜合考核鑒定，并將考核結果存入個人檔案，并作為年終獎懲和三年期滿后續聘、解聘或提拔任用的依據。

參考文獻：

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