高水平廣覆蓋社會保險體系構建問題研究

陳亞文

摘 要：社會保險制度作為社會保障制度的核心內容，是社會安全穩定運行的“減震器”，推動建立高水平廣覆蓋的社會保險制度，能夠實現經濟社會持續、健康發展。“十二五”末期，在國家基本公共服務體系規劃指導下，加快推進社會保險業發展，不斷改善經辦機構服務設施條件，提高社會保險保障能力和水平，為城鄉居民提供更加方便、快捷、高效和高質量的服務，全面推進和諧社會建設，能夠為建立全國統籌的社會保險業打下堅實基礎。

關鍵詞：保險制度；全覆蓋；政策措施

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0156-02

社會保險是國家通過立法建立的，對勞動者在其生、老、病、死、傷、殘、失業以及發生其他生活困難時，給予物質幫助的一種制度安排。社會保險有穩定社會生活、再分配和促進經濟社會發展的功能。堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，科學地推進社會保險事業發展，建立與經濟社會發展水平相適應的社會保險制度，是關系到中國經濟社會能否實現健康可持續發展和民生改善的重大現實問題。

一、中國城鎮社會保險制度探索與實踐

（一）中國社會保險制度的初步確立

1952年2月中國政務院公布了《勞動保護條例》，同年12月公布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，將社會保險制度化，這標志著新中國社會保險體系的初步建立，其保障對象是企業職工，保險項目包括疾病、負傷、生育、醫療、退休、死亡和待業等。從1950年代至1966年期間，中國社會保險制度有基金、有管理、有監督，基金的收集、管理和監督是獨立運行的，在人口年齡結構輕且經濟發展較快的情況下，這一制度設計基本合理，且運行良好。

（二）社會保險制度轉向企業保險制度

1966年以后，中國社會保險制度逐步轉變成企業保險制度。這種變化不論從理論和實踐層面看積極意義不大，它違背了保險制度廣覆蓋、保基本的大數法則。但這種企業保險制度推行后之所以能夠穩定運行，主要因為當時企業人口結構年輕化，退休人口不多，養老負擔不重，醫療負擔也不重，直到1978年，仍然達到30個在職人員來養一個退休人員。在各行業、企業內部，贍養率雖然不同，但是當時國有企業幾乎是一統天下，國家在企業面臨任何問題時有最后發言權，企業的盈虧、企業負擔由國家兜底，職工對制度變更并無敏感反映。

（三）城鄉社會保險制度的完善

1984年，中國的社會保險制度改革進入新階段。中國社會保險制度改革首先是從項目開始的，當以企業為單位的公費醫療制度日益成為企業的負擔時，20世紀90年代初，中國開始了對醫療保險制度改革的嘗試，而養老、失業、工傷和生育保險隨著改革的推進和社會發展的需要也隨之不斷完善。經過二十年的努力，中國目前初步建立起了以城鎮職工和城鎮居民為保障對象的社會保險制度，農村社會保險制度也急速向前推進。城鎮社會保險項目有社會統籌與個人賬戶制度相結合的養老社會保險、社會統籌與個人賬戶制度相結合的醫療社會保險、失業保險、工傷保險、生育保險，覆蓋城鄉的制度體系逐步確立。

二、國內社會保險事業發展環境分析

（一）國家2020年社保全覆蓋計劃

目前，人社部已經著手實施“全民參保登記計劃”，落實2020年全覆蓋任務，加快發放和使用全國統一的社會保障卡，爭取本屆政府任期內發卡10億張以上，到2020年基本養老保險參保達到10億人。新型農村養老保險、城鎮居民社會養老保險將合并，已有部分地區在進行試點。全民參保登記將詳細記錄參保者個人基本信息、社會保險繳費信息和權益。社會保險登記后，發放社會保障卡，準確地記錄個人參保信息，以居民身份證號為社會保障號，推動部門間基礎信息共享。

（二）中央政策強調公平性可持續性

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立更加公平可持續的社會保障制度。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，強調公平性和可持續性，全面完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。積極推進機關事業單位養老保險制度接軌。推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制，未來中央決議還會出細則，將明確具體操作流程。

（三）社會保險支付壓力持續加大

據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》顯示，中國城鎮職工基本養老保險個人賬戶記賬金額約為2.5萬億元，但實際做實的僅有2 703億元。從制度的科學性而言，中國社會保險體系應建立更加科學的支出標準，綜合考慮通脹、物價等因素，目前一些地方的農村社保在到了領取養老金期限后，參保人每月只領到幾十元養老金，如此低的養老金能否養老已不言而喻。參保者的利益如何得到有效保障需要深入研究，讓各類群體對社保養老有甜頭和盼頭，社保制度的優越性才能真正得到體現，否則將面臨棄保、商業保險與社會保險競爭等局面。

（四）社會保險基金全國統籌提上日程

2010年通過的《社保法》規定基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。這一戰略性部署稱得上化解矛盾治本之策。實行基礎養老金全國統籌的目的是在全國各地區實現職工基本養老保險政策的基本統一，并根本解決跨地區流動就業人員的養老保險關系轉移及其權益保障問題；同時，可以進一步擴大養老保險基金調劑范圍，逐步改變各地區養老保險基金收支與結余不均衡的狀況，提高基金承受能力和資金使用效率；實行核心基礎養老金全國統籌的關鍵在于合理劃分中央與地方對基本養老金的籌資和支付責任，明晰雙方的事權與財權相對應，共同支撐養老保險制度以及基金的平穩運行。

三、建立高水平廣覆蓋社會保險體系具體措施

（一）完善各項社會保險制度

根據社會保障制度和政策的要求，按照目前政府間事權的劃分以及分級財政體制，市縣政府是社會保障的責任主體。加大對社會保障的投入是市縣政府的重要職責，應建立穩定的社會保障經費投入機制，切實加大對社會保障的投入。積極完善企業職工社會保險省級統籌制度，建立確保養老金按時足額發放長效機制，強化公共財政支付責任，繼續做實個人帳戶基金。按照國務院有關要求，積極推動事業單位養老保險制度改革。改革離退休人員待遇計發辦法，建立新型的個人繳費和享受待遇掛鉤機制，逐步使企業和機關事業兩套制度相融合。完善新型農村和城鎮居民養老保險制度設計和管理，實現城鄉養老保險制度有機銜接。完善醫療保險體系，整合城鄉醫療保險管理和經辦機構資源，積極推動醫療保險從市級向省級統籌轉變。調整失業保險支出結構，建立失業與再就業聯動機制。完善工傷保險政策和標準，建立工傷預防、補償、康復三位一體制度。進一步健全生育保險制度。加快出臺一些向欠發達地區傾斜的政策。

（二）積極推動社會保險全覆蓋

積極推動社會保險全覆蓋工作發展，引導各類人員特別是中低收入群體及早參保、長期參保、連續參保。擴大城市居民和新型農村養老保險覆蓋范圍，加強流動人口社保管理，實現城鎮企業職工基本養老保險全覆蓋。繼續擴大城鎮醫療保險覆蓋范圍，將在校學生、靈活就業人員和低保群體納入醫療保險范圍。推動靈活就業人員和農民工參加失業保險。推動事業單位參加養老、工傷保險。將城市靈活就業和弱勢群體納入生育保險。對符合參保條件的被征地農民實行先保后征，應保必保。加快研究困難群體繳費減免措施和社保全覆蓋規劃落實與績效考核工作。

（三）堅持社會統籌和個人賬戶相結合

以健全機制、明確責任、確保參保人權益為主要內容，完善個人賬戶管理制度。健全多繳多得激勵機制，確保參保人基本權益。穩定統賬結合的制度模式設計并逐漸定型，加快實現基礎養老金全國統籌，以更高層次的社會統籌來更充分地體現社會公平，更有效地利用社會保障資金造福人民群眾。對養老保險基金收支平衡進行精算預測，為養老保險制度可持續穩定運行提供可靠依據。根據基金使用情況建立更加科學嚴密的調節機制，實現經濟社會發展、職工工資增長和物價指數變化同步聯動，切實提高保險待遇水平。

（四）加大財政投入和政策扶持

加大對勞動保障事業發展的財政投入和扶持力度，重點加大對企業離退休人員、農村無勞動能力人員的基本養老保險、城鎮居民醫療保險補助、城鎮特困企業職工基本醫療保險補貼等資金投入，適當增加機關事業離退休人員養老補助資金投入，確保各項待遇落實。及時上解個人賬戶基金，鞏固做實個人賬戶工作成果，確保部分積累模式的穩定運行；加強基金征繳力度和支出監督，明確各地財政對基金平衡的責任。加強基礎建設投入，提高公共服務能力，實現真正意義上的老有所養、老有所樂。足額籌措社保補助資金。

（五）完善社保基金管理制度

切實管好用好社會保險基金，確保其安全完整和保值增值是各級地方政府的重要職責。一是認真執行社會保險基金在分配、撥付、使用環節有關國庫支付、政府采購以及公開、公平、公示等制度，規范行為，完善機制。二是會同有關部門，加強對社會保障政策落實和資金管理情況的監督檢查。從資金安排、分配、使用、追蹤問效等各個環節，建立起覆蓋資金運行全過程的監督機制。三是各級財政部門要按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的有關要求，規范內部控制，加強風險防控。合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。四是進一步加強和規范社保基金財政專戶管理。各地要認真執行社會保障基金財政專戶管理的有關規定，建立社會保障基金財政專戶規范管理的有效機制，切實保證財政專戶內各項社會保障資金的安全。五是進一步提高社會保險基金保值增值的能力。執行社會保險基金計息和保值增值的規定，會同相關部門制定社會保險基金的保值增值實施方案。

參考文獻：

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[責任編輯 吳明宇]