金融排斥下的農村金融創新

【摘要】對弱勢產業、弱勢群體的金融排斥是世界經濟中的普遍現象。我國金融體系對農民也有排斥性，這激發了農民創造了體制外的資金互助合作組織。只有極少數農民資金互助合作社獲得銀監會批準，絕大多數皆無銀監頒發的許可證，由市縣行政管理部門批準監管，很難從銀行融得資金，其運行存在風險，制約著農民的創業和農村經濟的發展。建議對“準新型農村金融機構”從財稅改革、金融創新、立法定規等方面給予扶持，形成草根金融與正規金融的多方協同。

【關鍵詞】金融排斥 農民資金互助合作社 對策建議

一、金融排斥在我國農村的表現

金融排斥是指金融機構對弱勢產業、弱勢人群融資的一種排斥性，是世界經濟中的普遍現象。國外學者對金融排斥的研究自上世紀90年代以來不斷升溫。Leyshon（1993）指陳銀行注重“價值最大化”目標，將小城市、農村及邊遠地區的分支機構關閉，排斥對低收入人群的服務。Chakravarth（2006）認為金融排斥是經濟負外部性的表現，最終會導致社會排斥，加劇貧富分化與區域發展不平衡。

我國金融體系多年來對農民融資也一直有排斥性，農村金融成為整個金融領域最薄弱環節。2011年中國人民銀行發布的《中國農村金融服務報告》顯示，涉農貸款11.77億萬元，其中農戶貸款只有2.60億萬元，占比僅為22.09%。2012年4月世界銀行發布《金融包容性指數》稱：中國農村居民利用賬戶進行儲蓄的比例為27.02%，從金融機構獲取貸款的比例僅為6.92%。農民受金融排斥的具體表現如下：

第一，國有商業銀行在農村金融領域供給減少。商業銀行在農村的金融供給本來就不足，近幾年商業銀行的業務紛紛向大中城市轉移，縣及縣以下的金融服務網點大幅削減，金融服務和產品已基本退出農村市場。2012年全國有2900多個鄉鎮處于金融空白狀態，遍布1/3的省份。

第二，農業發展銀行有明顯的脫農離農傾向。作為農村政策銀行的農業發展銀行，僅在農產品收購方面發揮政策性金融的作用，對農村發展的信貸投放很少。

第三，農村信用社對農貸款冷淡。農村信用社是縣域金融的主體，但行政主導型的管理使原本具有的群眾性喪失，正在向商業銀行轉軌，大量資金流向富裕人群，對農民的貸款利率上浮很高，使農民貸不起。

第四，郵政儲蓄只吸儲，不提供貸款服務。吸收的存款都上存人民銀行統一管理，部分存款通過支農再貸款返回農村，大部分流向了非農部門，是農村資金的“抽水機”。

第五，公益性小額貸款萎縮。公益性的小額信貸困于資金與政策環境，普遍業績欠佳，曾一度多達300多個縣的早期小額信貸試驗，20多年下來僅存不足100個。村鎮銀行大多以追求盈利為目標，很少幫助窮人。地下錢莊和高利貸威脅著農村的生產生活秩序。

可見農村正規金融供給出現“系統性負投資”，與中央“以工補農、以城帶鄉”的戰略相悖，與“包容性增長”的方針不符，農民融資一直是制約“三農”發展的基本難題。

二、農民資金互助合作組織的產生和成效

金融排斥從反面激發了農民的融資智慧，他們知道一家一戶的分散狀態難免讓金融機構有“恐農癥”，便試圖運用組織的力量爭當承貸主體。在農民創造的各種專業合作社中，有一些創業愿望強烈的農民相約籌集資金，本著“自愿進出，調劑余缺，內部通融”，“民辦、民管、民受益、民擔風險”的原則，探索建立資金互助合作，以企業法人的資產作為擔保向信用社或農業銀行貸款。同一個專業合作社的農民互相知根知底，不愿因一筆賴賬而惱怒鄰里，較易進行資金合作。這消除了金融機構對農戶違約不還的擔心，故較易獲得貸款。農民專業合作社成為催生農民資金互助合作的母體，農民再一次實現了“體制外創新”。

2004年7月吉林省梨樹縣閆家村8戶農民首創農村資金互助合作，成為農村資金互助社的發源地，在全國首家經中國銀監會批準開業。作為金融機構的一員，閆家村資金互助社已經有權向銀行融資，但因銀行融資政策不配套，發展很慢。于是農民又作出探索：用糧食換資金解決融資難，成立糧食信托合作社，把本社成員的玉米委托合作社保管、儲藏和銷售。農民年底需要資金時，往年皆低價賣出玉米，現在通過糧食信托合作社可將玉米留到來年六七月高價賣出。通過糧食信托推動資金互助社的運作，糧食在社，產權在戶，信托融資，擇機銷售，農民和金融信托機構皆得利。

吉林省梨樹縣閆家村的成功一方面是出于農民的首創精神，另一方面也要歸功于當地金融機構的仁人志士的支持。雙方的結合難能可貴，受到上級的稱贊。高層領導深知，農村合作制度如果缺乏金融合作，單靠生產、購銷的合作是難以發展壯大的。中央政府開始關注農村金融問題，銀監會2006年發布《關于調整放寬農村地區銀行金融機構準入政策，更好地支持社會主義新農村建設的若干意見》，批準設立村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司三類新型農村金融機構。2007年10月銀監會宣布放寬農村金融機構準入政策，將試點區域由之前的6個省（區）擴大到31個。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確指出“農村金融是現代農村經濟的核心，允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。”2009年中央1號文件要求“抓緊出臺農民專業合作社開展信用合作試點的具體辦法”。接著，中國銀監會和農業部聯合下發了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，至2011年6月末全國共組建了新型農村金融機構615家。

問題是村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司三類新型金融機構的發展很不均衡。試點地區都在推進村鎮銀行，銀監會批準成立的農村資金互助社極少。據銀監會合作部公布的數據，2007年全國有農民資金互助合作社試點30多家，到2011年才46家，四年僅增加了10家左右，成為“盆景金融”，遠不能滿足“三農”發展的需求。銀監會的小心謹慎使農民和地方政府感到迫不及待，于是出現由地方政府政策引導和監管的“準新型農村金融機構”。吉林、青海、甘肅、河南、福建、江蘇、山西、浙江、安徽等省均積極嘗試組建，出臺了相關的規章制度。一般是由各地金融辦公室或農村工作辦公室審批并負責監管，在工商行政管理部門或者民政部門登記注冊。

以江蘇為例，2012年底還沒有一家銀監會批準的農村資金互助社，但是江蘇各地的“準新型農村金融機構”則如雨后春筍般冒出。早在2005年，阜寧縣碩集鎮農民自發成立了“富民農民資金互助合作社”，首開江蘇省農民從事資金互助合作之先河。2006年鹽城市委市政府在便倉鎮開展試點，2007年在全市八縣（市、區）擴大試點。到2013年鹽城市已有農民資金互助合作社138家，覆蓋90%的鄉鎮，共吸收13.9萬農戶入社，融資60多億元。東臺市的23家農民資金互助社還共同組建了全市農民資金互助社聯合會，各按股金的15%預留備付資金，作為突發事件的應急處置之用。

毗鄰鹽城的泰州，農民資金互助社隨之而起。2013年泰州市以民辦非企業單位形式登記的農民資金互助合作社達到41家。該市的姜堰區為防范農民資金互助社的風險辦起農業保險，保險金額6年來年均增長18.6%。南京市的農民資金合作社從遠郊的六合、高淳兩地開始。金牛湖街道的資金互助合作社在幾年內從當初的21人增加到5000多人，覆蓋17個村，發放借款533筆。到2013年六合區農民資金專業合作社發展到14家。高淳縣首家農民資金互助合作社——淳溪鎮農民漁網資金專業合作社在楊家村成立，由20個農民發起，經縣委農村工作辦公室批準，在縣工商行政管理局注冊登記，募集資金260萬元。2009年4月，南京市發布了《關于開展農民資金專業合作社試點工作的指導意見》、《南京市農民資金專業合作社試點監督管理辦法（試行）》、《南京市農民資金專業合作社示范章程（試行）》等一系列文件，為之提供政策支持。2013年南京市農民資金互助合作組織達39家，資金總規模近2億元。

2009年底，江蘇省政府為彌補《專業合作社法》未將資金互助合作納入的立法缺陷，參考銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》，發布了《江蘇省農民資金互助社管理辦法（暫行）》，這標志著農民資金互助合作社已是省政府認可，接受政府監管的“準新型農村金融機構”。截至2013年6月，江蘇省農民資金互助合作社發展至409家，入股會員12萬多人，累計投放額達35億多元。農業發展銀行江蘇分行也對農村合作金融伸出援手，采用“批發式貸款”，讓小規模經營的農戶參與以互助合作社為單位的批量化貸款，實行“總額控制，隨用隨貸，周轉使用”的管理模式，發揮農村資金互助合作社對社員熟悉的信息優勢，擴大了農貸業務，也稍解農民創業缺錢之急。

全國各地的“準新型農村金融機構”1萬多個，皆未得到銀監會批準，享受不到財政補貼。他們四處尋路，創出多種模式。除了最初的“1+1模式”（專業合作社內部的社員為調劑余缺而創辦資金互助社）之外，又出現“1+2模式”：專業合作社內成立資金互助社的同時，建立風險救助基金，用于社員在遭受自然災害后的救助、風險補償以及業務擔保。還有“1+N”模式：資金互助社與其他多個主體聯動，如與“龍頭企業+基地+農戶”聯動，等。有些社會資源豐厚的社員從外部引進無償的贊助、捐贈或微息的借款。有的專業合作社、資金互助社向當地鄉鎮的供銷合作社或糧管所或信用社靠攏，融得資金，并實現多贏。經營不同種植養殖產品的專業合作社的生產周期不同，資金需求峰谷交錯，余缺可以調劑，于是多個農民專業合作社聯合起來成立資金互助擔保公司，資金互助組織將閑置資金存到擔保公司，擔保公司再將資金調劑到急需資金的其他合作社。

銀監會及其地方分局對農民資金互助組織采取“不支持，不反對，不參與”的超然態度，但廣大農民則認為這是救急的“小銀行”，是創業的后臺，也是抵制農村高利貸的靠山。他們把農戶分散的資金集合成互助基金，把高風險高利率的民間借貸轉變成低利率、低風險的合同貸款，把親朋之間的親情幫助轉化為有組織保障的基金互利互惠，打破了農民幾十年來“有房有地沒法貸款”的僵局。雖是資金的小合作，卻是對農民的大服務。同一個村莊的農民之間信息透明，凡貸款者都有本地人作出論證和擔保，且擔保人和論證人皆負連帶責任，故違約率很低，可大大降低金融機構放貸的信息成本與風險。這是在正規金融供給不足的情況下民間內生的金融創新，也是在現有正規金融制度安排之外產生的合作金融制度安排，是支撐當地農業發展的重要金融工具。它攪活了農村金融服務市場的一潭死水，與傳統的農村金融機構錯位發展，使傳統的農村金融機構產生競爭的壓力，從而改進服務。它將來應該是我國金融業的重要組成部分。

三、問題與對策建議

然而“準新型農村金融機構”畢竟沒有銀監會頒發的金融許可證，成員對互助合作社的發展充滿不確定感；互助社不能吸收成員存款，也不能發展壯大；不能享受國家的扶持政策，不能實現可持續發展。普遍的問題是互助社的股本很小，社員向互助社貸款的時間短，農忙時貸款需求量猛增，供不應求，農閑時則因需求少而無法發放貸款。不少合作社的管理水平特別是風險管控水平較差，主持人希望吸收更多的存款，發放更多的貸款，在存款和貸款的誘惑面前很容易突破資金互助社內部成員的界限。由于得不到正規金融機構的輔導和監督，很多工作關系沒有理順，大多沒有建立縣級聯社，沒有形成聯合起來抗風險的能力。

為了讓“準新型農村金融機構”健康地發展，盡早“摘準轉正”，各方專家提出許多建議，概括起來主要有如下5條：

第一，積極推進財稅改革，加大財稅金融支持力度。建議財政部提高對農村資金互助社的補貼額度，稅務部門對社員的入股分紅免征個人所得稅，向農村資金互助社捐贈的資金抵扣企業所得稅和個人所得稅。金融機構向農村資金互助社的拆借資金利息收入免征企業所得稅和營業稅。各級財政除給予農村資金互助社開辦費用支持外，宜設立財政專項擔保基金，為農村資金互助社向商業銀行融資提供擔保。希望中國人民銀行對農村資金互助社提供支農再貸款，擴充互助社的資金來源。農業發展銀行應增設農村資金互助社貸款科目，委托資金互助社向農戶發放政策性支農貸款。各商業銀行均應將縣域內新增存款按一定比例向農村資金互助社批發貸款，鼓勵商業銀行在農貸市場展開競爭。農戶貸款有“短、小、頻、急”的特點，有待金融機構創新金融產品和服務，滿足其不同的貸款需求。此外，讓農村資金互助社參加存款保險，可增強抗風險能力，應著手農村存款保險制度建設。

第二，盡早出臺《合作金融法》，完善行業監管標準。許多國家都有合作金融的法律法規，如《德國合作銀行法》、日本的《農業協同組合法》等，我國2006年10月通過《農民專業合作法》，其中并未提到農民信用合作之事。銀監會發文開展農村合作金融試點已經7年多，應已具備出臺《合作金融法》的條件，通過立法明確農村資金互助社的法律地位，優化法律制度環境。《合作金融法》出臺之前，建議對銀監會[2007]70號文《農村資金互助合作社管理暫行規定》進行修訂，允許地方政府扶持、監管的“準新型農村金融機構”在健康運行3～5年后，經考核合格正式納入銀監會正式監管，頒發金融許可證。

第三，規范農村資金互助組織，對不同的主體實行不同的管理。對尚未取得金融業務許可證的農村資金互助組織，應明確幾種不同的法律主體：經工商行政管理部門登記成立的，是農民專業合作社企業法人，具有民事行為能力和民事權利能力；經民政部門登記的屬于社會團體法人，同樣具有民事行為和民事權利能力；還有一批未經任何部門登記的資金組織，其成員間的互助與聯合屬于合作性質的合同關系，其權利和義務只限于互助締約的當事人，不具備獨立民事主體資格。政府對不同的主體實行不同的管理，使其有序運行，成為農村正軌金融的后備軍。尚未登記的民間資金組織，對維持農村正常生活生產秩序和社會穩定仍有意義，宜在辦好現有資金互助社的基礎上，在他們認為有利的時候吸引其自愿加入。

第四，政府正確定位，做好制定規則、培訓、審計等服務。許多農村資金互助社是在地方政府主導下辦成的，起了積極的作用。但有的地方出現政府的不確當干預以及對社員參與管理的排斥。政府應當給自己正確定位，地市政府負責制定辦法，如配套政策、進出程序、管理細則、監管標準等，縣、市、區政府負責組織落實，由有關部門向資金互助社提供培訓、審計等相關服務，幫其完善法人治理結構，降低從業人員的操作風險。政府要謹防為政績而亂開口子放任不規范的資金組織從事違法活動。

第五，堅持信用合作與經濟合作相結合，力求多方協同。資金互助社脫胎于專業合作社，在宏觀上的金融排斥尚未根本改觀之前，資金互助社僅僅依靠社員投錢和財政補貼是遠遠不夠的，主要還是要靠專業合作社的強勁發展提供資金及擔保。現在村鎮銀行已遍及各省，小額信貸公司和各種擔保公司也在積極建立之中，應鼓勵專業合作社參股其中，力求草根的和正規的金融機構多方協同。

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作者簡介：姜亦華（1967-），女，漢族，江蘇省南京市，江蘇省社會科學院農發所助理研究員，研究方向：農業經濟。