做政策創新先鋒

武偉 董靜

西方國家的自由貿易園區（港）都是以發達而成熟的市場經濟制度為基礎，疊加實施比國內其他地區更為開放、更為便利、更為特殊的政策，支持和培育具有國際競爭力的綜合功能或特殊功能。因此，對自由貿易園區發展來說，制度創新是基礎，政策創新是生命，功能培育是目標，制度創新與政策創新是連理枝，齊心協力推進功能培育。紐約、迪拜及新加坡等國際著名自由貿易園區（港）發展的實踐證明，政策支持與功能培育是生死相依的孿生兄弟，持續且具有國際競爭力的政策創新是自由貿易區功能培育和活力永存的根本動力。

5月25日，習近平總書記考察上海自貿試驗區時強調，“要把擴大開放同改革體制結合起來，把培育功能同政策創新結合起來，大膽闖、大膽試、自主改。”自貿試驗區堅持政策創新服務于功能培育的原則，以所屬的綜合保稅區等4個海關特殊監管區的主要政策為基礎，深入推進政策創新，初步形成了以功能性政策為主、財稅性政策為輔的基本政策框架，有力地促進了具有國際競爭力的國際投融資和國際服務貿易等功能的培育及拓展。

一是繼續執行上海綜合保稅區等海關特殊監管區的主要政策。自貿試驗區的基本政策是上海綜合保稅區等海關特殊監管區的政策，主要有以下4個方面。

功能性政策。允許發展保稅加工業，研發設計、采購、銷售及結算、檢測維修、保稅展示、設備租賃、金融服務、服務外包等保稅服務業，倉儲、集拼、配送分撥等保稅倉儲物流業。

免稅政策。區內企業生產所需機器、設備、模具及維修用零配件、自用辦公用品、基建物資免征進口關稅和增值稅。境外貨物入區保稅或免征進口關稅及增值稅。區內運往境外的貨物免征出口關稅；區內生產加工的供區內銷售或運往境外的產品免征增值稅和消費稅；區內企業之間貨物交易免征增值稅及消費稅。洋山保稅港區的航運企業從事國際航運業務的收入免征營業稅，倉儲物流類企業從事貨運、倉儲和裝卸搬運業務的收入免征營業稅。

退稅及選擇性征稅政策。境內區外貨物入區實行出口退稅（外高橋保稅區除外）。洋山保稅港區內提供國內貨運、倉儲和裝卸搬運服務的試點企業的增值稅即征即退，洋山保稅港啟運港退稅試點。貨物出區入境銷售視為進口，按貨物實際狀態選擇征稅。

貿易便利化政策。貨物在區內與境外自由出入；進出境外的貨物不實行配額及許可證件管理（另有規定除外）、不辦理外匯核銷手續；區內保稅存儲貨物不設存儲期限；加工企業不實行加工貿易銀行保證金臺賬管理；進出區貨物可用外幣或人民幣結算。

二是以功能突破為核心的政策創新成績斐然。國家13個部委出臺了支持本區擴大金融保險、國際航運、增值電信、文教衛等領域對外開放和功能拓展的政策。金融方面主要有金融機構準入、自由貿易賬戶體系、跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革、雙向開放資本市場等方面60多條，極大地促進了金融業的發展和金融服務相關產業功能的能力。

國際航運方面主要有外資企業可經營國際船舶管理業務；中資航運公司擁有的非五星旗國際航行船舶可經營以上海港為國際中轉港的國內沿海捎帶業務；外資企業擁有或實際經營的船舶可經營進出中國港口的國際船舶運輸業務。

增值電信方面主要有外資可從事信息服務業務、存儲轉發類業務、呼叫中心業務、國內多方通信服務業務、因特網接入服務業務、國內因特網虛擬專用網業務（外資占股不超過50%）等。

其他方面主要有允許設立外資經營的演出經紀機構、演出場所經營單位、娛樂場所；外資企業可在區內從事游戲游藝設備生產，通過內容審查的設備可在國內銷售；允許舉辦中外合作經營性教育培訓機構、職業技能培訓機構允許建立外商獨資醫療機構；會計師事務所可在區內設分所；可開展區外保稅展示及跨境電子商務等業務。

實踐證明，功能性政策率先突破的成效明顯，大大促進了國際金融、國際投資、國際服務貿易功能的拓展，為全國提供了可推廣的經驗。例如，今年一季度新設企業4171家，同比增長20多倍；內資注冊資本785億元，增長18倍；合同外資23億美元，增長789%；辦結境外投資項目12個，境外投資額4.7億美元。

三是財稅性政策創新滯后是短板。自貿試驗區成立后新頒布的財稅性政策大都是對國內已有普適性政策的再明確。例如，對區內生產企業和生產性服務業企業進口所需的機器、設備等貨物予以免稅。區內企業生產加工的貨物入境銷售，按其對應進口料件或按實際報驗狀態征收關稅。企業以非貨幣性資產對外投資等資產重組行為產生的資產評估增值轉讓所得，可在5年內分期均勻計繳企業所得稅（可解決對外投資企業在資產重組中無現金收入，需籌資繳納所得稅的問題）。早在國稅發[2000]118號、國稅[2003]第6號令、財稅[2009]59號、國稅函[2010]79號及財稅[2013]91號文件中就有類似政策規定。

對國內租賃公司及其設立的項目子公司從境外購買空載重量在25噸以上并租賃給國內航空公司使用的飛機，按5%征收進口環節增值稅（依據財關稅[2013]53號，全國通用）。

將融資租賃公司及其項目子公司納入出口退稅試點范圍。2010年，財政部就允許天津對融資租賃企業經營的所有權轉移給境外企業的融資租賃船舶出口，實行出口退稅試點。

這些政策既落后于深圳前海等地（按財稅〔2014〕26號，其鼓勵類產業企業減按15%征收企業所得稅），更大大落后于其他國際自由貿易園區或自由港。

四是要從國家戰略的高度更加重視財稅性政策創新。國外成功的自由貿易園區都是成熟的市場經濟體制與強大的支持政策相結合的成果，是功能性政策與財稅性政策并肩作戰的結果。其中，由于財稅性政策與企業和個人利益的直接密切關聯，往往成為自貿區間相互競爭的“撒手锏”。例如，為促進總部經濟發展，日本政府給予東京都國際戰略綜合特別區的企業相當于投資額15%的稅額減免等優惠；新加坡對地區總部減按10%征收企業所得稅及利息所得稅；迪拜自由貿易園區50年免征企業所得稅、無個人所得稅。

自貿試驗區肩負著代表中國在國際舞臺上“與狼共舞”，爭取金融、公司總部等國際戰略性優質資源，搶占國際競爭制高點的重大戰略使命。但是，與那些制定規則的國際競爭對手相比，它在制度及財稅政策支持方面均存在著巨大的、天然的后發劣勢。那么，小徒弟靠什么才能在與老師傅的競爭中取得主動呢？一要靠更高效的制度保證，二要靠更有力的政策支持。既要通過長期努力逐漸縮小制度上的差距，更要從國際競爭戰略的高度進行財稅政策創新。否則，徒弟就只能永遠跟在師傅的后面被動爬行。

自貿試驗區還肩負著為全國探索多種類、多層次、可推廣經驗的重大責任。它既要為全國提供投資與貿易管理的基本經驗，也要為全國提供財稅制度（例如，稅率、稅制、計稅方法等）創新方面的經驗，更要為待批的其他自由貿易試驗區提供監管和財稅等方面的特殊經驗。

因此，自貿區要高舉對外開放、制度創新、政策創新、功能培育四面大旗，既要抓好制度創新，又要抓好政策創新，合力推進功能培育。要堅持政策服務于功能培育的理念，將政策創新與功能培育密切結合，既要抓好功能性政策創新，也要抓好財稅性政策創新。在財稅政策選擇上，既要結合中國實際、強調國內公平，更要放眼世界、對照國際慣例，以降低國際交易成本及運營成本為核心，建立具有國際競爭力的財稅政策體系，培育本區面向國際的競爭新優勢。目前，可重點探索支持跨國公司地區總部、境外股權投資、離岸金融及離岸貿易等領域的財稅政策。