《中華人民共和國種子法》的缺陷與完善

陳承，汪發元

摘要：現有的《中華人民共和國種子法》存在公益育種職責缺失，種子審定和引種規定不科學，種子執法職責不明確，執法機關對種子違法經營責任處罰過輕等弊端。必須修改其相關規定，明確執法機關的職責權限，放寬品種引種、推廣規定，加大種子違法經營處罰力度，強化對種子執法機關及其執法行為的監督管理。

關鍵詞：種子法；缺陷；修改建議

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）07-1729-03

Defects and Improvement of Seed Law of the PRC

CHEN Cheng，WANG Fa-yuan

（College of Management，Yangtze University， Jingzhou 434023，Hubei，China）

Abstract：Seed Law of the PRC is lack of public breeding duties. Certification and introduction of seed are not scientific. Law enforcement responsibility is not clear. The punishment against the responsibilities of law enforcement agency and seed illegal management is slight. The relevant provisions of Seed Law must be revised. It is advised to clarify the responsibility of law enforcement agency， to relax restrictions on varieties introduction， to promote regulations， to implement tougher punishments to seed illegal management， to strengthen the supervision and management of seed law enforcement agency and its behavior.

Key words： Seed Law； defects； modification proposal

《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布已經13年了，對加強農作物種子的管理，維護農民的合法權益發揮了巨大的作用。但隨著種子生產、經營企業的普遍民營化，加之轉基因品種的興起，《種子法》的許多規定已經完全落后于社會實踐，無法滿足正常的生產經營和行政執法的需要，必須認真進行修改完善。

1 《種子法》修改的必要性

任何法律法規都是時代的產物。由于法律天然具有不周延性和滯后性，隨著時代的進步，很快會落后于時代的需要，從而影響到經濟和社會的發展。《種子法》是2000年頒布實施的，雖然經過了2004年的修改，但其內容已明顯不能適應時代和經濟發展的需要，不僅影響到種子市場的執法，而且影響到國家自有品種的培育和推廣應用。全國人大代表李愛青[1]認為，要實現糧食產量繼續穩定增加，保障糧食和主要農產品的有效供給，需要及時地修改完善《種子法》。

修改完善《種子法》是由種子的重要性和國內外農業發展的實現情況所決定的。首先，《種子法》的修改完善是由種子的重要地位所決定的。種子是農業、林業最基本的生產資料，是農業、林業健康發展的根本。種子水平的先進性直接關系到農業和林業產品質量和產量的提升，是我國國家發展和安全的戰略性物資。其次，《種子法》的修改完善是由種子市場執法的狀況所決定的。我國是農業大國，由于《種子法》的缺陷導致假冒偽劣種子侵犯農民合法權益的事件時有發生。在一些種子事件中，農業行政執法部門處于十分尷尬的境地。我國是一個法制化國家，依法行政是我國政府行政執法的原則，而法律法規的完善是依法行政的必要條件。《種子法》的完善對于維護種子培育者和種子經營者的合法權益具有根本性作用，對于維護農民合法權益，提高農業產業水平，促進農業現代化發展也具有重要意義。最后，《種子法》的完善是適應種子市場開放形勢的需要。隨著世界經濟一體化的深入，外國種子大量涌入國內，國內外種業競爭進一步加劇，我國種業因規模小、競爭力弱，導致大量外國品種占據國內種子市場，嚴重威脅到我國種子業的安全，迫切需要通過修改《種子法》加以規范和調整。

2 《種子法》的缺陷

2.1 關于育種的責任不明確，影響了新品種選育成果的成效性

農作物種子是關系到農業生產發展的國家戰略資源，農業生產效率的提高很大程度上要依靠種子，種業在農業中具有核心地位。據專家估計，優良品種的選育和推廣對我國農業生產的貢獻率達到43%[2]，種子作為重要的戰略資源， 應當由國家負責培育，成為國家農業科研機構的法定義務和職責。然而，在現有《種子法》中，并沒有明確規定政府應設立農作物育種機構從事基礎性和公益性育種科研，國家農作物育種機構資金投入的積極性不高，種子選育成色不明顯，反而形成了以民營企業育種為主的格局。由于民營企業科技實力、經濟實力均有限，大多數種子企業沒有品種研發的能力，培育出來的新品種缺乏競爭能力，以致國外種子占據市場主導地位。

2.2 關于未經審定的品種規定不科學，限制了優良品種的傳播性

《種子法》第十七條規定，應當審定的農作物品種未經審定通過的不得經營推廣。從國家掌控種子市場，防止假冒偽劣種子進入市場而侵害農民利益的角度來看，無疑有其正確性。但由于種子審定程序繁雜，國外品種的入侵速度很快，這一規定從某種程度上影響了優質新品種的傳播，與新品種引進、試驗、示范和展示推廣工作不相適應，不利于種子市場管理，新品種的快速推廣應用，以及農業增產增收[3]。加上種子審定不規范，品種審定的門檻低，品種審定機構被少數人所控制，且缺乏有效的監督管理機制，使品種審定容易異化為權力尋租的工具，滋生腐敗，品種審定難以做到權威、準確、公平、公正[4]，不利于優良品種的培育工作。其實，在市場經濟條件下，種子購買、銷售行為主要是一種民事法律行為，政府應當放松管制。如果出現種子質量糾紛，可以依民法的相關規定解決。

2.3 關于引種的規定不科學，限制了農民選用種子的自主性

我國農業實行的是以家庭為單位的分散經營，優良品種的推廣主要依賴種子經營企業。因而《種子法》的規定與農業生產體制的實際不相適應?！斗N子法》第十六條中關于“相鄰省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區的地域，經所在省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門同意后可以引種”的規定與現實農業生產體制完全脫節。因為，我國實行的是以家庭為單位的分散經營，農民家庭顯然沒有能力去申請引種，而地方政府忙于招商引資，對于已經由家庭經營的農業基本無暇顧及。公益性農業技術推廣機構隨著“政府花錢買服務，只養事不養人”的改革，半數以上農業專門人才從事第二職業，不能安心于工作現狀，推廣機構也不可能去申請引種[5]。加之地方保護等因素，這一規定已成為名副其實的空話，嚴重影響到了優良品種在相鄰省、自治區、直轄市屬于同一適宜生態區的地域的推廣，限制了農民選用種子的自主性。

2.4 關于種子執法機構職責規定不明確，導致了種子執法職能的混亂性

我國行政執法機關人浮于事，執法的功利性很強，如果法律法規沒有明確的規定，就必然難以各司其職，各負其責?！斗N子法》第六十二條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以一千元以上一萬元以下罰款。接著列舉了5種違法行為。從這一規定可以看出，只要是縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關，都可以實行監管，但到底誰是真正的監管主體并沒有明確。這一規定的模糊性導致農業、工商行政執法機關在《種子法》的執法上職責不清。在我國現行執法具有很強的功利性，即獎金、辦案經費與罰沒款掛鉤的情況下，各執法機關在有利可圖時曲解法律爭著管，無利時則相互間推諉、逃避責任。比如，種子包裝、標簽、經營檔案等專業性極強的問題本應由農業行政執法機關監管，但在利益驅使下，工商行政機關同樣表現出罰款的積極性，對外地種子及其經營者實施各種違法處罰。

2.5 關于種子違法處罰標準過低，放縱了假冒偽劣種子的泛濫性

《種子法》第五十九條規定，生產、經營假、劣種子的，……有違法所得的，處以違法所得五倍以上十倍以下罰款；沒有違法所得的，處以二千元以上五萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這一處罰過輕，不足以打擊種子領域的違法犯罪行為。在種子行業，或利用雜交一代種子冒充雜交二代種子，將他人的親本繁育種子使用自己的包裝和名稱銷售，或利用購買的雜交一代自行繁育種子冒充他人雜交一代種子等違法現象，即所謂的套牌種子的生產經營，已成為種子行業公開的秘密。但這些現象在歐美等國家的種子公司幾乎不存在，究其原因，是違法者難以承受違法成本[1]。而在我國，存在處罰過輕的問題。這種過輕處罰有多方面的原因，主要是法定的處罰金額過低，加上經營者賬目不全導致取證困難，同時各級各類人員對行政執法干預的普遍存在，使得行政執法處罰乏力，違法者制假售假有恃無恐。這種現象不僅侵犯了購種者的合法權益，而且打擊了守法經營者的積極性，帶來了種子市場預測上的反向暗示，形成了當前違法種子案件高發難以遏制的態勢。

3 《種子法》的完善

《種子法》是規范種子培育、生產、經營活動的最重要的法律規范，其內容的科學性、合理性、適應性直接關系到我國農作物種子的發展與進步，關系到種子市場的興衰與繁榮。因此，應當適時多次修改完善。

3.1 完善國家育種的責任，促進育種能力的快速提升

在主要農作物種子選育上，我國已經落后于發達國家，必須充分發揮國家科研機構科研資源豐富，實力雄厚的優勢。建議修改《種子法》第十一條，明確國家和省、市科研院所和企業育種的責任分工。規定國家和省、市科研院所為主要農作物種子的選育責任單位，應組織強大的科研隊伍保證主要農作物新品種的選育工作。國家財政依據國家需要，按農業GDP一定比例核撥育種科研經費。同時，鼓勵高等院校、種子企業從事主要農作物種子選育工作。鼓勵國家科研機構和高等院校、大型種子企業聯合培育農作物新品種。這一提議借鑒了發達國家的經驗，例如美國，其公共機構和私人機構育種定位準確、分工明確，公共機構在育種方向上與私人機構有明顯不同，重點承擔具有基礎性、探索性、前瞻性的公益性研究，以及難以很快產生經濟回報的研究項目。商業性育種主要由企業承擔，美國政府和公共研究機構以大量商業育種合同的方式，向企業直接投入研發經費，使企業成為育種主體[6]。

3.2 完善試驗用種的規定，促進優質品種的適時誕生

未經審定的品種不一定不優良，但現有《種子法》對于未經審定的農作物新品種不得銷售的規定，顯然過于絕對化，影響到了優良品種的應用。對于未經審定的農作物新品種，如果經過連續兩年多處布點展示，性狀穩定，符合條件的，建議允許育種單位在市場明示銷售，即在種子包裝上明確標明未經審定字樣，為試驗用種。這樣既避免了因審定過程復雜而影響優良品種推廣應用的問題，又通過明示告知購種者種植未經審定品種的風險，由購種者作出明智選擇，從而達到保護購種者合法權益的目的，可以很好地實現對育種者和購種者的雙向保護。

3.3 完善鄰省引種的規定，促進優質品種的廣泛應用

改革現有以行政區劃審定并引種的規定，變為以行政區域審定為主，同一生態適宜區域可以自由推廣經營銷售的模式。對同一生態適宜區域，通過國家級、省級審定的主要農作物品種和主要林木良種，可以在全國適宜的生態區域或相鄰省份生態適宜區推廣銷售。但生產銷售者必須標明種子審定的真實情況，由購種者根據自己對品種的認識自主選擇。也可以借鑒加拿大的做法，采取臨時注冊、區域注冊的辦法[7]，對于已經經過他省審定的品種，在相鄰區域推廣的只需到相鄰區域農業行政主管部門注冊，就可在這一區域銷售。這樣就能有效克服現有《種子法》關于鄰省引種規定的僵化性缺陷，同時，也能有效保護種子生產經營者的推廣經營權，保護購種者的自主選擇權。

3.4 明確種子執法的責任，促進執法活動的嚴格有序

完善現有《種子法》關于種子監管機構、分工的規定，明確國家農業行政部門為種子執法的主管部門，負責全國種子質量、經營的監管，工商部門負責對種子生產經營企業無證經營、虛假宣傳、違法廣告等問題的監管。由縣以上農業行政機關、工商機關分別執行實施。在明確職責的同時，增加執法經費投入，加大對執法人員的培訓力度，努力提高執法人員水平，進一步強調規定公安機關協助行政執法的責任和義務。同時，增加對執法人員監督的條款，對違法執法、濫用職權的機關、個人給予嚴肅處理；對以權謀私者，一經查實，予以開除公職，情節或后果嚴重的追究刑事責任；對于玩忽職守造成嚴重后果的人員，依法追究其刑事責任。

3.5 嚴格種子違法的責任，促進種子市場的健康發展

加大《種子法》關于對生產、銷售假冒偽劣種子行為的處罰力度，情節輕微的處以5萬～10萬元的罰款，情節較為嚴重的處以10萬～50萬的罰款，情節特別嚴重的處以50萬元以上的罰款。其目的是嚴厲打擊制假售假者，避免其卷土重來。特別是對生產銷售套牌種子的行為，除加大行政處罰力度外，在追究行政責任的同時，追究民事責任，并應當追究刑事責任。具體可以考慮對情節輕微的應當判處3年以下有期徒刑，情節較重的應當判處3年以上7年以下有期徒刑，情節嚴重的應當判處7年以上有期徒刑。因為生產銷售套牌種子的行為不僅擾亂了市場秩序，而且打擊了育種人員的積極性，對我國的育種工作造成了致命的打擊。通過對種子違法行為的追究，促進種子市場的健康發展。

同時，要增強對我國種質資源的保護，組織相關機構從事種子資源的標記注冊工作，防止外國種業企業偷取和克隆以后，又拿來作為制約我國技術發展的專利手段。

參考文獻：

[1] 梁國棟，李愛青.修改種子法勢在必行[J].中國人大，2013（3）：44.

[2] 中投顧問.我國種業發展存在難題面臨挑戰[EB/OL].http：//finance.jrj.com.cn/industry/2013/01/28110514997763.shtml.2013-1-28.

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[4] 吳大香.對《種子法》修改中兩個問題的思考[J].中國種業，2006（10）：48-49.

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[7] 李干瓊，董曉霞，王啟現.加拿大種業管理做法[J].世界農業，2010（9）：17-20.