“移民新政期”困局待解

陳沙沙

我國水能資源豐富，技術可開發量5.42億千瓦，居世界第一。2011年底全國水電裝機容量達到2.3億千瓦，同樣居世界第一。按發電量計算，中國目前的水電開發程度不到30%，仍有較大開發潛力，對國家能源戰略布局意義重大。

值得關注的是，隨著水電開發科研綜合實力的提升，技術已不再是我國水電開發的主要障礙，隨之替代的是，移民安置成為制約水電開發最棘手的問題。

移民新政期到來

“移民要求越來越高，地方政府也有發展訴求，加上業主，三者之間的矛盾比較復雜。”三峽集團總經理助理兼移民局黨委書記梁福林告訴《民生周刊》記者。

三峽工程基本完工后，三峽集團建設主力轉入金沙江下游4個水電項目。與三峽工程由中央政府直接決策不同，金沙江下游水電項目由國家授權、業主自行開發。“三峽工程設立國務院直接領導的三峽建設委員會，移民搬遷安置工作全部由政府做。”

事實上，我國水庫移民中，政府、移民和企業三者關系經歷了3個階段的演變過程。

在計劃經濟時期，處于“無條件移民時期”。政府利用行政手段采取強制措施移民。普遍而言，移民的補償補助標準很低，移民的利益嚴重受損。企業只需要一心一意建好電站，移民搬遷安置工作完全是政府的事。

進入市場經濟后，政府民生意識及移民維權意識越來越強烈，1991年5月1日國務院頒布實施了《大中型水利水電建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第74號）。在具體工作中，往往采取政府和企業簽訂包干合同的形式，企業向政府支付費用后政府負責所有移民工作。業內將這一階段稱為“投資包干移民時期”。

如今，業主在水電站移民中的作用越來越大，介入程度越來越深。國務院于2006年9月1日頒布實施《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號），明確“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制，要求企業參與移民工作全過程。

“現在是 ‘移民新政時期’。”梁福林說，2007年三峽集團撤銷了原有的“征地辦”，專門成立了負責移民工作的移民工作局。他判斷，企業的介入為移民事務處理提供了經濟手段，是一個必然趨勢，三方最終會形成以政府為主導，政府、移民、企業幾乎“等邊”的共商機制。

對于三方之間的博弈如何處理，他建議可以借鑒城市生活小區“業主委員會”的形式成立“移民委員會”，由“移民委員會”代表移民參與移民政策制定。

“三者之間的關系處在一個不斷調整期，最終會達成相對平衡。”

先移民后建設

《民生周刊》記者了解到，按照國務院471號令，經批準的移民安置規劃是組織實施移民安置工作的前提。

不過，大型水電項目得到國家發改委正式核準之前，項目法人只要拿到國家發改委下發的“同意開展前期工作的復函”這一“路條”就可以開展前期籌建工作，這就涉及樞紐工程區部分移民要先行搬遷。而此時，移民安置規劃設計尚未到位，征地補償和移民安置標準未經批準，因此容易造成矛盾和問題。

“經批準的移民安置規劃是組織實施移民安置工作的基本依據，在沒有規劃的情況下實施搬遷安置，必然帶來一系列問題。”

對此，云南省移民開發局規劃安置二處鄭瑾解釋稱，按照正常程序，水電站應在國家核準后啟動移民安置實施規劃設計工作，實施規劃要通過項目主管部門（國家發改委）審核，省政府批準后再實施。但國家的核準制度又要求項目主體工程必須達到一定的工程形象（如進場道路必須完成、施工總布置要求基本完成等）才能核準，導致施工區和大壩圍堰區移民要先行搬遷。

云南綏江縣移民開發局副局長李文利介紹，向家壩水電站正式開工是2006年11月，籌建工作2004年就已開始，等于電站建設比移民工作提前兩年多時間。而電站正式開工后，由于施工技術已經成熟，工程進展迅速。相較之下，移民工作則極為浩大和繁瑣，因此造成“工程倒逼移民”。

云南省移民開發局政策法規處處長秦躍武談到，水電開發重工程輕移民，“水趕人”的現象一直存在。為此，2012年2月，國家發改委下發《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》（發改能源【2012】293號），明確水電開發必須堅持“先移民后建設”方針。

對于金沙江下游進入籌建階段的烏東德和白鶴灘水電站，他說，云南省移民開發局堅持先移民后建設，移民安置規劃大綱批準后，由三峽集團按施工區和庫區分別編制移民安置規劃，施工區移民安置規劃通過審查后才能啟動施工區移民搬遷安置工作。

知情人士透露，三峽集團已在烏東德、白鶴灘“兩站”進行“三通一平”工程。由于“兩站”的移民安置規劃大綱還未獲得四川、云南兩省人民政府的批準，所以在具體施工時，三峽集團是以“新農村建設”的名目進行移民搬遷安置。

統一管理機構“缺位”

采訪中，移民干部、三峽集團人士均建議成立“國務院水利水電工程移民行政管理機構”。

移民工作如同社會體系再造，其復雜性不言而喻，但迄今為止國家層面還沒有統一的移民管理機構。比如，三峽工程、南水北調工程都設有單獨的移民工作管理機構，水利部有水庫移民開發局，國家能源局也有專門管理水電移民工作的處室。

在多頭管理體制之下，地方移民機構建設很不規范，歸口不一、性質各異。比如，云南省移民開發局屬于參公管理事業單位，而四川省扶貧部門和移民部門合在一起，屬政府組成部門。庫區縣級移民局有的是參公管理，有的是普通事業單位，有的則是臨時機構，都面臨行政協調能力不強、工作經費不足等問題。

“我們22個公務員工作在移民局，編制不在這兒，管理上很難。”云南省永善縣移民開發局局長劉峰坦言，地方移民機構工作人員編制不等，分別掛靠在水務局、發改委、民政局等部門，極其影響移民干部隊伍的穩定性。

事實上，2006年7月，國務院471號令即明確指出：國務院水利水電工程移民行政管理機構負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監督。“7年半過去了，該機構還沒有成立。”梁福林告訴《民生周刊》記者，隨著社會經濟的發展，移民工作環境發生了巨大變化，“471號令”許多條款需要改進，有些條款需要權威部門授權。

同時，統一協調機制的不完善，也直接影響水庫移民工作的進程。

劉峰說，水電開發補償和移民安置遵循“一庫一策”原則，金沙江又是云南和四川兩省的界江，不同電站、不同庫區的政策標準和操作方法有別，庫區移民利益訴求多樣。“就像是踩翹翹板。云南出臺一個政策可能把四川的問題翹起來了，向家壩出臺一個政策把溪洛渡的問題翹起來了。如果沒有協調機制，達不到平衡，移民群眾就會鬧事。”

云南省移民開發局在制定《溪洛渡水電站云南庫區移民安置實施意見》過程中就面臨這樣的難題。2007年至2009年，云南省移民開發局一直與四川省、國家能源局對接協調，直到2010年10月才與四川達成一致，2010年12月得到金沙江下游移民工作協調領導小組辦公室認可，該《實施意見》在2011年1月才得以出臺。

秦躍武介紹，可以預見，未來幾十年內我國各種類型的移民工作任務十分艱巨，移民數量龐大，如云南省大中型水庫移民后期扶持人口達55.53萬人，到2020年全省中型以上水利、水電移民達到150萬人。“成立統一的移民工作管理機構，理順移民工作管理體制很有必要。”