城市公共安全服務供給的基本機制及其整合
——以城市社會治安服務為例

侯 雷

（中共吉林省委黨校公共管理教研部，吉林長春130012）

城市公共安全服務供給的基本機制及其整合
——以城市社會治安服務為例

侯 雷

（中共吉林省委黨校公共管理教研部，吉林長春130012）

公共安全是人類的基本需求之一。轉型時期我國城市社會公眾對于公共安全的需求在不斷增加，而且出現了各種多樣性的需求類型，這對政府單一供給機制造成了很大的挑戰。由于安全服務物品屬性上的差異，應當由不同類型主體參與供給，實現不同供給機制間的整合。就我國當前而言，以城市社區為單位，在利用治安綜合治理體系的基礎上，構建多元合作的供給機制，將是實現城市社會安定和諧的必然出路。

城市；公共安全；社會治安；供給機制；社區

一、城市公共安全服務供給問題的提出

安全需求是人類生存與發展的最基本需求之一。但是正如哈佛大學人類學家凱博文所指出的：“災難是人類生活的常態”［1］。現實世界中存在著各種威脅公眾安全的因素，特別是在城市社會發展的過程中，由于城市相較于鄉村地區而言生產生活上的聚集性以及城市化過程中的各種潛在矛盾因素，導致城市特別是大城市往往成為危機中心。因此，如何構建有效的體制機制來實現城市公共安全環境的營造，已經成為影響未來我國城市地區乃至整個國家經濟社會穩定發展的重要因素。現實生活中，由于各種違法、犯罪活動導致的對于社會公眾人身生命以及財產安全等造成威脅的社會治安問題，是長期以來較為突出的社會問題之一，也是影響城市公共安全的主要因素。有鑒于此，本文將以社會治安問題為考察對象，來探討我國城市公共安全的供給問題。

城市公共安全本質上是一種公共物品。向城市居民提供公共安全服務，營造出一個安全有序的社會環境是政府的一項基本職責。以公安機關為代表的部門是承擔治安管理職能的政府機構，也是長期以來我國維護城市安全的核心主體。然而，當前時期在城市公共安全服務的需求與供給上卻存在著如下兩方面矛盾：（1）城市公共安全服務需求的快速增長與有效供給不足之間的矛盾。當前時期威脅城市安全的因素在不斷增多，居民對社會安全服務有著巨大的需求空間；而以公安機關為主體所提供的公共安全服務總量卻遠遠不能滿足社會需求。例如以社會人口警察配置比例來看，有研究指出我國只有20‰左右，幾乎是世界最低的水平，西方國家一般則為35‰左右。當出現危害治安事件時，常常出現警力不足現象［2］。（2）城市公共安全服務供給的單一性與社會需求的多樣性之間的矛盾。通過警察等政府主體對各種違法犯罪案件的偵查、處理以及日常性的巡邏、監控等方式所提供的公共安全服務是最基本的服務類型，這也是傳統上我國政府所提供的主要服務類型。但是，隨著經濟社會的發展，出現了一些其他類型的社會安全服務需求，例如一些公司企業對于自身單位內部的保衛需求、一些私人性質的慶典活動對于治安以及秩序維護上的需求、一些城市小區對于物業安全管理的需求、甚至諸如明星、富豪對于個人人身安全的經常性保衛需求等等。這些需求構成了當前時期公眾特別是某些特殊公眾群體對于城市安全的新要求，但是傳統的政府機構卻沒有承擔此類服務的供給職責。

本文認為，上述供需矛盾的出現，既有政府主體自身的原因（如自身職責落實不到位），更重要的則是非政府主體在我國城市治安服務供給中的作用過于薄弱所導致。在這種情況下，探討如何完善城市公共安全服務的供給機制，構建符合我國國情的、多元主體共同參與的供給模式，更好地滿足社會公眾不斷變化的社會安全需求，顯得意義重大。

二、城市安全服務的物品屬性分析

將城市安全作為一項“物品”或“服務”來分析其供給問題，首要的是弄清楚社會安全自身的物品（或服務）屬性。一般而言，公共經濟學從某類物品或服務是否具有競爭性和排他性以及所具有的競爭性、排他性的程度不同，將各種物品劃分為私人物品、公共物品以及介于二者屬性之間的混合物品等不同類型。相應地，城市安全領域中也存在純公共安全服務、純私人安全服務以及混合安全服務等主要類型。

其一，如果某類物品或服務具有典型的非競爭性和非排他性，則屬于公共物品。在社會安全領域中，國防服務以及各種一般性的對違法犯罪活動的預防、偵破與各種日常性安全巡邏等治安防范活動，都屬于典型的公共物品／服務范疇。對于這類純公共安全服務而言，它們一般由政府作為主要的供給主體。而且由于這些領域直接關涉國家社會秩序的穩定，是國家政治統治與社會管理職能的直接體現，因此政府部門往往傾向于“壟斷”該類物品／服務的供給。

其二，如果某類物品或服務具有典型的競爭性和排他性，則屬于私人物品。在城市安全領域中，以保護某些個人或私人群體、私人組織人身生命或財產安全為直接目的的安全服務，屬于私人安全服務的范疇。例如，一些公司企業對于單位內部各種財產安全的保衛需求，由于對其提供安全保衛的收益完全由該私人組織來享有，不會對社會公眾產生“溢出”效果，因此提供此類安全保衛所耗費的成本主要由該私人組織來承擔。在我國計劃經濟體制下，由于幾乎不存在完全私有性質的組織單位，因此這種純私人安全服務領域的范圍十分有限。但是隨著改革開放的持續推進，多種所有制組織形式的出現，社會公眾的“私人領域”也開始形成，從而逐漸出現了私人安全保衛的需求。相應地，也出現了一些市場主體來提供這些私人安全保衛服務。從1984年我國第一家保安服務公司在深圳成立到今天，我國的保安服務市場獲得了較快速的發展。據統計，截止到2006年，我國有1 400多家經公安機關批準的保安服務公司，從業人員30多萬［3］，這在一定程度上滿足了社會私人安全服務的需求。

其三，如果某類物品只具有部分程度的競爭性／非競爭性或排他性／非排他性，則屬于混合物品。事實上，由于純公共物品和純私人物品都是需要嚴格滿足限定條件的“理想”類型，在實際社會中很難找到完全符合的例子。真實存在的各種物品或服務更多地屬于混合物品類型，只是程度有所不同。在社會安全服務領域中，存在某些安全服務由特定區域內的社會成員共同消費、共同享有，而且實現排他的成本或技術并不太高，一般屬于此類混合安全服務。例如，城市小區內部的安全防衛、事業單位內部的安全保衛、沿街商戶為提高安全防衛能力共同出資聘請保安公司提供日常巡邏服務等。對于此類服務，由于受益主體一般是多個主體或組織，在受益者內部體現的是公共物品屬性，但對于受益者外部的社會其他群體或組織而言，則體現為私人物品屬性。對于此類社會安全服務的供給，可以通過受益主體間的合作方式來實現，其服務供給成本則由受益者共同分擔。

三、城市公共安全服務供給的基本機制及其比較

對城市公共安全服務屬性的劃分是分析其供給機制問題的邏輯前提。所謂某類公共服務的供給機制，是指公共服務“供應和生產的方式方法及其有效運行的制度體系”［4］，主要包括公共服務供給中的主體參與機制、供給決策機制、資金籌集機制以及激勵約束機制等。一般而言，根據服務供給過程中主導者“身份”的不同，公共服務供給機制可以劃分為政府主導機制、市場主導機制、社會主導（志愿性供給）機制等三種類型。三種供給機制在具體的社會安全服務供給方式上存在許多差異之處（見表1）。

表1 公共服務供給機制及其社會安全服務供給方式

如前所述，由于與違法犯罪行為相關聯的社會治安服務領域的特殊性，它一般被視為純粹的國家暴力領域［5］，往往由政府主導進行供給。在政府主導機制下，社會治安服務由政府部門（以公安機關為主）直接“生產”，關于生產數量與種類的決策則屬于公共決策（公共選擇）的范疇。在資金籌集上，以稅收為主要來源的財政資金是政府供給的主要籌資途徑，服務供給的績效則主要依靠政府內部的考核標準進行衡量。這種政府主導一方面是出于國家與社會總體安全的考慮，另一方面是由于純公共安全服務由政府主導供給有助于實現社會公眾的平等受益。例如，某些治安服務如果由市場主體進行供給的話，那些低收入者可能由于缺乏支付能力而無法保障自身的安全。但是，政府自身并非“全知全能者”，它往往無法準確掌握公共安全物品／服務的需求信息。此外，政府部門自身的低效率乃至因“自利性”而導致的腐敗等問題使得政府“壟斷”供給存在許多弊端。

就現實來看，許多具有公共物品特征的物品或服務，事實上也在通過私人主體進行著供給，而且從供給的效果來看，往往能夠體現出政府主體所難以實現的效率與公平等目標訴求。這種情況即為20世紀80年代以來西方國家出現的公共事務領域的“民營化”浪潮。美國學者薩瓦斯的分析指出治安雖然屬于較為典型的集體物品，但是由于服務“供給”與“生產”的區分，在事實上是可以通過市場、契約等多元方式來供給的［6］。此即公共安全服務供給中的市場主導機制，它主要是借鑒市場化的運作模式，將價格與競爭機制引入公共安全服務領域，以改善政府主導供給下服務供給類型單一且效率低下的不足。從主體上看，市場中提供治安服務的主要是各類保安公司，它們作為典型的企業采取的是基于價格信號的公司決策方式。某些私人安全服務的需求者通過付費購買的方式獲得自身的安全保障。盡管作為市場主體而運作，保安公司的行為規范除了接受市場規范與社會監督外，還必須接受政府公安機關的審批與監管。公共安全的市場供給現象主要存在于西方一些國家。著名新制度經濟學者埃莉諾·奧斯特羅姆等人的《公共服務的制度建構——都市警察服務的制度結構》一書，詳細考察了美國都市警察服務的供給模式，研究發現包括無線電通訊、入警培訓、犯罪實驗室建設等輔助服務則多是通過市場機制來供給的。該書得出的結論“并不是所有的服務接受者都會為自己生產服務，一些會通過契約得到其他機構的服務”［7］對于社會公共安全服務供給的研究具有重要借鑒意義。然而，市場主導的供給機制在具有效率上的優勢同時，也存在許多“市場失靈”下的固有缺陷，例如對利潤的過分追求容易導致對低收入群體安全需求的忽視，也容易導致安全服務集中于經濟發達地區而偏遠落后地區供給不足的現象。

除了政府與市場機制外，社會志愿性機制也在現實公共安全服務供給中發揮著重要作用。在城市街道分割所形成的居民生活單元中，一些鄰里家庭可能會通過協商共同來對該街道單元的治安環境進行巡邏防范。此外，某些具有熱心的個人或慈善組織也會在治安環境的營造中無償貢獻自己的力量，他們的公共安全供給行為既不是出于法定的責任，也不是出于利益的追求，而主要是基于個人的價值偏好或公共精神。這種社會主導的志愿性供給有助于營造良好的社會風尚，但是難以實現大范圍、持續性的公共安全供給。而且在我國公民社會發育遲緩的情況下，也不可能期待這種供給機制自身能夠實現社會安全服務的有效供給。

綜上可見，任何單一的供給機制總是存在各種缺陷與不足。在這種情況下，倡導實現各類主體參與下的多元（合作）供給機制成為當前公共服務供給領域中的必然選擇。就我國而言，上世紀80年代以來所實施的社會治安綜合治理防控體系建設事實上就具備了多元參與供給的“雛形”，它的基本思路是：發動和依靠人民群眾維護社會治安，要求各級人民政府動員和組織城鎮居民和農村居民以及機關、團體、企業和事業單位的職工、學生，建立群眾性的自防自治的治安保衛組織，開展各種形式的治安防范活動和警民聯防活動，形成群防群治網絡。然而，在現有的制度框架下，政府部門仍然占據著絕對的主導地位，其他類型主體的參與不僅范圍有限，而且參與的廣度、深度、領域以及具體方式都受到較大約束。同時，盡管90年代以來，以保安公司為代表的私人安全服務供給組織在不斷發展，但是由于缺乏有效的激勵與發展空間，其在城市公共安全服務供給中的“輔助”角色仍十分有限。這種非政府供給機制“參與”上的“薄弱”問題導致現實中的治安服務供給難以滿足社會真實需求。

四、走向社區：城市公共安全服務供給機制的一種整合途徑

社會公共安全服務的供給既需要一定的組織載體，也需要確定明確的服務供給范圍。這種供給范圍，表面上是指安全服務所供給的地域范圍，實際上是指安全服務的受益范圍。易言之，由于具有公共物品屬性的安全服務總是具有一定的受益“溢出性”，所有直接或間接的受益主體所構成的范圍即為該公共服務的供給范圍。在我國，由于傳統以來的社會安全服務均由政府主導供給，所以它所指向的服務供給范圍是整個國家或整個社會。這種范圍上的高度囊括性，一方面不容易確定具體的服務需求總量，另一方面也難以兼顧不同地域、不同群體服務需求類型上的差異，因而體現出各種局限性或弊端。而在當前時期，隨著我國基層社會的發展，特別是城市居民自治的廣泛開展，以各個居民小區為代表的“社區”成為當前我國城市的基本構成單元。這為新時期下以基層社會需求為著眼點進行安全服務的供給提供了可能。本文認為，在城市公共安全服務的供給中，以社區為基本單位，著眼于基層群眾基本的安全需求，并發揮多元社會主體的主動性、積極性，將是未來時期我國城市安全服務供給機制構建的基本前景與出路。

事實上，我國長期以來所實施的社會治安綜合治理模式，在形式上已經較為類似西方國家80年代后興起的“社區警務”、“社區安全”等改革實踐。由于在治安服務供給方式上類似于西方的現代社區警務模式，因而它也被國外專家學者稱贊為“開社區警務發展戰略之先河”的創舉［8］。一般而言，西方社區警務強調的是通過社區的全面治理來促進整個社區的安全實現。社區警務的基本特征是以有效地預防和減少犯罪作為警務工作的最終目標，強調警察部門與社區居民的互動，共同發現和解決社區所關注的安全問題，依靠社會公眾力量來抑制犯罪，使警務工作實現由被動型向主動型轉變、由打擊型向防范型轉變、由管理型向服務型轉變，最終實現社會安全的良性循環［9］。作為一種新的警務理念與戰略方式，社區警務在不同的國家甚至不同的社區均有不同的操作機制模式。國際上也沒有統一的、明確的社區警務內容規范。它的具體實施，要受到具體國家、地區的法律制度框架、政府政策導向、公安機關組織體制以及社區內部具體的自然、人文特征、社區治安狀況以及社區建設與發展規范等的制約。

就我國而言，當前城市社區治安服務供給中的主體主要包括：（1）城市黨委政府及其職能部門如公安機關（派出所）以及城市各轄區或街道層級的社會綜合治理委員會；（2）居委會即城市基層群眾自治組織；（3）小區物業公司，它是住房商品化后的產物，所提供的物業服務中包括小區內部的治安保衛服務；（4）社區居民志愿性組織及其安全防衛行動，例如當前我國許多小區內部由居民所自愿成立的社區巡邏隊；（5）其他社會性“輔警”角色，例如治安聯防隊、治安協勤員等，他們或者由政府部門向社會公開招聘，或者在政府部門的組織、號召下自愿成立。

在供給主體上來看，基于社區的城市治安服務供給，需要充分發揮上述多元主體的協同性作用。而且在主體參與過程中，上述多元主體可以大致保持一種相對“平等”的地位。在這一點上，社區治安服務與全國性或較大區域性的治安服務供給不同，在后者中必須由政府主體發揮主導作用，這是由治安服務的“國家暴力”特殊性決定的。但是在社區范圍內，供給過程中的“組織者”或“協調者”可以由非政府主體來擔任，例如社區居委會。這樣有利于改善政府主導下的“剛性”色彩，更容易吸引其他市場或社會主體的參與，使他們能夠在一種更為寬松的氛圍下進行溝通與協作。

在供給決策問題上，基于社區的城市治安服務供給決策既不屬于完全意義上的集體選擇，也不同于價格機制下的分散決策，而是多元主體之間在充分參與、平等對話、反復協商的基礎上所達成的“共識”型決策。這種“共識”的基礎仍然是包括社區居民在內的所有利益相關者的個別需求信息的聚合。但是與公共決策只考慮“多數人”的偏好不同，共識決策不會舍棄“少數人”的利益。在社區相對狹小的范圍內，任何個人對供給決策結果的不滿都可以便利地表達出來，并與其他主體進行反復協商。也正是由于社區內治安服務需求者數量相對有限，相關供給主體可以較為便利地獲知社區內居民在安全服務種類與數量上的準確需求信息。

在社區治安服務供給資金的籌集上，政府財政需要進行一定的補助，比如連接各個社區的城市街道主要路口上的攝像頭等偵測設備的費用，因為此類物品效益的社會“外溢性”較為突出，而社區內部主體一般不會主動供給。而社區內部的治安服務供給費用，可以主要依靠社區居民集資的方式獲得。針對某些類型的治安服務（例如社區內某些居民的個人人身安全保衛），也可以通過市場化運作的方式，通過收費（使用者付費）的方式籌集相關資金。除此之外，社區居民通過自愿或“輪流”的方式無償提供的諸如夜間巡邏等服務也是重要的補充方式。

此外，就社區安全服務供給過程中的激勵約束機制而言，需要同時發揮政府監管、行業規范約束、社會監督與個人道德自律等多方面的作用。其中需要特別強調政府公安機關的監管責任不能缺失。即便是政府主體沒有直接參與到社區治安服務的真實供給中，它也需要對其他主體的供給行為進行全程性指導與監督，防止某些主體的“失范”行為對社區乃至整個社會治安狀況的不良影響。除了政府監管的重要性之外，由于社區服務供給很大程度上是依靠“鄰里”間的互助方式，因此社會道德規范將發揮更為有效的激勵與約束作用。這也是基于社區的治安服務供給相較于政府或市場單一主導供給機制的重要優勢之一。

當前來看，基于社區的公共安全供給在我國一些地方已經開始進行嘗試，例如一些城市中“社區綜合治理委員會”體制的出現。我國傳統的社會治安綜合治理委員會，一般都具有較大的區域管轄性，尚未下沉到社區這一微觀社會單元。但是近年來，北京、青島等城市相繼在社區成立了社區“綜治委”，成為社區內部對各種類型的安全服務供給主體進行協調的組織機構，有效地發揮了資源整合與行動規劃等重要功能。就實踐開展效果來看，在各地的“平安社區”創建活動中，隨著社區居民安全防范知識的普及以及各種社區安全防范措施的落實，許多社區的安全狀況的確獲得了較大程度的改善，獲得了較多社會好評。

需要指出的是，盡管我國近些年來某些城市的社區警務或社區安全建設意味著社區作為一種相對獨立的力量參與到了城市公共安全的供給之中，但是這種參與的組織和制度載體，并非完全來自于公民社會的獨立發展，而依然來自于政府部門主導下的社會治安綜合治理體制。也即，當前我國的社區安全體制建設，仍然是以黨政核心部門及其指導方針為依托，注意與整個國家、整個社會的安全防范體系構建相協同。這種狀況在短時期內有利于對城市治安建設中政府與市場、社會資源的整合，并防范各種“違背”政府意志的“不規范”行為的發生，但是長遠來看必然制約市場性與社會性力量的發育，也不利于政府自身的職能調整與績效改善。因此，基于社區的城市公共安全多元合作供給機制的構建成效如何，關鍵還在于作為改革主體的政府自身的價值取向與戰略選擇。

［1］滕五曉．社區安全治理：理論與實務［M］．上海：上海三聯書店，2012：導言．

［2］鄒東升．契約治理視域的治安承包［M］．北京：中國檢察出版社，2009：46．

［3］王焱．城市社會公共安全市場的制度安排——以社區治安與犯罪預防為例［J］．上海行政學院學報，2006（4）：27．

［4］金世斌．公共服務供給機制創新：北歐的改革實踐與啟示［J］．南京社會科學，2012（7）：82．

［5］陳周旺．社區中的國家：中國城市社區治安體系研究［M］．上海：復旦大學出版社，2011：11．

［6］［美］E·S·薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系［M］．周志忍，等，譯．北京：中國人民大學出版社，2002：63．

［7］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克．公共服務的制度建構——都市警察服務的制度結構［M］．宋全喜，等，譯．上海：上海三聯書店，2000：18．

［8］鄒東升．契約治理視域的治安承包［M］．北京：中國檢察出版社，2009：47．

［9］袁振龍．社區安全的理論與實踐［M］．北京：中國社會出版社，2010：52．

Basic Mechanisms and Integrated Approach of the Public Security Services Supply——Taking the Urban Social Order Services Supply as an Example

HOU Lei
（Office of Public Management，Jilin Provincial School of the CPC，Changchun 130012，China）

Public security is one of the basic human needs．During the period of transition，the public demand for public security of China's cities is increasing，and appearing various kinds of security demands，which has created a significant challenge to the government's single supply mechanism．Due to the differences in the security services'property，they should be supplied by different subjects together．For China's current time，taking metropolitan communities as the basic unit，basing on the Security Comprehensive Management System and building the supply mechanism of multifaceted cooperation will be an inevitable way to achieve the metropolitan social stability and harmony．

Metropolitan；Public Security；Supply Mechanism；Community

C912．68

A

1001－6201（2014）03－0058－05

［責任編輯：秦衛波］

2013－05－27

吉林省社會科學規劃研究項目（2013B286；2013BS91）。

侯雷（1970－），女，吉林吉林市人，中共吉林省委黨校公共管理教研部教授。