論香港區議會擴權問題

摘要：回歸以來，香港區議會逐漸突破基本法規定，出現明顯擴權趨勢，從一僅具咨詢和服務功能的區域組織向兼具咨詢、服務、管理和政治等的綜合功能體轉變，政治性功能和政治化色彩日益突出。區議會的擴權現象重新形塑了自己，其行為日益呈現出行政化、政治化、專職化、福利化、碎片化的趨勢。這種趨勢引起香港社會的關注和爭論，并對香港的選舉制度和政制發展進程帶來了一些新的挑戰與沖擊。

關鍵詞：香港；區議會；擴權；普選；趨勢

D676.58

根據香港基本法的規定，區議會也是香港政治體制中的重要組成部分，作為“非政權性的區域組織”，“接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的咨詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務”。但是，隨著回歸以來香港政制發展的實踐，區議會的民事功能和政治功能都呈現出不斷強化的趨勢，不僅在地區服務與治理，更通過制度性安排作為一個重要功能界別進入立法會等權力核心。尤其在“雙普選”來臨之際，區議會更成為各個政改方案當中繞不開的重要議題。因此，厘清區議會當前的權力范疇及其背后的動力機制，對于認清其影響和未來作用的發揮都有著重要意義。

一、區議會擴權的表現

（一）從咨詢向決策的邁進與行政管理權限的增加。在1999年底香港市政局和區域市政局被特區政府解散之后，雖然其主要管理職能歸入到相關政府部門（環境食物局和民政事務局等），但是其產生模式（選舉、委任等）和一些具體地區服務項目則變相承續到區議會這一平臺，從而大大增加了區議會在香港社會的政治影響（如地區直接選舉）和地區服務功能。因此，2001年特區政府就舉行了對區議會的角色和職能的檢討，從5個方面提出加強其職能的建議，其中一條就是“讓區議員有更多機會參與制定政策的過程”。從2008年1月起，除咨詢外，區議會對十八區的地區圖書館、體育、康樂等設施具有管理、修繕等職能，對地區服務和管理發揮了積極作用，成為特區政府地區行政的重要伙伴。

2012年新一屆特區政府希望進一步加大區議會的權力。梁振英政府在首份施政報告中提出全面強化地方行政的思路（地區問題，地區解決；地區機遇，地區把握），希望建立由區議會倡導、相關政府決策局審批、民政專員執行的地方行政邏輯框架，逐漸凸顯區議會決策源頭地位。2013年香港地方行政高峰會又達成以下共識：一是強化區議會的咨詢角色，二是擴大區議會權力。后者包括賦予區議會財政自主權和人事任命權、設立獨立的區議會秘書處、賦予區議會管理地區設施的權力、讓區議會建議政府部門執法的優劣先后，等等。由此可見區議會擴權的方向及趨勢。

（二）咨詢范圍的擴展與升級。目前，特區政府主動向區議會咨詢的議題，范圍已大大擴展，從地區發展、民生服務到重大政治議題，程度也不斷升級，全港十八個區議會一般都會召開專門會議進行表決、在媒體發表公開聲明等。除交通、公屋、保育與活化、垃圾處理、環保、康樂、養老、青年等地區民生議題之外，還不斷涉及特區政府架構設置問題、警方有關游行示威審批問題、國民教育問題、占領中環問題、行政長官提名方式問題等全港性重大政治和社會議題等。

（三）財政撥款的增加。回歸以來歷屆特區政府都不斷增加區議會的財政撥款數量，增加其服務基層的能力。梁振英在首份施政報告中承諾在任期內給18區共20億元用于“亮點工程”建設，并減少審批程序，大幅度緩解了區議會小型工程建設的籌款壓力，也增加了服務當區的經濟能力。在財政支持方面，這是一個新的突破。

（四）法定政治功能的增強。回歸后，區議會的法定政治功能不斷增強。在立法會功能界別議席中，區議會作為一個界別占有1席。在選舉行政長官的選舉委員會第四大政治界別的構成中，區議會也占有一定數量。而特區政府在2005年提出的行政長官產生辦法修改方案中，將選舉委員會由800名增加至1600名，其中前三個界別各300名，第四屆別700人，包括全部400名民選區議員、102名委任區議員和27名當然區議員，大大增加了區議會在選舉行政長官力量中的權重。但是，由于反對派議員的反對，該方案并未獲立法會通過。而2012年所通過的政改方案，則在立法會功能界別選舉中新增加了一個界別，即區議會，包括5名議席，俗稱“超級議席”。這尤其顯示了區議會在香港選舉政治和政制發展中的重要地位和影響力。也正因為此點，區議會及其議席就成為必爭之地。

在當前圍繞行政長官普選問題上的新一輪政制爭拗當中，區議會的重要性又引起各方人士的關注。在提名委員會的構成上，黃永提出完全由區議員充任的“純區議會方案”，“真普選聯盟”在其第三方案中提出由當屆全部區議員（2015年）和全部立法會議員（2016屆）共500人組成，“香港2020”提出將全部民選區議員加入從而增至1400名的方案，等等。這都預示著區議會在未來香港政制架構中的地位還會有進一步的上升。另外，香港回歸以來區議會中的民選議席不斷增加，而委任議席不斷降低并在下屆選舉時完全取消，這也可以說明區議會民主政治內涵的增加

二、區議會擴權的動力機制

區議會的擴權是香港社會多元主體共同推動的過程，這在香港社會可以說是一個常識性問題。但是，隨著區議會的不斷擴權，區議會在社會上的表現與運作反而引起了不少問題和質疑，甚至是深層次的難以扭轉的矛盾。這又是不少區議會擴權推動者從一開始不及想見、也是不愿看到的結果。然而，在香港這個價值多元、政治觀點歧異的社會里，為什么會在區議會擴權問題上竟然有一致性的表現呢？這是一個很值得深思的問題，這一問題不解決，區議會擴權的方向以及擴權后所帶來的問題等也都難以很好得到解決。

（一）特區政府的不斷突破。正如前文所及，應該說對于區議會的擴權歷屆特區政府都提供了助力。董建華政府取消了市政局和區域市政局的建制，使得區議會成為協助政府在地區服務的重要抓手和平臺，無形中提高了其政治和社會地位。其后，也對如何增強區議會的功能做過研討，提出了肯定性的發展方向。曾蔭權政府在2005年政改方案中大大增加區議會在選舉委員會構成中的比重，此方案也開啟了之后區議會在歷次政改討論中的重要角色，也成了現在行政長官提名委員會組成爭議的重要議題。本屆政府從2008年起，還賦予區議會在地區實施小型工程的權力，將區議會從一地區咨詢機構向管理機構轉變，其服務社會的權力進一步增加。2010年所通過的2012年政改方案，在立法會選舉中新設置了區議會功能界別，也從而大大增強了其政治權力。2010年7月，立法會民政事務委員會還專門舉行會議，討論有關區議會的角色及定位。有議員認為，在2012年政改方案通過后，區議員未來的職能會有轉變，因此建議下放更多權力給區議會，以加強區議會在地區管理上的角色，并希望政府向公眾做意見調查，讓區議會更符合市民的期望。[1]

而梁振英政府在區議會問題上仍然承繼了前任的理念，在地區服務和政治角色方面都加強其力量。在首份施政報告中，不僅給18區議會提供20議員地區工程款項，還提出將區議會作為地區決策源頭的“地區事務、地區解決”地區政策思路。曾蔭權政府和梁振英政府都明確提出將區議會作為特區政府施政的重要伙伴。

（二）建制力量的呼吁。在上屆區議會和立法會選舉之前，工聯會陳婉嫻都極力推動區議會的擴權議題。陳婉嫻呼吁提高區議會層面，擴大其權力。她認為，提高區議會層面，有利于地區議題與政府政策結合，避免過往官僚制度引伸的擾民措施，這亦是打動她“重出江湖”的重要原因，期望特區政府盡早為架構改革做好準備，以配合政治生態改變。[2]在2012年立法會選舉前，陳婉嫻又通過媒體促請新政府盡快下放管理及撥款權力給區議會，提升地區專員職能。她說：“區議會站在最前吸納民意，何解今天被綁手綁腳，說得中聽就被政府當作擋箭牌，不中聽就當聽不見”；以致地區力量不能釋放，只會繼續“康樂部推文化部，文化部推渠務，球來球往，最后一事無成”。[3]

對此，民建聯也多有呼應和認同。如北區委任區議員、民建聯副主席陳勇就認為，要令地區行政更暢順，關鍵是政府必須進一步提升區議會功能及權力，才能真正達致特首梁振英所說的“地區問題、地區解決”。[4]另外，新民黨立法會議員田北辰也對梁振英政府提出的地區亮點工程表示贊賞，認為該政策減少了以往的行政程序，可以使區議會有更多精力和能力專注于地區事務。[5]

（三）泛民的大力推動。最為突出的兩大表現：一是2010年民主黨提出的功能界別區議會（二）方案并被立法會通過、中央接受。二是2013年至今多個泛民政黨和個人所提出的在提名委員會組成中增加區議會比重的方案，如真普選聯盟、香港2020等。前者增加了區議會在立法會選舉中的影響力，后者增加了區議會在行政長官普選中的影響力。

（四）區議會的自主意識。香港區議員普遍認為，目前各區議會都存在資源、人力的不足以及政府的多方掣肘。特區政府政務司司長林鄭月娥在2012年8月17日與18區區議會主席舉行的會議上，大部分區議會主席均關注目前區議會資源不足問題，希望當局可以增撥資源，并考慮多下放些權力給區議會，以加強區議會功能。[6]之后，特區政府的首份施政報告確實對此作了肯定性回應。

總之，從回歸以來區議會的發展歷史來看，區議會權力的擴張是特區歷屆政府主動建構的結果，當然也是建制、泛民、區議會自身三種力量推動、助力的結果，并且，后三種聲音往往會被特區政府接受，體現到特區政府的決策中來。

三、區議會擴權帶來的發展新趨勢

（一）行政化。從區議會的職能及權限看，一是增加了行政性管理職能；二是其咨詢意見高度影響到行政決策的的制定與執行。梁振英政府希望將區議會的地位設定為地區行政決策的源頭或決策體系的起點。

（二）政治化。政治化有三方面表現：一是區議會自身的政治化趨勢，通過晉身立法會而成為香港政治結構中的一支力量，以及在未來“雙普選”過程中地位和作用的增強；二是區議會在行使其地區事務咨詢職能的過程中，日益影響到全港的行政決策和政治力量對比，從而使社會或經濟問題政治化；三是特區政府會主動就一些全港性政治和社會敏感熱點議題與十八區區議會展開咨詢與商討，促使區議會在重要社會、經濟和政治議題上表態，這種政治上的分邊站隊現象進一步推高了區議會的政治化趨勢。

（三）專職化。區議員的專職化是指一些當選為區議員的候選人沒有其他職業，專門擔任區議員，從事于地區工作。專職化與與專業化有明顯區別。專業化是指受過專門高等教育的智識人士，他們即使當選為區議員也沒有放棄自己的專業和專長，或者通過自己原來的專業和專長更好地為地區服務。其實，從現有區議員的構成來看，他們都已經有別于上世紀八九十年代的地區人士，學歷低、無專長等等，而是呈現出年輕化、專業化等的特點。而專職化則更為突出。實際上，區議員的專職化也是區議會政治化的一個另類表現，它反映了區議會選舉政治的更加激烈以及各參選政黨為更高層次政治人才的培養而積蓄力量。

表1：近三屆區議會全職議員和政治類議員候選人比例

選舉年 候選人占總比例（%） 當選者占總比例（%）

2003 39.9 51.1

2007 41.1 59.3

2011 50.3 63.5

注：該表轉引自蔡子強：《區議會成了專職人士的天下》，《明報》，2011年10月27日。

（四）福利化。地區福利的提供和謀取是區議會存在的基本前提和基本立場，而區議會和區議員在日益激烈的選舉競爭中過分專注于地區福利問題，反過來又會大大加強當區市民對自我、對區議會和區議員、對特區政府更高的福利主義訴求。區議會的這一機構定位和區議員候選人以及區議員的競爭訴求，必然會導致區議會整體的福利化趨勢。而這會對特區政府施政帶來深遠影響。馬岳也認為，香港區議會自上世紀八十年代出現以來，其運行理念已經從“社區運動”逐步變為“利益發放”，目前更呈現出“社區福利主義的進一步擴張”的趨勢。[7]

（五）碎片化。區議會的碎片化，這是由區議會的基本職能和區議員的價值取向及其過度福利化趨勢所帶來的另一特征和社會發展趨勢。一方面社會很難出現統一和諧的聲音，另一方面市民在表達立場和爭取利益時的手段也會更加歧異、多元和激進，自由主義、自我主義、本位主義、民粹主義等都被放大。

四、區議會擴權帶來的爭論

（一）關于區議會功能的爭論。如上所述，香港區議會的功能已經大大擴展，超過了基本法的規定，有咨詢、服務、行政、政治等多個功能并存。對于區議會這種權力擴大、功能擴張現象，不少人士開始憂慮和質疑。有人認為，按照梁振英的競選政綱及其頻繁落區所發表的言論來看，他有較大愿望對區會進行改革，以提高區會管治權力。但是囿于地區差異、官員思維和既有制度與政策，若將區會從長期以來的地區咨詢機構，“改變成為肩負解決地區問題的議會，這又是另一項梁振英必須面對的艱巨工程”。[8]卓偉認為，區議會含金量雖然增加，但是沒有改變其服務市民的性質。而泛民人士故意將其拉向政治化的道路，最終受害的會是廣大市民。當前，區議會政治化的一個突出變現就是一些政治投機者的參選。他們的特點都是在選前幾個月才匆匆空降，其人其黨過去都沒有服務過該區；政綱通篇不是狙擊哪個就是抵制哪個，對于區情、社政不著一詞，而且肆意在區內挑動政治對抗，務求將區選變得政治化，以期從中渾水摸魚。如反對派及其喉舌宣傳的所謂“地區霸權論”，就是為了將區選政治化而提出的假議題，目的是將做實事而得到市民支持的參選人，說成是“地區霸權”，相反平時什么都不做的反對派倒是變成推翻霸權的“義士”，扭曲了區議會服務市民的性質。又如部分參選人根本無心地區工作，只是通過狙擊建制派明星而博取知名度，如“維園阿哥”任亮憲之流利用區選大抽政治油水，如果讓這些參選人取得議席，不但未來4年難望他們會安心服務市民，而且更會將區議會變成政治攻訐場所，最終受害的只會是廣大市民。[9]新界社團聯會榮譽會長羅淑清也反對區議會政治化的趨向，認為區議會應該保持其應有面貌，一心一意為地區耕耘，為街坊服務。[10]

（二）關于區議會機構改革的爭論。正如前文所述，區議會的政治化、福利化和碎片化的新趨勢，必然會導致區議會和區議員日益專注于瑣細之事，斤斤計較，甚至政治抗衡于政府，因此不利全港利益的形成和長遠性發展。因此，香港出現了不少改革區議會機構和選取的意見。王志浩建議，可以按照以前社會提出的「一局一署」方案，即全港設一個市政局（管決策）和一個市政總署（管執行），來改革現在的區議會。可以將現在十八個區議會整合成為一個新的區議會。新的區議會下可設三類委員會：第一類是全港統一以事務劃分的委員會，集體制定康體文化等政策；第二類是以地域劃分的地區委員會，如目前十八區區議會般討論社區發展，作長遠規劃；第三類是市政設施聯合管理委員會，委任專家聯合管理各區的市政設施，平衡社區需要和康體文化發展。同一時間，政府合并目前的康文署和食環署，成立類似過去的市政總署以執行政策。[11]江麗芬認為，由于現有區議員選區過于狹小，議員為了討好選民，往往阻擊政府施政，因此建議擴大區議會選區，以照顧香港的整體利益。[12]新民主同盟也認為，現在區議會選區已很細小，當局不應再增加席位，否則將會使議員關注的事情更加瑣碎，當局劃分選區也更加困難。因此建議根據人口增長比例適當增加議席數量。[13]香港科技大學社會科學部副教授成名也認為，從香港民主發展的長遠來看，特區政府必須兌現殺局時承諾，改革區議會，如把十八區化成全港五大區，賦予處理市政或文康服務權力；而當這類區議員負責工作較繁重時，亦可增加區議員薪津，令他們不再是只管幾條街的街坊保長。[14]

（三）區議會擴權動機的爭論。由于回歸以來建制力量在區議會所占比重日益提高，并占有絕對優勢，而這一力量發展趨勢與特區政府推動區議會擴權的趨勢又相伴隨，泛民開始質疑特區政府與建制派的關系以及區會擴權的動機，提出二者利益交換和輸送、建制派的政績工程等論調。這實際已涉及香港管治權的爭奪。一方面感到自身力量在區議會層面日益削弱，另一方面看到區議會的功能和作用在日益加強，因此，泛民心態失衡，開始質疑區議會中的建制力量以及特區政府加強區議會作用的動機，而完全忽略并無視建制派腳踏實地服務基層的努力和民心向背的消長。由于香港18區的區議會主席都由建制派擔任，在全部區議員中建制派議員也占絕對多數（2011年區選中建制派獲得74.27%的席位），因此本屆特區政府擬撥給各區議會的20億元項目費就被泛民人士指為“政績工程”、“政黨的亮點工程”、“政治分贓”，如新民主同盟立法會議員范國威、立法會議員、黃大仙區議員胡志偉等都如此批評。[15]還有不少人對警署就游行路線等問題咨詢區會事件也提出質疑，認為此舉會影響到游行示威活動的審批，不僅有違法例（公安條例），還不合邏輯。[16]

（四）區議會在普選中的地位與作用的爭論。在香港政制發展問題出現以來，區議會在普選進程中能否起到實質性推動作用，存在爭議；區議會在未來雙普選制度架構中的地位和作用，也存在爭議。并且，這兩種爭議的雙方觀點都明顯對立。2010年由民主黨和普選聯提出的區議會方案，學術界爭論激烈。陳健民、葉健民、馬岳、方志恒、呂大樂、蔡子強等專業人士都極力贊成；而其他專上學校教授丁南僑、司徒薇、陳志煒、成名、陳允中、蘇耀昌、張超雄、鄭宇碩等人則明確反對。王永平也認為區會方案無助于達致普選的結果[17]而各政黨與特區政府以及中聯辦之間的爭議也很大，并且觀點交鋒多次，最后才取得共識，使民主發展推進一步。2013年至今關于行政長官普選的諸多政改方案中，不少組織和個人都建議將全部民選區議員加入到提名委員會當中，甚至還有人建議由區議員一家組成提名委員會。但是這種方案也遭到了很多人的批評與質疑，認為這嚴重違法了基本法所規定的香港政制發展的均衡參與原則，打破了香港社會各階級階層、各行業職業的既有政治參與格局，不利于社會穩定和資本主義的發展。因此，區議會在未來雙普選架構中的地位和作用分歧與爭議也很突出，未來具體情況還有待觀察。

五、區議會擴權對香港政制發展的沖擊

無疑，區議會的擴權對于改善地區民生、暢通民意具有重要意義。還有學者認為，區議會的這種制度性安排是特區政府社會治理成功的重要因素。然而，就香港政制發展問題而言，區議會的擴權對當前以及未來也會帶來不少的負面影響和沖擊。主要表現在以下幾個方面：

（一）區議會選舉議題日趨政治化。擴權導致區議會選舉競爭加劇，政黨主導選舉成為常態，專職性政治身份人士占有區議員的比例將會進一步提升，選舉中的政治議題將逐漸挑戰民生議題，這將給以扎根基層、服務市民為理念和手段的建制派參選者帶來沖擊，其參選理念、工作模式、應對技巧和策略都將發生改變。并且，從2014年以來香港幾例區議會補選來看，泛民陣營也開始吸收建制陣營在區選中的經驗和做法，調動資源服務當區居民。這種兩大陣營在區議會選舉手段、策略的趨同性，也同樣是未來選舉的一個新挑戰，如何既保持黨派本色，又能實現差異化競選，更能讓選民滿意，將成為2015年區議會選舉的新課題。

（二）區議會政治權力的加強有悖于行政主導體制。區議會作為基本法明確規定的區域組織和法定咨詢機構，尤其是其民選性、全港性、代議性、福利性的產生和工作特點，其擴權本身就具有顯著的兩面性。一是通過提升資源和權力，使其更可能成為特區政府的重要施政伙伴；二是由于服務地區能力的增強加之當區市民對區議會的期望更加升高，地區利益更加凸顯，因此擴權的區議會反而可能會成為特區政府施政的有力挑戰者，這就意味著會形成區議會某種程度上對特區政府的限權和分權。因此從實踐看，區議會擴權這種制度性安排和加強的趨勢，一方面與基本法所規定的“行政主導體制”的政制本意有所偏離，另一方面也確實對特區政府的施政帶來實際的挑戰和消解。

（三）區議會成為當前和今后香港政制發展進程中的一個樞紐。從現在香港政治生態來看，區議會在香港整個選舉政治體系中的重要性大大增強，其政治化趨勢進一步推高了香港社會的政治化程度。對于目前香港五大選舉類型（包括立法會、區議會、行政長官選舉委員會、行政長官、港區全國人大代表）而言，區議會選舉模式最具民主性，加之它受基本法的規制較少、社會關注度相對較低，因此大家都有意無意將區議會作為推動香港政制發展和民主進步的跳板與抓手，這也是前文所提出的為什么香港各股力量都推動區議會擴權的深層次原因。

尤其是在未來普選框架下，區議會更有可能全面滲透參與到其他各類選舉模式當中去，如立法會中的兩個功能界別、參與行政長官提名委員會的組成（甚至大幅增加區議會的比重）從而影響行政長官的提名、參與選舉港區全國人大代表等等。并且，由于區議會具有這種上下貫通的制度性安排，它也就會成為香港政制發展進程當中的一個新樞紐。從這一角度看，也就易于理解當前行政長官普選制度爭論中為什么多有區議會的影子了。而區議會在行政長官提名委員會組成中的比重問題，也將會成為它能否在未來香港選舉政治中發揮重要作用的關鍵一環。

總之，區議會已成為香港社會一支重要的社會動員力量、管治力量和政治力量，其作用和影響都都應引起高度重視。要正視其功能和權力擴大的趨勢，深入研究，在法律框架下對其合理定位與架構，通過理順區議會與特區政府和立法會之間的關系，更好地發揮其服務社區和穩定社會的積極作用。

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作者簡介：常樂，中國人民大學臺港澳研究中心特約研究員、博士，全國港澳研究會會員。研究方向：香港政治。

（責任編輯：陳合營）