反恐立法要重視程序正義

反恐的真正目的是保護(hù)公民的權(quán)利和自由，如果沒(méi)有這個(gè)原則作前提，反恐立法就可能失去正當(dāng)性。

今年在昆明和烏魯木齊發(fā)生的兩起重大暴力恐怖事件，共造成68人死亡，200多人受傷，引起極大恐慌。反恐立法再度成為媒體熱議話題，有媒體民調(diào)顯示，近9成受訪者支持反恐立法，還透露，反恐立法可能年內(nèi)完成。

早在2011年10月底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，這是中國(guó)第一個(gè)專門(mén)針對(duì)反恐的法律文件。此決定對(duì)恐怖活動(dòng)進(jìn)行了定義：以制造社會(huì)恐慌、危害公共安全或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的行為，以及煽動(dòng)、資助或者以其他方式協(xié)助實(shí)施上述活動(dòng)的行為。

國(guó)際社會(huì)對(duì)恐怖活動(dòng)的認(rèn)定一直有分歧，至今沒(méi)有一個(gè)各國(guó)普遍接受的定義。但一般國(guó)家的法律在界定恐怖活動(dòng)時(shí)，通常指恐怖主義活動(dòng)，是指有明確政治、民族或宗教目的、有組織的、持續(xù)的犯罪活動(dòng)，危及的通常是平民的生命與財(cái)產(chǎn)安全，如針對(duì)平民的爆炸、襲擊和劫持人質(zhì)等。一個(gè)重要特征是有組織、系統(tǒng)地使用暴力，把恐怖當(dāng)作教條信奉，常表現(xiàn)為國(guó)際犯罪。

針對(duì)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，各國(guó)都通過(guò)立法強(qiáng)化反恐力度。進(jìn)行反恐立法時(shí)，程序法尤其重要，程序法的目的就是防止權(quán)力被濫用，核心是保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利。因反恐的真正目的是保護(hù)公民的權(quán)利和自由，如果沒(méi)有這個(gè)原則作前提，反恐立法就可能失去正當(dāng)性。

秘魯早在1992就有對(duì)“恐怖主義罪”的立法，但由于未設(shè)立相應(yīng)程序法，導(dǎo)致秘魯反恐行為泛化，將很多普通刑事犯罪也歸于恐怖活動(dòng)，使得到處是恐怖分子和恐怖組織，最終秘魯憲法法院不得不在2003年宣布廢除該反恐法。美國(guó)在“9·11”后也出現(xiàn)過(guò)類似情況。一些州出臺(tái)的與恐怖活動(dòng)相關(guān)的法律，由于沒(méi)有相應(yīng)的程序法認(rèn)定，竟把綁架與謀殺等重罪歸于恐怖活動(dòng)，在美國(guó)法律界和民眾中引起極大爭(zhēng)議。

恐怖活動(dòng)對(duì)社會(huì)危害性極大，所以在法律上與一般刑事犯罪區(qū)別對(duì)待是有理由的。在某些公民權(quán)利上，反恐立法可適當(dāng)放寬對(duì)反恐部門(mén)的限制，但只有相應(yīng)的程序法完善了，才能保證這種被放寬的國(guó)家權(quán)力不被濫用。從偵查、立案、起訴到證人保護(hù)都應(yīng)有程序法作保障，設(shè)置嚴(yán)格的司法審查程序，才可能限制對(duì)公權(quán)力濫用，保證反恐立法不成為隨意傷害普通公民權(quán)利的源頭。

反恐立法的目的是保障人權(quán)，所以體現(xiàn)人權(quán)保障原則應(yīng)成為反恐立法的價(jià)值追求。在反恐立法的程序法中，一些基本原則必須遵循，如非歧視原則、強(qiáng)制偵查法定原則、公正審判原則等。聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約對(duì)人權(quán)有規(guī)定，其中，“不可克減的權(quán)利”是人權(quán)保障的底線，意思是即便在社會(huì)緊急狀態(tài)，國(guó)際公約規(guī)定的基本義務(wù)對(duì)國(guó)家也不可減免，即任何理由都不能剝奪的公民權(quán)利。

一些國(guó)家的反恐立法實(shí)踐表明，由于違反了國(guó)際社會(huì)相關(guān)的人權(quán)公約，如無(wú)限期拘禁或政治歧視等，反而在社會(huì)導(dǎo)致人權(quán)和公民自由的倒退，引發(fā)來(lái)自國(guó)際和社會(huì)的批評(píng)。這顯然不是反恐立法的目的。