我國存款保險制度建設探析

趙燕妮　馮志勇　劉高秀

【摘要】存款保險制度在國外的長期實踐證明，作為一種制度性安排，它能夠較為有效地保護存款人的利益，從而維系整個金融體系的穩定。從我國的現實情況來看，存款保險制度所需的主要條件已經具備，建立存款保險制度是我國金融體制改革深化的一項戰略性任務。本文對我國存款保險制度建設的必要性和發展歷程進行了分析，對我國存款保險制度建設進行了初步探討，并在此基礎上，分析了商業銀行在存款保險制度建立后有可能受到的不利影響，并提出相關應對策略。

【關鍵詞】存款保險 制度建設 商業銀行 影響分析

新中國成立之后，銀行破產在我國很少發生。唯一的1998年海南發展銀行破產的案例，最后還是以中國人民銀行安排工商銀行一并接收債權債務而告終。政府的買單，讓儲戶沒有受到實際損失。所以，我國老百姓普遍認為，存入銀行的錢就像放在家里的保險柜一樣安全又可靠，破產倒閉這樣的情形，不會發生在國家的銀行身上。但是，現實的情況是，我國的商業銀行，包括國有商業銀行，經過一系列的改革，現在都已經是自主經營、自負盈虧、自擔風險和自我約束的法人組織，所以，為了自身的長遠發展和良好效益，他們之間必然要有激烈的競爭。尤其是中國加入WTO之后，這種競爭隨著外資銀行進入中國市場變得更加激烈。有競爭就會有優勝劣汰，有些商業銀行就會由于經營管理不善而發生信用危機出現擠兌現象，進而引發破產倒閉。根據我國《商業銀行法》的規定，當不能支付到期債務時，商業銀行經中國人民銀行同意，由人民法院宣布破產。但是，對于“商業銀行破產時無法支付個人儲蓄存款”的情形，《商業銀行法》并沒有進一步的規定，這使得商業銀行在破產清算時沒有足夠的法律可依據。

國外的長期實踐證明，存款保險制度是一個很好的管理商業銀行破產的手段。存款保險制度，指的是一個國家或地區設立存款保險機構，各類存款性金融機構作為投保人依據自愿或強制性原則進行投保，按照一定比例繳納保費后，存款保險機構當投保機構出現經營危機或面臨破產倒閉時，向其提供流動性資助，或直接向存款人支付部分或全部存款的一種制度。存款保險機構帶有非盈利性，目的是保護存款人利益，維護金融體系的穩定。

美國是第一個建立存款保險制度的國家，早在1933年就建立了存款保險制度。聯邦存款保險公司負責商業銀行的破產監管和處理，是指定的法律上宣布沒有償還能力、不能滿足存款人要求的商業銀行的接收人。目前，全世界已經有120多個國家或地區建立了存款保險制度，而我國金融體系改革已經持續進行了30多年，卻至今還沒有建立正式的存款保險制度。所以，對于我國來說，現在迫在眉睫的是盡快出臺存款保險制度并逐步建立起銀行業的破產退出機制。

一、我國存款保險制度建設的必要性

第一，巨額的國民儲蓄。IMF公布的資料表明，我國的國民儲蓄率20世紀70年代以來一直穩居世界前列。根據近幾年的數據，2005年全球平均儲蓄率僅為19.7%，而我國高達51%；2009年1月末，我國居民儲蓄余額已經突破了18萬億元，儲蓄率在全世界排名第一；2013年，我國國民儲蓄率排名世界第三，國民儲蓄額也占到了GDP的一半以上，而且總額的絕對值最大，據估算為4.6萬億美元，約為27.6萬億元。要保障巨額的存款儲蓄，保護儲戶的切身利益和整個金融環境的穩定，就必須有一個切實有效的管理措施來降低商業銀行的風險并在銀行出現問題時有一根“救命的稻草”。

第二，銀行經營的高風險性。銀行是一種高負債經營的企業，其負債率普遍高于90%，而且，銀行資金配置經常是“借短貸長”，資產負債期限結構很不匹配。高風險企業的銀行業要求建立存款保險制度。另外，《巴塞爾協議》規定最低資本充足率為8%，但我國很多商業銀行的資本金都低于這個要求，增加了銀行發生危機甚至出現破產清理的風險，而一旦出現這種情況，會直接損害存款人的利益。如果建立了存款保險制度，存款保險公司在商業銀行出現問題時就會出面保護社會公眾利益，這樣不僅有效地保護了存款人的利益，還維系了金融體系甚至全社會的穩定。

第三，我國現行隱性存款保險制度暴露出的弊端。雖然我國目前還沒有出臺正式的存款保險制度，但一直采用的是一種“政府兜底”的隱性保險制度。政府當金融機構出現經營危機面臨破產時，承擔金融機構的損失。這種制度顯然給政府增加了沉重的負擔。例如，文中提到的1998年6月海南發展銀行破產案中，是國家緊急調撥了34萬億元人民幣化解風險；破產后，中國人民銀行安排工商銀行一并接收其債權債務。在這一過程中，政府成了最后的“買單人”。另外，隱性保險制度還弱化了金融機構的風險意識，讓他們從事高風險行業時很少有顧忌，容易引發道德風險問題。跟隱性保險制度相比，顯性保險制度由于有真正的破產清算和退出機制，更能有效地降低道德風險水平。

因此，我國的隱性存款保險制度在我國金融體系改革的關鍵時期，已經不能適應金融發展的要求，如果繼續實行隱性的存款保險制度會阻礙改革的進程。所以，當務之急是要出臺相關法規，建立顯性的存款保險制度。

二、我國存款保險制度的發展歷程

從20世紀90年代初期開始，我國對存款保險制度的積極探索已經將近21年。1993年12月，擬建立存款保險基金首次在《國務院關于金融體質改革的決定》中提出；央行存款保險課題組在1997年底成立，對我國建立存款保險制度一系列具體內容的系統研究正式開始；2003年11月，金融穩定局成立，2004年4月，其下設的存款保險處掛牌，12月開始起草《存款保險條例》；2006年底，中國人民銀行發布《2006年金融穩定報告》，指出對金融風險處置長效機制健全的必要性，提出要加快存款保險制度建設，并詳細闡述了要重點研究的幾個細節問題；2007年，根據全國金融工作會議的有關精神，政府把建立存款保險制度納上議事日程；2008年兩會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出要盡快建立存款保險制度（此后，由于“次貸危機”引發的金融危機席卷全球影響到中國經濟，政府暫時擱置了這一工作）；2012年，在全國工作會議中，央行提出要相機出臺存款保險制度的建立措施，隨后在年底的《2012年金融穩定報告》中指出，我國建立存款保險制度的條件已經基本成熟；2014年年初，中國人民銀行行長周小川在全國兩會期間公開表示，存款保險制度有望于今年內推出。

誠然，隨著監管體系的健全，我國銀行業監管水平有了很大的提高，給存款保險制度的出臺創造了前提條件；我國經濟發展勢頭良好，給建立存款保險制度提供了堅強的后盾；在銀行業中占主導地位的四大國有商業銀行成功改制上市，目前他們運行良好，年利潤均達到千億元以上，是存款保險制度體系中的中堅力量；另外，有關部門也在醞釀推出與存款保險制度相輔相成的金融機構的市場退出機制。我們可以看到，建立存款保險制度所需要的環境和條件我國已經具備。

三、我國存款保險制度建設規劃

（一）我國存款保險制度建設目標規劃

雖然各國的存款保險制度在設計上存在一定的差異性，但就其制度目標來看，無外乎是以下幾個方面：首先是為了保護存款人尤其是小額存款人的利益，這也是各國建立存款保險制度的初衷，通常這種保護只是部分保護；其次是在銀行出現了嚴重問題（尤其是倒閉）時，能夠有一個合理的處置程序，從而避免金融風險的傳播和擴散；第三，提高銀行體系的穩定性，存款保險制度的保護使得儲戶對銀行系統的信心得到增強，而信心是銀行系統穩定的基石。

基于我國的實際情況，存款保險制度建設中，除了前文所述的保護存款人利益、提供合理處置程序、提高銀行體系穩定性這三個目標以外，還需要達到幾個目標：一是促進中央銀行職能的轉變，中國人民銀行實質上一直充當著對存款違約風險的最后擔保人，存款保險制度將這種隱形擔保轉變為現行擔保，有利于中央銀行專注于貨幣政策和宏觀調控，提高其獨立性和權威性；二是促進利率市場化，從而促進銀行發展方式的轉變，加快金融創新的步伐，更好地位國民經濟的發展服務；三是促進保險市場的進一步發展。

（二）我國存款保險制度建設內容規劃

1.存款保險機構。我國設有金融穩定局，防范和化解金融風險、維護金融穩定是其重要職責，而且，金融穩定局下設有存款保險處。所以，我國的存款保險機構開始之初可以先以存款保險基金的形式設立，而這只基金完全可以附設于金融穩定局，從而能便捷、低成本地獲取監管信息，并能讓被保險銀行不必要的負擔減少。以美英等國為代表的西方國家為例，他們合二為一地將存款保險機構和銀行監管機構設置，賦予存款保險機構保險和監管的雙重職能，并與中央銀行保持獨立性。我國可將負責整個存款保險制度的具體運作的保險機構由政府和央行出面設立，而且是非營利性的。從機構類型來說，我國可以先期設立存款保險基金，主要負責賠付，然后逐步從“付款箱模式”向“損失最小模式”或“風險最小模式”過渡。由于目前我國多數銀行財力有限，金融穩定局下設的存款保險基金最初除了參保銀行出資外，政府可以參與出資，并利用定期收取的保費補充。

2.參保方式和范圍。我國應該采取強制保險的方式。我國儲蓄類金融機構種類很多，包括國有銀行、股份制銀行、信用社、城商行、農商行、郵政儲蓄銀行以及外資銀行等。為了體現公平競爭、盡可能避免道德風險，很有必要把在國內依法吸收存款的所有金融機構都納入保險體系中并采取強制保險。但是，考慮到外國銀行總行不在中國境內，目前我國銀監會尚不能對其有效監控，所以可以暫時不考慮把外國銀行在我國的分行作為參保主體。

活期存款和定期存款應該納入保險范圍。我國存款除了一般存款以外，還有財政性存款、協議存款、同業存款等。一般存款包括活期存款和定期存款，代表大多數存款者的利益。由于我國存款保險基金設立初期理賠能力有限，一般存款以外的存款，可以暫時不實行強制性保險，等隨著存款保險基金理賠能力逐步增強后再納入存款保險范圍。

3.賠付限額。賠付限額設在30～40萬元之間。為了保護占絕大多數的中小儲戶的利益，同時也為了盡可能地降低道德風險，我國的存款保險制度應該規定一個保險賠付的上限。從世界主要國家情況來看，存款賠付限額與人均GDP比值絕大多數為4，美國的這一比值為5.21。2013年我國人均GDP約為3.9萬元，考慮我國居民儲蓄傾向較高，而且實際的居民儲蓄額非常高，所以我國存款保額的上限可以明顯高于世界一般水平，因此我們認為30～40萬元是比較適合的區間。

4.保險費率。我國將實行差別費率制。確定保險費率要考慮到被保險銀行對風險的承受力和控制力以及存款保險基金的目標水平等問題，是一項專業技術性很強的工作，這里就不一一贅述。比較現實的是，我國將先實行分類差別費率制，再逐步向風險差別費率過渡。總而言之，就是一種差別費率制。分類差別費率比較簡單，按銀行屬性，我國存款類金融機構可以分為國有大行、股份制銀行和信用社、城商行、農商行、郵政儲蓄銀行，三個級別分別適用不同的費率水平。簡化的分類差別保險費率仍然跟風險有關，大型國有銀行風險較小，一些小型商業銀行、信用社等的風險較大，因此，三個級別中大型國有銀行的繳付費率會最低，依次遞增。但是因為大型國有銀行存款的基數大，所以他們繳費的總額是大的。風險差別費率則較為復雜，需要對每一個參保機構進行風險判定，再劃分歸屬，確定保險費。

5.退出機制的建立。金融機構退出機制要伴隨存款保險制度的建立而推出。銀行業經營的特殊性，使得銀行一旦出現危機導致破產會給整個金融系統甚至給全社會帶來不穩定。因此，存款保險制度建立的同時，制定切實可行的金融機構退出機制才能保護儲戶利益，才能真正有效隔離風險。借鑒國外經驗，“銀行業金融機構破產條例”與“存款保險條例”應該一同出臺。銀行一旦進入司法破產程序，存款保險機構就出面清償在法定限額內的債務。

四、我國存款保險制度的建立對商業銀行的影響及對策分析

（一）對商業銀行的影響

我國建立存款保險制度已經勢在必行，存款保險制度一旦建立，對商業銀行有可能會造成以下不利影響：

1.財務風險。銀行納入存款保險體系，必然要按規定定期繳納一定的保費，短期內多繳納的保險費或許會給銀行帶來一定的財務壓力。對于一些小型金融機構來說，很有可能面臨資本充足率不足的問題；國有大行的資本雖然相對充足，但也會形成一定的經營壓力，因為他們存款余額的基數大，繳納的保費數額必然很多。

2.發生存款轉移現象。由于存款保險制度有保險額度的限制，也就是說超出保險限額額度的存款會拿不回來。儲戶為了讓存款都在保險額度范圍之內，當銀行破產時都能獲得賠付，很有可能會將存款分散到不同銀行。這樣，就會引起“存款轉移”，銀行也會面臨原有存款流失的可能。

（二）對策分析

針對存款保險制度的不利影響，商業銀行可以從以下兩方面來應對：

第一，轉變經營發展模式防范財務風險。我國商業銀行收益主要來源于存貸款利差，較為單一，應該逐步拓寬經營范圍。這樣，在實施存款保險制度以后，雖然繳納了保費、增加了支出，但能能夠增加收益，降低財務風險。西方發達國家銀行目前收益主要來源于中間業務，我國也應該向這方面發展。另外，我國銀行目前實行分業經營，可是，根據行業準入政策開放情況，有條件的銀行也可以積極開展信托、投融資、證券、保險、金融租賃等其他金融業務，既增加了獲取收益的途徑，又為我國未來實行銀行混業經營打下基礎。

第二，加強客戶管理防范存款流失。我國絕大部分居民的儲蓄存款小于我們前面所述的賠付限額30萬元。我們一般認為，普通老百姓是家庭存款在20萬元以下的。根據央行2005年的調查資料顯示，我國存款賬戶在20萬元以下的占全部賬戶數的99.3%。這部分占絕對比例的客戶，不存在轉移存款的動機。因此，銀行可以對存款額在20萬元以上的少量客戶進行重點管理，按流失率和貢獻度等指標對這類客戶進行分類，并制定出針對性的策略和方案，如對貢獻率高的VIP客戶給予實質性的回饋，進行一對一的優質服務，以最大限度的留住客戶。

參考文獻

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作者簡介：趙燕妮（1978-），女，白族，云南大理人，畢業于云南大學經濟學院，任職于云南大學滇池學院，研究方向：金融學；馮志勇（1977-），男，漢族，云南曲靖人，畢業于云南大學經濟學院，任職于云南大學經濟學院，研究方向：金融財政；劉高秀（1979-），女，漢族，云南曲靖人，畢業于云南大學經濟學院，任職于云南師范大學經濟與管理學院，研究方向：開放經濟理論與政策。