澳大利亞促進就業的主要做法及對中國的啟示

黃紅山

中共十八屆三中全會《決定》對推進社會事業改革創新，健全就業創業體制機制做出了一系列重大部署。[1] 落實好這些部署、探索促進就業創業的新路徑新模式新方法，不僅需要根據中國國情大膽創新實踐，也需要增強國際眼光，積極借鑒世界其他國家的成功經驗為我所用。近年來，澳大利亞根據其經濟社會發展狀況、人口資源稟賦和產業結構調整需要，逐步形成了一系列促進就業的有效做法，這對中國實施就業優先戰略、創新就業創業體制機制、化解就業結構性矛盾具有一定啟發意義。

健全公共就業服務體系，提高政府、社會就業服務機構效率

就業服務外包，通過“政府購買成果”實現公共就業服務市場化。澳大利亞是世界上第一個將服務外包模式引入公共就業服務領域的國家。[2] 1998年對公共就業服務體系進行全面改革后，澳政府就業主管部門及其下屬機構不再直接向求職者提供就業咨詢、培訓、崗位推薦等具體服務，轉而通過招投標、合同外包等形式把上述各項工作分配給具有相應資質的社會就業服務機構來完成，再根據任務完成質量的高低撥付服務費。這種“見到就業成效再由政府付費”的就業服務外包模式有效提高了澳政府促進就業經費的使用效率，不但解除了政府經營龐大就業服務系統的沉重財務負擔，而且通過服務費與就業績效直接掛鉤的機制激發了社會就業服務機構的工作動力，使其在現實利益的驅使下千方百計幫助盡可能多的求職者實現就業。

增強政府的“管理員”角色，強化政府對公共就業服務的宏觀指導和監督。實施“政府購買成果”的就業服務外包模式后，澳政府就業主管部門的角色從原來的“全權包辦人”轉變為促進就業的規劃指導和管理監督員，集中精力在制定購買服務規則、公開招標、擇優確定就業服務機構并簽訂合同、開展績效評估、支付服務費等方面發揮主導作用。目前，澳政府就業主管部門定期（一般為每三個月一次）對各個簽約機構的服務狀況進行星級評分，定期向社會公布結果。[3] 這種做法不但可以使求職者深入了解社會就業服務機構的服務水平，而且可以有效督促服務機構改進服務質量，提高工作效率。另外，澳政府還加大了創造公益性工作崗位（其中一部分是臨時性崗位）的力度，為長期失業和短期內難以找到合適工作的就業困難人群提供就業渠道。

提高專業化水平，增強就業服務的針對性。澳政府歷來重視提高社會就業服務機構的專業化水平，特別是在2009年7月1日開始實施“澳大利亞就業服務計劃”后，“一對一服務”、“量體裁衣式就業協助”等工作理念得到進一步強化。澳聯邦政府通過建立覆蓋全國且免費的就業信息網站，把2300多家與政府簽訂合同的社會就業服務機構連接起來，實現求職者、政府、用人單位信息全國共享。就業服務機構將求職者進行分類管理，通過分析求職者的就業意向、知識背景、工作經驗和個人技能等因素，與每一位求職者共同制定“就業路徑規劃”，為求職者提供個性化服務。針對殘疾人，澳政府專門建立了“殘障人士就業網”和“職業康復服務計劃”，社會就業服務機構工作人員定期對殘障求職者提供康復輔導、技能訓練等專項服務，最大限度規避此類求職者身體上的不利因素，助其實現就業、再就業夢想。“土著就業計劃”則通過提高土著居民閱讀寫作和應用計算機能力，幫助他們搬遷至就業機會相對較多的社區居住，通過協助興辦個體經營和在職技能培訓等方式，為土著居民提供符合其自身需求的就業服務。[4]

高度重視就業創業培訓和職業教育，促進各類學校畢業生就業

將就業培訓融入學校課堂教學，及早培養學生的自主擇業意識和能力。澳政府在2002年發表的《未來所需的就業技能》報告中提出了全國統一的就業能力建設實施框架，明確將其中的八種就業能力作為各層級教育培養學生的重要目標。澳從中小學開始就把就業培訓內容作為學生的必修課，及早培養學生的社會責任感，幫助他們正確分析評價自身的優勢、不足并充分挖掘學生潛質，為其將來在面臨激烈就業競爭時做好知識、心理和技能準備。另外，澳各類學校十分注重培養學生“以自主就業為榮、職業面前人人平等、各種職業平等”的觀念，幫助學生形成客觀的職業認知，盡量消除學生的思想包袱和對某些職業的偏見。

大力發展職業教育，培養高素質產業工人和現代服務業人才，保障中等教育畢業生就業率。澳大利亞實施嚴格的技能證書準入制度，如從事汽車維修、工程建筑、烘焙、理發等工作必須要獲得相關的等級證書，未獲得證書者不得進入工作崗位。20世紀90年代以來，“技術和繼續教育”在澳發展迅速，與高等教育一道為國家經濟社會發展培養了大量知識型、實用型、技能型人才。澳職業教育的最大特色是辦學形式靈活、教學內容貼近工作實際，注重對學生專業技能的培養，以向社會輸送應用技術型人才為目的。澳政府對技術和繼續教育采用國家統一的職業資格和技能認證體系，以“寬進嚴出”的方式控制教學質量，因此職業教育培養出的學生的工作能力也得到了企業和社會的普遍認可。特別是隨著近年來澳采礦業的快速發展，職業教育系統培養出的大量礦業工程和相關專業的實用技術人才供不應求，就業率持續走高。以位于維多利亞州的霍姆斯格蘭學院為例，該校于1982年成立以來的30多年中，持續為澳培養了數以萬計的高素質產業工人和其他專業技能人才，在澳國內外的知名度和美譽度不遜于一些高等學府。[5]

創造實踐機會，指導大學生、研究生等高等教育畢業生就業創業。各高等院校把畢業生就業率視為評判教學成果的重要指標和維護學校聲譽的重要因素，采取多種措施促進大學生、研究生就業創業。一是各高校均設有畢業生就業指導機構，為畢業生提供就業信息，為招聘單位提供招錄平臺。二是把就業培訓納入各專業學生培養計劃大綱，根據學生個性氣質、求職意向、自身條件有針對性地制定學生職業生涯規劃，結合學生的就業目標和專業背景進行分層分類培養。三是請企業進校園，不但聘請數量眾多的企業主管兼職任教，而且各院系也不失時機地與企業開展形式多樣的“校企合作項目”，為學生在校學習期間提供多種實踐實習機會。四是開設創業教育培訓課程，鼓勵學生以創業實現就業。通過富有經驗的專職教師和外聘創業成功的企業家為學生提供創業目標規劃、創業心理輔導、創業方案可行性研究和風險規避設計等全方位指導和幫助，有效減少了學生創業的盲目性和風險。五是政府實施產業振興計劃，支持服務型產業和中小企業發展，盡可能多創造公益性崗位推動大學畢業生、研究生就業創業。

完善社會保障體系，充分發揮社會保障對就業的促進作用

社會保障覆蓋廣泛，解決勞動者后顧之憂。澳政府視社會保障措施為社會的“穩定器”和促進就業的“助推器”，認為健全的社會保障對提高勞動者素質、實現充分就業、促進經濟社會發展具有重要支撐意義。早在20世紀初，澳就建立了較為完善的社會保障制度。隨著經濟社會發展，澳的社會救助、社會福利制度不斷完善，水平不斷提高，勞動者在不同行業和地區享受的社會保障措施轉移接續操作簡便，可實現“無縫銜接”。健全的醫療、養老、失業保險和對失業弱勢群體的救助體系為勞動者就業創業解除了后顧之憂，增加了職業選擇自由度，促進了勞動者在不同職業間的順暢流動。

變失業救濟為就業補助，避免國家“養懶漢”。為提高社會救助資金的利用效率，避免失業人群對失業補助金形成惰性依賴，澳政府近年來對申領失業救濟和補助的人員附加了“必須積極尋找工作”的硬性條件。在向失業人員發放就業補助的同時，澳政府部門會對失業者進行全程跟蹤，督促他們盡快尋找工作機會并在實現再就業后停發補助金。如果領取補助的失業人員在六個月內仍未找到工作，政府會在為他們安排一項臨時性工作后停發補助金。這種做法一方面為失業者在找工作期間提供了基本的生活保障，另一方面也給他們盡快找工作帶來了動力和壓力，有效避免了用有限的社保資金“養懶漢”。[6]

構建由政府、社會、個人組成的多層次保障機制，分解社保資金來源壓力。澳大利亞社會保障內容包羅萬象，林林總總，僅主要項目就有養老金、殘疾人撫恤金、失業救濟金、疾病救濟金、家庭津貼、孤兒撫恤、退伍軍人殘疾撫恤金、獎勵教育基金等數十項。[7] 要保證種類繁多的社會保障支出資金來源，澳經過多年努力并克服多重困難逐漸形成了“政府基本保障、社會多方救助、個人自我保障”的運行機制，即聯邦政府出資重點保障民眾的基本生活需求，包括企業、團體在內的社會力量集資形成多元化支撐，民眾個人通過購買商業保險再保障等，形成了“三位一體”的立體化社會保障格局，大大減輕了政府的財政支出壓力，運行效果良好。

澳做法對中國創新就業

創業體制機制的啟示

“十二五”時期，中國就業形勢嚴峻復雜，就業總量壓力持續加大，勞動者技能與崗位需求不相適應、勞動力供給與企業用工需求不相匹配的結構性矛盾更加突出，就業任務艱巨繁重。在此背景下，為貫徹就業優先戰略，中國可結合實際有選擇地借鑒澳大利亞促進就業的一些做法和經驗，取其精華為我所用，因地制宜嘗試創新中國的就業創業體制機制。

第一，創新公共就業服務提供方式。當前，由于管理體制不夠健全、經費保障不足、服務手段落后、從業人員能力參差不齊等原因，中國公共就業服務還存在著能力不強、質量不高、效率低下等實際問題。根據十八屆三中全會《決定》中“完善城鄉均等的公共就業創業服務體系”的總方向，可在一些發達地區和省份嘗試借鑒澳“政府購買成果”的就業服務外包模式，逐步構建政府主導的就業服務體系與社會就業服務機構并存的公共就業服務格局。逐步突出政府對就業服務的宏觀設計、業務指導、質量監管職能，淡化政府對就業工作的具體操辦職責。逐步完善公共就業服務績效評估機制，特別是要抓緊建立群眾參與、透明高效、操作簡易的社會就業服務機構評價體系，加強對各類服務機構的監督和管理。充分利用現代信息手段和網絡資源，探索建立覆蓋全國或廣泛區域的公共就業服務網站，逐步實現全國、區域求職招聘信息共享。

第二，重點保障高校畢業生、農民工等群體就業創業。可參照澳大利亞的有關做法，把就業創業培訓納入高校課程設計，以必修課形式培養大學生、研究生形成正確的擇業觀念和就業創業能力。更新高等教育觀念，既要重視對學生學術能力的培養，更要重視對就業等適應社會的綜合能力塑造，提高就業教育在學校整體教育中的地位。重視高校畢業生就業實習、實踐教育，有針對性地做好大學生創業輔導工作，重點指導他們規避“創業陷阱”。與澳地廣人稀的國情不同，中國就業工作中的一項重大任務是轉移農村富余勞動力。要創新形式做好農民工就業工作，對于有一定教育基礎、有意愿參加崗位培訓、技能更新的農民工要提供必要物質資金和政策支持，幫助他們參加符合實際需求的中高等職業技術教育或繼續教育。堅持大力發展職業技術教育的做法，靈活設置學科專業，重點培養適應產業變革、結構升級的新型產業工人和服務業高端專業人才。在轉方式、調結構過程中，扶持中小型制造企業和微型服務業企業發展壯大，充分發揮他們在增加就業崗位方面的主力軍作用。

第三，充分發揮社會保障對就業的促進作用。由于國情和發展階段不同，中國須從實際出發學習澳完善社會保障機制的做法。可借鑒其政府創造公益性崗位優先幫助就業困難人群就業的經驗，重點做好“零就業家庭”的社會保障工作，通過政府投資開發公益性崗位優先安排最困難的失業者再就業。建立促進就業與失業保險、最低生活保障聯動機制，擴大失業補助申領人范圍，發揮失業補助對失業人員的幫扶和激勵約束作用，用精巧的制度設計既保障困難群眾基本生活，又避免制度漏洞“養懶漢”。要特別加大對進城務工農民工群體的社會保障力度，在工傷保險、醫療保險、養老保險、子女入學等方面加大投入，鼓勵引導農民工參加城鎮和農村新型醫療、養老保險，逐步實現不同地域社保接續便捷化。

（作者單位：中國人民大學國際關系學院）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M]. 北京：人民出版社， 2013：42-49.

[2] Alfred M. Dockery， Thorsten Stromback. Devolving Public Employment Services： Preliminary Assessment of the Australian Experiment [J]. International Labour Review， 2001：3.

[3] 李業昆， 蘇增軍. 澳大利亞就業服務外包管理的特點及啟示[J]. 管理現代化， 2012（6）：119.

[4] Billings， Peter. Social Welfare Experiments in Australia： More Trials for Aboriginal Families？ [J]. Journal of Social Security Law，2010（8）：164-197.

[5] 周興中. 澳大利亞霍姆斯格蘭學院學生就業工作的比較研究及啟示[J]. 發展， 2011（1）：64-65.

[6] John Murphy. Half a Citizen： Life on Welfare in Australia[M]. Allen&Unwin， 2011：126.

[7] 張深溪. 社會保障是經濟社會發展的“穩定器”和“調節器”——對澳大利亞社會保障制度的考察與思考[J]. 學習論壇， 2007（6）：37.