二元并軌同治 推進淮安城鄉一體化

卓曉寧　劉東杰

黨的十八屆三中全會《決定》指出，城鄉二元結構是制約城鄉一體化的主要障礙。因此，推進城鄉一體化必須破除城鄉二元結構，而破除城鄉二元結構，關鍵是城鄉社會并軌同治。

一、淮安城鄉二元分治的表現

淮安作為蘇北重要中心城市，與全國其他地區一樣，也存在著較為突出的城鄉二元結構問題，主要表現在以下幾個方面：

公共服務供給畸輕畸重極不平衡。二元結構下，城市，特別是大城市作為國家經濟社會發展的重點，其公共服務基本上由政府財政包攬。廣大農村長期處于被漠視，甚至于被遺忘的境地，其公共服務基本上依靠村集體自行籌款供給，政府直接投入嚴重不足。由于現代化的大生產主要集中于城市，這就為城市發展持續帶來大量的財稅資源，在向農村轉移支付較弱的背景下，城市財稅收益幾乎全部投入城市發展，使市境內的公共服務供給具備較為雄厚的財力保證。相反，經濟產出少、又長期缺少政策支持和財政轉移支付的農村，僅靠財力薄弱的村集體，其公共服務供給難免不陷入短缺困境。這就出現了城市建設日新月異、公共服務日漸完善，而農村建設少有改觀、公共服務持續赤字的畸輕畸重的不均衡現象。

鄉村治理主體內部化問題嚴重。治理主體多元化既是民主治理的需要，也是對治理科學化的回應。在我國城市特別是大城市內，由于政府治道變革的推進，多中心的治理格局已初露端倪，并處于不斷明朗化的發展趨勢。在淮安市內，除政府外、各類民間組織、志愿者、企業組織參與社會公共事務治理也已不再罕見。但在農村，特別是距市區較為偏遠的農村，由于村集體在法律地位上的“自治”性規定，致使治理主體的單一化、治理權力的集中化現象仍很突出。這集中表現在農村治理主體的內部化，即村兩委主導村內公共事務的治理上。村民委員會作為基層自治組織，是村民進行自我治理、自我服務的自治民主機構。但由于缺乏外在多元治理主體的參與和監督，村兩委單一主體的治理結構存在“自我服務”、“漠視集體利益”等目標位移的異化風險。鄉村治理主體的內部化，既與地方政府長期忽視農村發展、鄉鎮政府財力不足有關，也和《村民自治法》過高期待與村民自身素質及鄉村政治社會化程度較低有關。要解決這一問題，仍需要打破城鄉分治結構，建立與城市一致的公共治理結構，使城市治理資源與現代治理元素能夠在城鄉間自由流動和均衡配置。

城鄉財產權利不平等問題突出。二元結構下，城市市民與鄉村村民對于同質的物品卻享有不平等的財產性權力。比如房產，城市國有土地上建設的房產，可以依法取得房產所有權，并能在市場上自由交易；而農民在農村集體建設用地上的自建房，在當下法律背景下，卻難以取得房管部門頒發的“房產證”，因此，其交易通常得不到法律的保護，甚至受到法律的嚴厲規制。基于此，城市市民可以因房產的升值而取得交易利潤，而農村小產權房卻因得不到有效的法律保護，難以在市場上自由交易，進而不能為農村居民創造財產增值。另外，農民賴以生存的土地，卻因法律紅線難以入市自由流轉。城市土地可以通過“招拍掛”取得高額出讓費，出讓土地上的附著物通常也能獲得較高的補償。相反，農村土地卻因難以自由入市，而常被低價行政征用，帶來同地不同價的現象，致使農村居民利益受損。無論是農村房產，抑或農村集體用地都采用了不同于城市房產與國有土地的管理方式。城鄉二元結構下的淮安，城市與鄉村財產性權力賦予也存在較大的不平等現象。在“小產權房”、農村土地流轉等方面，也存在較大的法律制約，農村居民的財產性權力也未得到較好的維護和保障。這是典型的由城鄉分治體制造成的不公平現象。要實現城鄉財產權利的均衡賦予，就必須打破這種城鄉分治的體制。

二、實現二元并軌同治，

推進淮安城鄉一體化的建議

淮安市要實現城鄉并軌同治，需要從以下幾個方面著手：

繼續推進新型城鎮化建設。十八大報告將“城鎮化”作為“工業化”、“信息化”與“農業現代化”相并列的“四化”之一，置于我國未來發展重要引擎的高度。讓更多的人進入城鎮，會相應減小鄉村治理的壓力，并為二元并軌同治減小難度。淮安市要按照省委省政府的戰略部署，以建設蘇北重要中心城市為契機，堅持“集聚發展、統籌發展、特色發展、安全發展和可持續發展”的原則，遵循“東擴南連、三城融合、五區聯動”的發展思路，圍繞“一年達規模、兩年展新貌、三年見成效、四年創品牌”的要求，加快推進中心城市人口集聚、功能提升、設施配套和環境優化。另外，基于淮安鄉鎮分布較散，承載力不夠，經濟實力薄弱的現實，應一方面大力培植鄉鎮主導產業，以產業帶就業，加快農村人口向小城鎮集聚；另一方面，在大市的層面上統一加快中心鎮規劃編制，加大小城鎮公共財政轉移投入，完善小城鎮各類公共服務設施，提升其人口承載力，順利實現2016年目標：每年城鎮化率提升1～2個百分點，中心城市新增人口5～6萬人，市區建成區面積達到180平方公里，人口超過160萬，全市城鎮化率提高到60%。

大力培育根植于鄉村的民間組織。目前，淮安市已培育發展民間組織2219家，其中社會團體1184個，民辦非企業單位注冊登記數達1035個。這些社會組織，涉及表演、心理、志愿服務等多種類型，能為淮安市民提供多方位的服務。但其中絕大部分民間組織都分布各市區，真正扎根于農村、以“三農”為服務對象的民間組織很少。缺少第三方民間組織的參與，加之鄉鎮一級政府治理能力有限，客觀上必將導致鄉村治理主體單一化、內部化的問題。因此，市縣鄉各級政府都應行動起來，通過政策扶持、基地孵化、財政購買服務等多種舉措，積極培育根植于鄉村、并服務于鄉村的民間組織，如鄰里互助組織、留守兒童救助組織等，來積極參與到鄉村公共事務的治理中去，逐步形成與城市治理趨同的多中心治理結構。

打破戶籍壁壘，實施同城同策。戶籍制度改革的關鍵不在于戶籍稱謂的變化，其核心應是解決戶籍背后同市不同策帶來的利益配置不公平的問題。在淮安，打破戶籍壁壘一方面需要將城鄉割裂的要素市場統一，使鄉村生產要素能以城市生產要素的平等機會進入市場自由流轉；另一方面，還需要給予農村居民以城市市民平等的公民地位。按照“低標準、廣覆蓋”的思路，積極探索建立覆蓋農民的醫療、養老保險制度，不斷擴大失業保險覆蓋面，尤其是建立新增城鎮人口失業保險制度，對轉入城鎮戶口后自愿放棄土地承包權的農民，要納入城鎮最低生活保障范圍。農村各類企業必須參加城鎮職工各項社會保險，對已參加農村基本養老保險的，在一定時間內實現與城鎮職工社會保險并軌。將流動人口子女九年制義務教育納入各地義務教育規劃，各地各公辦學校不得另行收取借讀費、擇校費、捐資助學費等。只有解決了生產的平等性與人本身的公平性問題，打破戶籍壁壘，實施同城同策才不再是一句空話。

建立城鄉同治的協作機制。由于制度的慣性和路徑依賴，制度的變遷通常是緩慢的。要打破城鄉分治，實施并軌一體化，必須有破有立。畢竟城鄉分治已半個多世紀，要在短期內實現治理的完全并軌存在較大困難。其中最難的是協作機制的建立。城鄉經濟社會發展的差距是明顯的，要在農村適用與城市一致的治理結構、治理工具，有可能會存在短期內水土不服的問題。因此，必須構建合適的協調機制，逐步彌合城鄉分治的罅隙。就淮安而言，應在兼顧文化習俗、經濟基礎、人口聚集度等條件的前提下，以帶動能力強的中心城鎮為基點，進行農民集中化居住點建設，劃定若干以中心城鎮為核心的“輻條”式協作區域，然后再編制具體的協作條例，以使中心城鎮與周邊鄉村在社會治理上協作起來。

（作者單位：中共淮安市委黨校）

責任編輯：浩 宇endprint