城鄉統一建設用地市場的物權法思考

申惠文

摘 要：我國《物權法》規定了市場主體平等的法律地位和發展權利，采納了物權法定主義緩和的立場，為土地制度改革預留較大空間。集體土地所有權的主體虛位和權能不完整，集體建設用地使用權的非市場取得方式，成為城鄉統一建設用地市場的制度障礙。改革應當堅持法治理念，在我國《物權法》框架下，建立非公共利益利用集體土地機制。

關鍵詞：城鄉統一；建設用地市場；集體所有權；土地發展權

十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。政治學、經濟學、管理學和法學等不同的學科對此進行了不同的解讀。目前的研究大都是圍繞應然的改革方向進行的，較少關注我國建設用地市場實然的法律規范。土地市場的改革應當在法治的框架下進行，不能以改革為名，隨意突破法律的強制性規定。如果現行的法律制度無法滿足改革的要求，應當先修改法律，用立法引導改革。物權法是財產歸屬與交易的基本法，是建立城鄉統一建設用地市場的基本法。因此，本文嘗試從物權法的角度，梳理建立城鄉統一建設用地市場的立法依據，指出城鄉統一建設用地市場的制度障礙，進而提出相應的完善建議。

一、建立城鄉統一建設用地市場的立法依據

（一）集體土地發展權的確立

物權法的社會政治原則是指物權制度不能違反憲法所確立的社會政治原則。我國《物權法》第1條規定了立法目的，強調維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序。《物權法》第3規定了基本經濟制度與社會主義市場經濟原則，第4條規定了平等保護國家、集體和私人物權的原則。2006年12月，十屆全國人大常委會第七次審議物權法草案，增加了“保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利”條款。這就是現行《物權法》第3條第3款的規定。在此之前的物權法草案，并沒有明確的規定。堅持市場經濟原則，堅持市場主體的平等法律地位和發展權利，是我國物權法重要的社會政治原則。

物權法不僅保護市場主體的平等權，而且還保護發展權。平等是基礎，發展是目的。沒有平等關系，就沒有民法。沒有平等的財產關系，就沒有物權法。國有所有的土地與集體所有的土地，都屬于私權利，應當具有同等的法律地位。在平等法律地位的基礎上，還要謀求發展，追求實質的平等。1986 年12 月，聯合國大會通過《發展權利宣言》，將發展權規定為集體和個人的一項神圣權利，人權法上的發展權由此產生和發展[1]。隨著城市化進程的加快，面對日益緊缺的土地資源，改變土地使用性質而產生的發展性利益越來越成為社會關注的熱點。必須采取有效的方式進行處理土地的發展性利益，協調不同社會階層之間的利益關系，這就是土地發展權問題。集體土地不僅可以作為農用地，還可以作為工業和商業用地。因此，以我國《物權法》第

3條第3款為基礎，可以通過解釋的方法，確立集體土地的發展權，切實維護集體成員的權益。

（二）物權法定主義緩和的立場

物權法的體系結構原則是支撐物權法的基礎性規范，包括物權種類法定原則、物權客體特定原則、物權效力優先原則和物權變動公示原則。我國《物權法》第5條規定：“物權的種類和內容，由法律規定。”此處的“法律”是廣義還是狹義，立法并沒有明確規定。立法從形式上規定了比較嚴格的物權法定原則。該原則如何適用，需要解釋。本文認為，擴大解釋“物權法定”中“法”的范圍，對建立城鄉統一建設用地市場具有積極的意義。

從歷史解釋看，物權法審議稿多次出現比較寬泛的物權法定主義立場。第一次審議稿第4條規定：“物權的種類及其內容，由本法或者其他有關物權的法律規定”。第二次審議稿和第三次審議稿都規定：“物權的種類和內容，由本法和其他法律規定”。第四次審議稿第3條規定：“物權的種類和內容，由法律規定”。第五次審議稿第3條規定：“物權的種類和內容，由法律規定；法律未作規定的，符合物權特征的權利，視為物權”。第六次審議稿第5條規定：“物權的種類和內容，由法律規定；法律未作規定的，符合物權性質的權利，視為物權”。第七次審議稿第5條規定：“物權的種類和內容，由法律規定”。

從體系解釋看，物權法其他條款明確將其他法律和國家的有關規定，作為“物權法定”中“法”的范圍。我國《物權法》第151條規定，集體建設用地使用權應當依照土地管理法等法律規定辦理。第153條規定，宅基地使用權的取得和轉讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定。

從目的解釋看，擴張“物權法定”中“法”的范圍，有利于制度創新。物權法定主義緩和是社會發展必然的趨勢，是各國法律實踐的產物。法律、行政法規、司法解釋和習慣等，都屬于廣義法的范疇。我國采取物權法定緩和主義的立場，能夠為建立城鄉統一建設用地市場，預設較大的制度空間。國務院的行政法規、地方性法規和部門規章等，都可以進行土地制度改革的試點。

二、建立城鄉統一建設用地市場的制度障礙

（一）集體土地所有權的主體虛位

我國《物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”該條規定將我國《憲法》第10條中的集體所有，細化為集體成員集體所有，具有進步的歷史意義。據我國《物權法》第60條的規定，農民集體的土地可以是村農民集體所有，可以是村民小組集體所有，還可以是鄉鎮農民集體所有。我國集體土地所有權主體沒有按照民法基本原理建立，集體的決策機制和執行機制并不明確，存在較大的不確定性。鄉鎮領導、村和村民小組負責人事實上是農村集體的代言人，對土地的流轉享有決定權。而土地的真正利害關系人，也就是集體成員，沒有決定權甚至發言權，無法保障自己的合法權益。應當明確集體土地所有權的主體，將憲法的制度精神具體化，使集體土地所有權成為一種實實在在的民事權利[2]。endprint