我國房產稅改革研究

呂洪良

摘 要：房產稅改革是當前我國財政改革的重大舉措。房產稅是一種財產稅，對于財產稅，學術界存在受益觀點和資本稅觀點。在對這兩種觀點進行評析的基礎上，本文比較了重慶和上海房產稅改革措施及其效果，并對進一步擴大房產稅改革試點提出相應的政策建議。

關鍵詞：財產稅；房產稅改革；受益觀點；資本稅觀點

中圖分類號：F81042 文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）03007705

一、引 言

2011年，上海和重慶開始進行房產稅改革試點。2012—2013年，國務院相關部門多次表示將擴大個人房產稅改革試點范圍。隨著不動產統一登記、全國房產信息聯網等制度提上議事日程，學者們對房產稅改革各抒己見。

由于房產稅改革試點時間較短、數據資料缺乏，所以，目前尚無法用規范的實證研究來驗證這些觀點。況偉大[1-2]實證研究中的房產稅是根據1986年頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》對企事業單位、社會團體和組織以及個人經營性房產征收的，不是對作為居民自有財產的居住性房產征收的，而對于居民自有財產的居住性房產征收房產稅是當前房產稅改革的主要方向。所以，他們的實證研究僅有有限的參考價值。鄭思齊等[3]則避開了經驗數據不足的困境，利用2010年城市居民大樣本調查數據，測算了不同征稅條件和稅率情況下中國245個地級及地級以上城市的房產稅征稅情況，分析了房產稅稅收收入對地方財政的貢獻以及給城市居民帶來的稅收負擔。這項研究隱含的前提是房產稅是可行的，并提出問題的關鍵是如何制定政策實現相應目標。劉洪玉等[4]提出了一個規范研究問題，他們指出，由于中國復雜的住房制度演變與住房產權結構，目前城鎮居民家庭收入與住房價值之間存在明顯的不匹配，在這種條件下，推行一步到位式的房產稅改革必然在短期內引發嚴重的稅負公平性問題。這項研究提出了房產稅改革可能遇到的公平性問題，但并沒有否定房產稅改革的可行性。

房產稅改革不僅關系到宏觀經濟效果，而且涉及到制度環境因素和機制設計問題，所以，現階段房產稅在我國是否可行仍然未有定論。由于住宅通常是居民價值最大的財產，而且具有不易隱藏、不易移動和易于估價等特征，所以，房產稅是最主要的財產稅。在西方學術界，關于財產稅或房產稅也存在兩種不同的觀點，即受益觀點和資本稅觀點，解讀這兩種觀點，對于理解我國當前的房產稅改革具有重要的指導意義。

二、財產稅的受益觀點

受益觀點是在研究Tiebout模型的過程中形成的。Samuelson[5]認為，在公共物品消費上，居民有隱藏個人偏好、免費搭車的傾向，因此，分散的價格體系不能確定集體消費的最優水平，有必要嘗試其他類型的投票機制或信號傳遞方式。Tiebout[6]認為，盡管Samuelson的分析對聯邦支出適用，但并不適用于地方支出。他描繪了這樣的場景，地方政府提供不同的公共物品—稅收組合，居民根據公共物品—稅收菜單和個人品味來選擇不同轄區，這一過程與市場機制下旅游購物相似。Tiebout模型假設居民以“用腳投票”的方式選擇轄區和相應的公共物品—稅收組合，政府以征收人頭稅的方式為地方公共物品和服務融資，稅收相當于公共物品和服務的價格。

Tiebout模型繼承了Wicksell[7]的一致同意原則。Wicksell[7]指出，如果政府認為建設一個公共項目是必要的，先要對該項目是否值得建設做出判斷。福利經濟學家通常采用成本—效益分析法，Wicksell提出了另一種方法——一致同意原則，其隱含的假設是，社會福利是否有所增進不但要考察社會成員的福利總和是否增加，而且要考察每一個社會成員的福利是否都有所改善。具體做法是，政府通過單獨的稅收為某個特定的公共項目籌資，納稅人根據自己對公共物品數量的效用判斷和所需承擔的相應稅收份額的意愿，通過政治的和集體選擇的過程將最佳的公共物品數量和稅收份額匹配，最終達成一種每個納稅人都能接受的協議。在Tiebout模型中，居民不是對某個特定項目“用手投票”，而是對某個特定的公共物品—稅收組合“用腳投票”，但同質性社區的形成實質上就是一致同意原則的結果。一致同意原則不僅關系到每個社會成員福利的增益，也關系到相關稅收政策的社會成本和執行效率——這是當前探究房產稅改革所忽略的。

Oates[8]最先把Tiebout設想的人頭稅與財產稅聯系起來，他的經驗研究表明，地方公共支出的收益和成本會以資本化的方式體現在住宅價值上，即增加公共支出將提高住宅價值，提高財產稅稅率將降低住宅價值，以此證明居民在選擇轄區時是考慮公共服務—稅收組合的，這正是Tiebout模型的前提假設。由于引入了住宅市場，財產稅與房產稅是等同的。Oates的研究說明兩點：第一，居民在選擇住宅時考慮公共物品—稅收組合；第二，地方政府財政政策影響住宅資產價值。Hamilton[9]進一步證明了財產稅與人頭稅是等價的，他在Tiebout模型的基礎上擴展了四個假設，其中最主要的兩個變化如下：第一，將住宅市場明確納入模型；第二，假設地方政府能夠實行有效的分區制。Hamilton的推理如下：第一，分區制確定了一個社區的最低住宅面積或價值，沒有一個家庭可以購買到低于最低面積的住宅，從而以較低的稅款來分享與其他家庭同等水平的公共物品或服務；第二，如果一個家庭欲購住宅的面積或價值高于社區的最低規定，那么他們會選擇搬遷到一個更富裕的社區，使其欲購住宅水平正好等于該社區分區制的最低要求，于是，財產稅有效地轉化為人頭稅；第三，居民根據其對住宅和公共物品的品味產生群分。

財產稅作為受益觀點的重要前提之一是適宜的分區制能夠得到嚴格遵守。Fischel[10]的研究表明，分區制并不僅限于規定一棟住宅所能占據的最小土地面積，還應當包含對建筑縮進、高度限制、不同建筑標準的規定、背街停車的規章、單個家庭使用的最小面積及限制等法律規定。他認為，這些分區工具已非常靈活，足以保證地方政府實施有效的分區。

受益觀點揭示了征收房產稅所產生的經濟效果，即如果公共物品和服務不變，增加財產稅稅率會降低住宅資產價值；如果財產稅稅率一定，有效公共物品和服務供給將提高住宅資產價值——財政變量資本化是激勵居民呼吁或退出的基礎。受益觀點強調了公共物品和服務與稅收的對應關系，暗含了一致同意原則，這是財產稅實現財政收入組織功能的基礎。如果特定轄區的公共物品和服務存在規模效益，那么，就會產生財政剩余并以資本化的形式體現在住宅價值中，進而保證居民有意愿繳納房產稅。

三、財產稅的資本稅觀點

與受益觀點競爭的是財產稅的資本稅觀點。它是由Mieszkowski[11]利用Harberger的稅負歸宿一般均衡模型發展起來的。資本稅觀點不同于傳統觀點，其建立在單一轄區住宅市場的局部均衡模型基礎上，認為資本不承擔住宅財產稅的稅負，該觀點假設單一轄區的資本供給是具有完全彈性的，即資本可以配置到各種可供選擇的用途中。財產稅對資本部分的負擔以住宅價格增長的形式完全轉嫁給住宅消費者承擔，由于假設土地供給是完全缺乏彈性的，稅收中的土地部分完全由土地所有者承擔，如果土地供給不是固定的（如城市用地可以擴展到毗鄰農用土地的市郊），則稅負由土地所有者和住宅所有者分擔，比例取決于供給和需求彈性。而在傳統觀點中，財產稅是對土地和住宅課征的一種貨物稅。

Mieszkowski[11]認為，這種局部均衡分析忽略了整個經濟體系中所有轄區廣泛使用財產稅而帶來的一般均衡效果。資本稅觀點假設存在兩類轄區，高稅收轄區和低稅收轄區，同時假設全國資本供給是完全缺乏彈性的，因此，資本所有者作為一個整體承擔了全國財產稅的平均稅負，Mieszkowski稱其為財產稅的利潤稅效應。他認為，利潤稅效應不會扭曲整個系統的資本配置，因為在全國的任何轄區，資本都要承擔平均稅負。同時，假設資本是可以在不同轄區間流動的，可完全逃避由地方財產稅率與整個系統的平均稅率之間差異所帶來的稅負。在高稅收轄區，較高財產稅率會使資本流出從而降低了當地生產要素（土地和勞動力）的生產率及其競爭性回報，最終提高住宅和復合商品的價格；而資本流入低稅收轄區導致當地工資和土地價格上漲，使住宅和復合商品價格下降。Mieszkowski將這一效果稱為財產稅的貨物稅效應，并指出對于整個經濟系統而言，貨物稅效應基本為零。根據Mieszkowski的分析，利潤稅效應是決定財產稅稅負歸宿的主要因素，貨物稅效應只起到次要作用。貨物稅效應扭曲了整個系統的資本配置，資本會從高稅收轄區流向低稅收轄區，直到所有轄區的稅后資本回報率相等為止。

Mieszkowski模型把地方政府的公共服務和稅收視為外生變量。為了彌補不足，Zodrow和Mieszkowski[12]對資本稅觀點進行了重新形式化。Zodrow—Mieszkowski模型增加了受益觀點所強調的地方財產稅特征，如居民根據支出—稅收組合選擇轄區、地方公共服務內生的變化及其對個人效用水平的影響、相互獨立和競爭的轄區以及分區制的作用等，推導結果表明，加入Tiebout模型的特征之后，資本稅觀點的基本結論仍然成立，仍然可以推導出財產稅歸宿的利潤稅效應和貨物稅效應的明確表達式，只要滿足以下兩個條件：第一，住宅資本可以根據稅率差異在不同轄區間自由流動，至少在長期可以轉為其他用途；第二，全國的資本存量是固定不變的。受益觀點則認為，住宅資本是不可流動的，而居民或家庭具有潛在的流動性——這是兩種觀點的重要差別之一。在資本稅觀點中，資本因為較高稅率而流出，這一推論隱含了一個假設，即為資本提供的公共服務是不變的。由于資本外流具有扭曲作用，對轄區經濟不利，所以，地方政府通常會選擇較低稅率。在受益觀點中，不存在資本的再分配效應，稅收價格與公共物品和服務是對應的。

受益觀點和資本稅觀點都認為，財政變量的變化會影響居民住宅資產的價值。從經驗研究的角度區別財產稅的受益觀點和資本稅觀點是比較困難的。Oates [13]指出，目前為止的研究表明，我們不可能完全拒絕受益觀點或新觀點中的任何一個而接受另一個。資本稅觀點是一種宏觀經濟理論，強調財產稅作為政策調控工具的作用；受益觀點是一種城市經濟理論，強調財產稅的財政收入組織功能，涉及諸多制度因素。

四、重慶與上海的房產稅政策比較

房產稅不是一個新稅種，1951年實施的《城市房地產稅暫行條例》已對外商投資企業、外國企業和組織以及外籍個人征收房產稅。1986年頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》對企事業單位、社會團體和組織擁有產權的房產征稅；對個人出租的房產按出租收入征稅，但個人所有非營業用的房產則在免稅之列。2008年12月，國務院頒布了第546號令，廢止《城市房地產稅暫行條例》，外資企業和外籍個人依照《中華人民共和國房產稅暫行條例》繳納房產稅。而即當前的房產稅改革是對城市居民的非經營性房產征稅。

2011年，重慶正式啟動對部分住宅征收房產稅改革試點工作。第一，對于獨棟別墅，不管存量房還是增量房均要征稅；第二，對于房價達到當地均價兩倍以上的高檔公寓也將征稅；第三，對于在重慶無戶口、無工作、無投資的三無人員在重慶所購房產，購買兩套以上住房的從第二套開始征收房產稅。房產稅率根據房價達到當地均價倍數所劃分的等級依次遞增。同年，上海也開始實施對部分個人住房征收房產稅的改革試點。征收范圍包括上海居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非上海居民家庭在當地新購的住房。上海居民家庭人均不超過60平方米的，其新購的住房暫免征收房產稅，稅基暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納，適用稅率暫定為06%。對住房每平方米市場交易價格低于當地上年度新建商品住房平均銷售價格兩倍的，稅率暫減為04%。

重慶與上海的房產稅政策是有差異的。重慶的房產稅被稱為“豪宅稅”，具有再分配性質，針對富人階層的政策意圖非常明顯。房產稅稅率的設定是累進的，主要是為了控制住宅價格。高檔住宅以及配套的高品質公共服務對于富人階層不僅可以滿足他們的正常需求，而且作為身份和地位的象征可以滿足其炫耀性需求。因此，征收房產稅可能不會顯著影響富人階層對高檔住宅的需求。上海的房產稅被稱為“增量稅”，針對的是住宅增量而非存量，其主要目的是控制居住面積。重慶和上海的房產稅政策都利用了房產稅的調控工具職能，也就是資本稅觀點中的貨物稅效應和利潤稅效應。

由于重慶和上海房產稅試點時間僅有三年，樣本數據不足，加之房產稅作用范圍有限，所以，目前無法用標準的計量方法判斷房產稅對當地住宅價格的作用效果。筆者引入北京和成都兩個未進行房產稅改革的城市的數據，這兩個城市在人均GDP、人口規模、地理區域上分別與上海和重慶對應。通過對比發現，未進行房產稅改革的北京在2011年住宅價格超過上海，2012年之后逐步拉開與上海的住宅價格差距。而未進行房產稅改革的成都住宅價格走勢與重慶基本相同。這種差異是不同房產稅政策的結果還是由于不同住宅價位對房產稅敏感程度的差異，有待于數據充足時進一步檢驗。但重慶和上海的房產稅政策所產生的經濟計算是不同的，在上海，所有購房者都需要考慮購房面積與房產稅的關系，房產稅政策影響整個住宅市場；而在重慶，只有少數高檔住宅消費者需要考慮房產稅因素。

重慶和上海的房產稅改革試點都選擇了阻力最小的制度變遷路徑。重慶的“豪宅稅”符合稅收的能力原則，又順應了社會上的仇富心理。但針對這類豪宅，征收消費稅比征收財產稅更為合理和有效。上海的“增量稅”針對當地居民購置的第二套以上住宅和外地居民新購住宅征稅，而且對當地居民人均居住面積不超過60平方米的新購住宅暫免征稅，這些措施不觸及多數人的利益，只針對有能力負擔的少數人和外來人口。相對而言，上海以控制人均住宅面積為目標的措施更為合理。這就相當于以整個城市為轄區設定了一個分區規則，即人均居住面積超過60平方米或外來人口需要為額外的公共物品和服務付費，這樣可以促使居民選擇適宜的居住面積或租賃多余的住宅。

五、我國房產稅改革的機制設計

房產稅改革試點之所以只涉及少數人和少數住宅資產，是因為當前我國的制度環境不能保證地方政府按照受益觀點來征收房產稅。在無法落實一致同意原則的前提下，征收房產稅會產生兩種結果：第一，衍生出巨大的社會成本；第二，地方政府對房產稅持消極態度，特別是對有意吸引投資者和高技術人才的城市，可能會使房產稅名存實亡。如果房產稅只針對住宅增量或少數高檔住宅，而不針對大量的住宅存量，那么，房產稅組織財政收入的功能很難發揮出來。有資料表明，2011年和2012年，重慶根據試點改革規定征收的房產稅收入分別為9 000多萬元和14億元。上海沒有單獨發布新房產稅政策所產生的稅收收入，僅根據2011年房產稅增長幅度估算，最多為11億元，如表1所示，從上海房產稅占財政收入的比重和占國有土地使用權出讓收入的比重看，房產稅目前還不足以替代土地出讓收入而成為地方政府的主要收入來源。

表12010—2012年上海財政收入與土地使用權出讓收入情況單位：億元

數據來源：根據上海財政相關年度決算報告整理而成。

推進我國城市的房產稅改革，短期內，可以在條件成熟的大城市推廣上海的房產稅改革經驗，但從長期看，房產稅改革不是單純的財政制度改革，而是一項重大的社會系統工程，其目的是逐步營造一種適宜的制度環境，消除居民的抵觸心理和社會成本，以保證房產稅有效執行。其中一個核心問題是按照受益觀點和一致同意原則重構城市治理結構，形成政府與市民的雙重激勵。

從地方政府的角度，第一，治理結構要能夠激勵地方政府征收房產稅，通常認為，政府肯定愿意擴大稅收，但如果土地出讓收入是政府收入的主要來源而房產稅僅占較小的比重，特別是房產稅影響了土地出讓收入，那么，地方政府可能沒有足夠激勵收取房地產稅，而會優先保證土地出讓收入的穩定增長；第二，治理結構要能夠激勵地方政府有效提供公共物品和服務，如果企業所得稅或營業稅是財政收入的主要來源，那么，理性的地方政府會傾向于保護轄區內工商業企業的利益，不能有效為轄區居民供給公共物品和服務，甚至會引入重污染企業，對當地居民產生負的外部性；第三，將轄區居民的滿意度作為地方官員考核和任免的關鍵指標，如果以GDP增長率為核心指標，那么，地方官員在晉升錦標賽的激勵下必然會重視當地工商業的發展，而轄區居民的滿意度對他們沒有實際價值，因此，無法保證公共物品和服務以最有效率的方式供給；第四，居民可以通過低成本的呼吁和退出來表達意見，對地方官員形成激勵和約束，這也是治理結構應該具有的功能。

從轄區居民的角度，第一，治理結構要能夠激勵轄區居民有充分的繳納房產稅的意愿，通常認為，居民有不納稅或者少納稅而免費搭車的傾向，但如果公共財政支出增加了生活適宜度，并通過資本化提升了住宅資產的價值，而且房產稅稅率在一個適宜而公平的范圍內，那么，居民應該能夠為公共物品和服務供給支付費用；第二，治理結構要賦予居民政治參與權以對轄區的政治決策施加影響，因為住宅通常是居民的最大財產，財政政策將會影響住宅價值，所以，居民如果不能以積極的方式參與地方政治就不會有繳納房產稅的意愿；第三，轄區的規模應該保證公共物品和服務的可獲得性，同時又保證不對轄區之外產生正的外部性，在特定轄區內，公共物品和服務的區位分布應該相對均衡，如果某些居民無法獲得相應的公共物品和服務，那么，他們就不會愿意支付稅收價格，轄區外的居民要獲得該轄區的公共物品和服務，必須付出較高的交通成本和門票成本，如跨學區接受教育，公共物品和服務對其他轄區的正外部性也將降低本地居民為其融資的激勵，這類公共物品和服務通常由更高一級的政府來供給；第四，要本著公平的原則對沒有納稅能力的特殊群體減免房產稅，即采取所謂的“斷路政策”。

為了實現上述機制，可以采取以下措施：第一，地方政府的層級應該確立為市下屬的區縣政府，地域范圍過大，公共物品和服務分布的均衡性就會降低；第二，市級政府與區縣政府之間要逐步形成不同的財政收入結構，其中，區縣政府以房產稅為主要收入來源，而市級政府掌握間接稅、直接稅和土地收益等，土地的規劃和審批權限應歸市級政府所有；第三，區縣政府應推進民主法治進程，健全人大和政協制度，加強信息公開和輿論監督，增強轄區居民對地方政府的約束；第四，完善社區的業主委員會制度，鼓勵業主參與和社區自治，培育微觀的政治參與環境。

參考文獻：

[1] 許善達房產稅不符合當前國情[EB/OL]http：//magazinecaijingcomcn/2011-01-27/110629286html，2011-03

[2] 谷成房產稅改革再思考[J]財經問題研究，2011，（4）：91-97

[3] 況偉大住房特性、物業稅與房價[J]經濟研究，2009，（4）：151-160

[2] 況偉大房產稅、地價與房價[J]中國軟科學，2012，（4）：25-37

[3] 鄭思齊，孫偉增，滿燕云房產稅征稅條件和稅收收入的模擬測算與分析 [J]廣東社會科學，2013，（4）： 5-15

[4] 劉洪玉，郭曉旸，姜沛言房產稅制度改革中的稅負公平性問題[J]清華大學學報（哲學社會科學版），2012，27（6）： 18-26

[5] Samuelson，PAThe Pure Theory of Public Expenditure [J]Review of Economics and Statistics，1954，36（4）： 387-389

[6] Tiebout，CMA Pure Theory of Local Expenditure [J]The Journal of Political Economy，1956，64（5）： 416-424

[7] Wicksell，K A New Principle of Just Taxation [A]Musgrave，RA，Peacock，ATClassics in the Theory of Public Finance[C]London： Macmillan，199472

[8] Oates，WEThe Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values： An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis[J] Journal of Political Economy，1969，77（6）：957-971

[9] Hamilton，BWZoning and Property Taxation in a System of Local Governments[J] Urban Studies，1975，12（2）： 205-211

[10] Fischel，WAMunicipal Corporations，Homeowners，and the Benefit View of the Property Tax[A] Oates，WEProperty Taxation and Local Government Finance[C]Cambridge：Harvard University Press，2001，33-77

[11] Mieszkowski，PThe Property Tax： An Excise Tax or a Profits Tax？[J] The Journal of Political Economy，1972，1（1）： 73-96

[12] Zodrow，GR，Mieszkowski，PThe New View of the Property Tax： A Reformulation[J]Regional Science and Urban Economics，1986，16（3）：309-227

[13] Oates，WEFederalism and Government Finance[A]Quigley，JS，Smolensky，EModern Public Finance[C]Cambridge： Harvard University Press，1994126-161

[16] 鄭猛重慶房產稅試點得失[EB/OL]http：//magazinecaijingcomcn/2013-06-30/112974354 html，2013-19

（責任編輯：徐雅雯）