2014年扶貧“一號(hào)工程”

去年年底出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出，要“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。”

精準(zhǔn)扶貧早在《意見》出臺(tái)的幾個(gè)月前就進(jìn)入了人們的視野。2013年4月5日至8日，國(guó)務(wù)院副總理汪洋率國(guó)務(wù)院調(diào)研組赴甘肅省積石山縣“解剖麻雀”，就扶貧開發(fā)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，提出扶貧工作的五項(xiàng)改革和十大行動(dòng)計(jì)劃。其中，“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”作為“五項(xiàng)改革”的重要組成部分被首次提出，并明確了要開展“建檔立卡行動(dòng)計(jì)劃”的工作設(shè)想。

4月18日，汪洋到國(guó)務(wù)院扶貧辦視察工作，在講話中先后6次提出了要把“扶貧工作的底數(shù)搞清楚”，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)“我們要扶貧，到底誰(shuí)窮，這個(gè)問題一定要搞清楚”，“就是要把底數(shù)搞清楚，就是要到村到戶”，“第一步是把這個(gè)底數(shù)搞清楚，然后一步步地抓”，“工作問題慢慢來，不著急，但是一定要搞清楚、搞準(zhǔn)確，將來能夠定點(diǎn)清除”。

6月28日，汪洋在國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議上再次提出，“要下決心摸清底數(shù)，以原有數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在全國(guó)統(tǒng)一開展到村到戶的貧困狀況調(diào)查和‘建檔立卡工作，國(guó)家有關(guān)部門提供指導(dǎo)，制定科學(xué)可行的調(diào)查方案和統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以省為主進(jìn)行組織，落實(shí)各項(xiàng)保障條件，培訓(xùn)調(diào)查人員，加強(qiáng)抽檢核查，確保調(diào)查質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。在此基礎(chǔ)上，完善貧困識(shí)別機(jī)制，改‘大水漫灌為‘滴灌，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時(shí)退出”。

9月中旬和10月上旬，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)先后兩次主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究扶貧開發(fā)工作。

10月31日，中央政治局常委會(huì)議聽取了扶貧工作匯報(bào)，審議并原則通過了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。這份2013年12月印發(fā)的文件明確提出，“國(guó)家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法。各省（自治區(qū)、直轄市）在已有工作基礎(chǔ)上，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。專項(xiàng)扶貧措施要與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。”

11月3日，中共中央總書記習(xí)近平在湘西土家族苗族自治州調(diào)研扶貧開發(fā)工作時(shí)，提出了“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn)，不斷提高精準(zhǔn)性、有效性、持續(xù)性”以及“要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”等指示。

國(guó)務(wù)院扶貧辦2014年“一號(hào)工程”

根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的一系列指示和《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》要求，國(guó)務(wù)院扶貧辦將建檔立卡和信息化建設(shè)工作列為本年度重點(diǎn)工作。

建檔立卡是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，明確各級(jí)職責(zé)分工十分重要。國(guó)務(wù)院扶貧辦將負(fù)責(zé)建檔立卡和信息化建設(shè)的總體方案設(shè)計(jì)、系統(tǒng)開發(fā)、省級(jí)相關(guān)人員培訓(xùn)、督促檢查、考核評(píng)估等工作；各省將負(fù)責(zé)省級(jí)規(guī)模分解、貧困村的確定、建立駐村工作隊(duì)制度、市縣兩級(jí)工作人員培訓(xùn)、專項(xiàng)督查等工作；地市級(jí)將負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)服務(wù)和對(duì)縣級(jí)相關(guān)工作的督促檢查；縣級(jí)將負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)做好建檔立卡工作。各級(jí)政府和扶貧機(jī)構(gòu)將堅(jiān)持扶貧開發(fā)到村到戶與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，扶貧措施與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接，按照“縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，對(duì)全國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別并建檔立卡，并以此為基礎(chǔ)開展扶貧開發(fā)工作考核。

2014年3月16日—17日，國(guó)務(wù)院扶貧辦在北京召開貫徹落實(shí)“25號(hào)文件”情況匯報(bào)會(huì)暨建檔立卡工作會(huì)議，對(duì)《全國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作方案》（征求意見稿）進(jìn)行討論。

此前，國(guó)務(wù)院扶貧辦于今年1月份成立了建檔立卡和信息化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，并從建檔立卡工作基礎(chǔ)較好、信息化建設(shè)有特色的廣東、湖北、重慶、新疆、貴州、遼寧6省（區(qū)、市）抽調(diào)10名基層扶貧骨干，組成17人的工作團(tuán)隊(duì)。春節(jié)后，該領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室融合基層工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際需求，研究起草了建檔立卡工作方案初稿。2月12日至3月2日，國(guó)務(wù)院扶貧辦分別召開三次專題會(huì)議討論初稿，3月6日在形成征求意見稿后，國(guó)務(wù)院扶貧辦除了向8個(gè)相關(guān)部委和31個(gè)省（區(qū)、市）扶貧辦（農(nóng)委）發(fā)送征求意見函外，還派出3個(gè)小組到上述6省（區(qū)）開展實(shí)地測(cè)試，進(jìn)一步聽取地方對(duì)建檔立卡工作方案的意見，并對(duì)各項(xiàng)操作流程、指標(biāo)的設(shè)定、扶貧對(duì)象的識(shí)別方法進(jìn)行驗(yàn)證，查找實(shí)際操作中存在的問題和困難。

三類扶貧對(duì)象均要建檔立卡

按照全國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象建檔立卡工作方案（征求意見稿）所設(shè)定的工作方法和步驟。將要實(shí)施的建檔立卡工作是將貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)同時(shí)作為扶貧對(duì)象，為其建立電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《幫扶手冊(cè)》。

建檔立卡工作中，各地要對(duì)貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶責(zé)任，落實(shí)幫扶措施；對(duì)貧困縣和連片特困地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，分析掌握扶貧開發(fā)工作情況，為扶貧開發(fā)決策和考核提供依據(jù)。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為精準(zhǔn)扶貧工作奠定基礎(chǔ)。

此次建檔立卡以農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)，考慮到近幾年物價(jià)上漲的幅度，相當(dāng)于2013年2736元）的國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。各省自治區(qū)、直轄市（以下簡(jiǎn)稱各省）在確保完成國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別任務(wù)的同時(shí)，可結(jié)合本地實(shí)際，按地方標(biāo)準(zhǔn)開展本省貧困戶識(shí)別工作，并納入全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)統(tǒng)一管理。具體識(shí)別規(guī)模由省級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組研究后報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧辦核定。

貧困戶識(shí)別要整戶識(shí)別，采取規(guī)模控制，將貧困人口規(guī)模逐級(jí)分解到村。按照《貧困人口規(guī)模分解方法》，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)要將省貧困人口識(shí)別規(guī)模逐級(jí)分解到村。在縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)下，按照分解到村的貧困人口規(guī)模，在農(nóng)戶申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，各村召開村民代表大會(huì)，產(chǎn)生初選名單，由村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行村級(jí)公示，經(jīng)公示無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。

初選對(duì)象要以農(nóng)戶收入為基本標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，按照“農(nóng)戶申請(qǐng)、村民代表大會(huì)民主評(píng)議、村委會(huì)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣扶貧辦復(fù)審、填寫《貧困戶登記表》”的流程進(jìn)行識(shí)別。

各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，按照“統(tǒng)一識(shí)別、分批扶持、突出重點(diǎn)、先難后易”的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，由村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人結(jié)合貧困戶的幫扶需求和實(shí)際，研究提出對(duì)貧困戶結(jié)對(duì)幫扶方案，明確結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系、幫扶責(zé)任人和幫扶措施，同時(shí)發(fā)放《幫扶手冊(cè)》。調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)為2013年12月31日，標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期為2013年1月1日——2013年12月31日。

在上述工作完成后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)組織村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和大學(xué)生志愿者等在縣扶貧辦指導(dǎo)下，將《貧困戶登記表》錄入全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并進(jìn)行數(shù)據(jù)審核，實(shí)現(xiàn)信息化管理。此后，貧困戶信息還要及時(shí)更新，并錄入全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)貧困戶動(dòng)態(tài)調(diào)整。

貧困村建檔立卡工作方法和步驟與貧困戶大體相同，進(jìn)行的時(shí)間也基本一致，主要區(qū)別在于貧困村的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別規(guī)模。

貧困村識(shí)別按照“一高一低”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。初步方案是行政村貧困發(fā)生率原則上比全省貧困發(fā)生率高一倍，行政村2013年全村農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平60%（或東部省份村集體經(jīng)濟(jì)年收入低于3萬(wàn)元）。

貧困村識(shí)別工作在全國(guó)范圍內(nèi)開展，原則上以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算的2013年底全國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模8249萬(wàn)人為基數(shù)。實(shí)際掌握規(guī)模與國(guó)家測(cè)算規(guī)模一致的省份按國(guó)家測(cè)算規(guī)模識(shí)別；實(shí)際掌握規(guī)模比國(guó)家測(cè)算規(guī)模大的省，可在國(guó)家測(cè)算規(guī)模基礎(chǔ)上上浮10%左右識(shí)別；按照“省負(fù)總責(zé)”的要求，根據(jù)本省幫扶資源，由省級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組研究確定本省貧困村規(guī)模。遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東等東部6省貧困村識(shí)別規(guī)模原則上控制在行政村總數(shù)的15%左右；河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等中部10省原則上控制在20%左右；內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等西部12省（區(qū)、市）原則上控制在30%左右。

貧困村建檔立卡前期工作完成后，也要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和幫扶單位等將《貧困村登記表》錄入全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并進(jìn)行數(shù)據(jù)審核，實(shí)現(xiàn)信息化管理。貧困村信息也要及時(shí)更新，并錄入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)貧困村信息動(dòng)態(tài)管理。

貧困縣和片區(qū)縣建檔立卡工作則要在680個(gè)片區(qū)縣、592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展。主要用于扶貧開發(fā)工作考核、資金績(jī)效管理考核、片區(qū)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)和評(píng)估，為扶貧開發(fā)決策提供依據(jù)。

無(wú)論是貧困戶、貧困村還是貧困縣和片區(qū)縣建檔立卡工作都要堅(jiān)持扶貧開發(fā)到村到戶與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，扶貧措施與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接，按照“縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，對(duì)全國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象進(jìn)行識(shí)別并建檔立卡，以此為基礎(chǔ)開展扶貧開發(fā)工作考核。

建檔立卡考驗(yàn)基層執(zhí)行力

眼下，山西省晉城市澤州縣南嶺鄉(xiāng)曹河村正在進(jìn)行建檔立卡工作。該村村委會(huì)副主任、大學(xué)生村官閆海波告訴記者，目前村里正在準(zhǔn)備公示選舉組人員名單，選舉組由村里每家每戶出一個(gè)代表組成，所有人員名單都要照相留底。

“這就公平了！”閆海波說，近期晉城市全市的低保都在進(jìn)行復(fù)核，以前的所有低保人員都推翻，村干部 、城里有車有房的全部一票否決，老人子女是企事業(yè)單位的一票否決，重新讓群眾自己投票選低保戶，低保貧困戶也要建檔立卡。預(yù)計(jì)4月中旬就能開始填表建檔工作。

河南省三門峽市陜縣一位參與過以往建檔立卡的工作人員告訴記者：“如果最終的方案真的是要到村到戶，那就和廣東扶貧‘雙到模式很相近”，新的工作方案與以往的相比，最大不同是突出了幫扶成效部分。

2011年、2012年，她所在的陜縣已經(jīng)進(jìn)行了2次建檔立卡工作，她清楚記得第一次扶貧對(duì)象識(shí)別時(shí)不含低保人口。在這兩次工作開展過程中，她個(gè)人感覺，村級(jí)的積極性可能要差一些，貧困戶的熱情還是很高。

“雖然貧困戶需要自己申請(qǐng)，而且當(dāng)時(shí)也不給錢，但農(nóng)民們還是很愿意申請(qǐng)。雖說暫時(shí)拿不到錢，但是已經(jīng)列入政策內(nèi)了呀！”這位工作人員告訴記者。

“以前開展的兩次工作出現(xiàn)數(shù)據(jù)更新不及時(shí)和不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，不利于全面了解貧困人口規(guī)模和具體的致貧原因。”她認(rèn)為，在以前的工作中，前期貧困人口識(shí)別和信息錄入是整個(gè)工作的難點(diǎn)：一是不規(guī)范，二是工作量大。這次雖然工作量依舊很大，但是給每戶發(fā)放《幫扶手冊(cè)》的工作很規(guī)范。如果要和以前的工作銜接起來的話，信息錄入這塊比較難做。建檔立卡涉及面廣，僅靠扶貧部門做的話工作量太大，她認(rèn)為扶貧部門要盡量量化分解，在上次的基礎(chǔ)上，把工作中的不足之處做好。