美國智庫運作機制及其對中國智庫的借鑒

趙可金

思想庫（Think Tank），又稱智庫（Brain Tank）、“思想工廠”（Think Factory）、“外腦”（Outside Brain）、“智囊團”（Brain Trust）、“咨詢公司”（Consultant Cooperation）或“情報研究中心”（Intelligence Research Center）等等。不管采取何種名稱，智庫泛指儲備知識和提供思想的“倉庫”，它是美國政治中一支有著巨大影響力的力量。尤其是二戰結束后，被稱為智庫的機構增長了幾乎三倍，大量效力于思想庫的政策研究人員成為美國媒體和公眾輿論關注的焦點。它們有的成為國會聽證會的座上賓，有的則成為在新聞媒體上滔滔不絕的評論員，還會經常以思想庫的名義發布數不清的所謂“政策簡報”，有的甚至直接上書到總統和其他高級官員的案頭。總之，思想庫活躍在美國政治舞臺的各個領域，對美國政府的公共政策具有非常顯赫的影響力，被美國媒體稱為“第五種權力”。

美國智庫發展趨勢

作為公共政策共同體的一部分，美國智庫在政治和政策過程中的影響力與日俱增，智庫本身的性質、結構、機制、發展戰略以及智庫參與政治和政策事務的具體機制、方法、技術也在發生著深刻的調整和變化。總體來看，美國智庫參與政治和政策的發展趨勢主要包括以下六個方面：

一是智庫性質倡議化趨勢。傳統上，智庫都在極力塑造政治上不偏不倚的中立形象，十分看重智庫本身的學術性、知識性和思想性，不卷入政治黨派之間的斗爭，更不愿把自己和某一政黨捆綁在一起。比如布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、對外關系委員會等智庫，都強調給政府提供客觀中立的政治和政策建議，布魯金斯學會甚至將自己定位為“沒有學生的大學”。然而，當下美國智庫都在向著倡議化的方向發展，大量鼓吹性智庫紛紛產生，成為最具活力的智庫。比如傳統基金會、新美國安全中心、美國進步中心等。這些智庫極力塑造自己的政治化偏向，極力向政治和政策顯示自己的意識形態和政治偏好，把智庫存在的理由定位為為某一政黨、政治力量提供政策服務。

二是智庫結構扁平化趨勢。以往的智庫更強調等級化的結構規劃，比如布魯金斯學會，采取工業化的一般管理和等級化的研究資源配置。在研究人員數量上追求規模優勢，比照大學和學院的模式建設智庫。因此，傳統智庫往往規模龐大，冗員復雜，管理成本較高。20世紀90年代以來，美國智庫結構向著扁平化發展，大量小而精的智庫產生，比如新美國安全中心、美國進步中心、美國新世紀計劃等，此類智庫都強調要減少專職研究人員人數，大量吸納兼職研究員，加強研究人員的流動性，大量招收實習生和訪問學者，以提高效率，減少成本。這一改革與企業的委托合同和分流相關職能部門的改革是一致的。結果，美國智庫越來越呈現扁平化趨勢，參與智庫研發和推廣的人員在增多，而真正隸屬于智庫專職政策研究人員在減少，智庫參與政治和政策更加靈活。

三是智庫機制項目化趨勢。以往的智庫建設帶有傳統學科建設的思路，智庫對政治和政策事務的研究具有系統性、全面性、戰略性的特點，幾乎要對一個國家政治和政策關注的所有問題都進行研究。比如蘭德公司，研究內容涵蓋了經濟、科技、軍事、安全、政治、社會、環境等眾多領域，此種全覆蓋的無所不包式研究使得智庫看上去更像是一個“隱形政府”，陷入了事無巨細的泥潭，結果反而制約了智庫服務政治和政策的優勢。近年來，智庫政治和政策機制更加強調項目化，按照政治和政策面臨的最為重要的問題進行項目設置，根據項目臨時招聘研究人員或者招聘訪問學者，組建由少數課題負責人領銜，各學科、各領域參與的研發團隊，通過活動驅動研究，在提出新理念的同時，注重社會影響力和媒體曝光率，進而增強智庫服務政治和政策的針對性和時效性。戰略與國際研究中心、卡內基國際和平基金會、胡佛研究所等，都強調以項目驅動政策專家，根據政策要求確定項目，按照項目進行資源投放。

四是智庫發展網絡化趨勢。傳統上，智庫之間是相互競爭的關系，比如布魯金斯學會和美國企業研究所就存在著激烈的競爭，彼此固守營盤，運轉高度獨立，爭奪向政府建言獻策的機會，甚至有的智庫為了獲得更多的政府委托合同和業務，不惜搶占其他智庫的資源，對某些部門實施壟斷，在人脈關系、政黨派別、機構偏好等方面，展開惡性競爭。近年來，隨著信息化進程的加快，壟斷政府部門已經不可能，智庫之間開始發展戰略性合作關系，共享資源，共享信息，共享機會，特別是很多智庫相對集中于首都地區，各種政策對話十分頻繁，往往相互開放資源，創造互利雙贏的機制，智庫之間的相互滲透和相互依賴也在不斷加強。智庫的網絡化發展不僅限于國內，還在全球范圍內快速拓展，很多美國智庫開始在海外設立辦事處，比如美國卡內基國際和平基金會和布魯金斯學會競相在清華大學設立了合作研發中心，開展跨國聯合研發，成為智庫新的發展戰略。

五是智庫二軌化趨勢。在早期的西方智庫中，鎖定政治和政策事務，以處理對外關系為根本任務的智庫當屬對外關系委員會和卡內基國際和平基金會。對外關系委員會是對美國政府最有影響力的無明顯黨派傾向的思想庫之一，卡內基國際和平基金會早期活動也更多作為政府的外腦，不愿意替代政府開展政治和政策工作，智庫參與政治和政策在很大程度上與政府政治和政策是同軌的。近年來，美國智庫政治和政策二軌化已經成為一種趨勢。在國家政治和政策事務中，政府十分重視吸收思想庫和學術界的資深專家參與政治和政策談判和對話，他們扮演十分重要的角色，協助開展工作。最初，美國和平研究所是 “由國會授權并資助的一個獨立、非黨派的聯邦機構”，“不受任何政治壓力，但是能夠對政府部門、國會以及其他部門提供研究、分析和信息方面的幫助”。因此，從一定程度上說，和平研究所并不是它所標榜的那么“獨立”，它更像是美國政府的一個“政策研究室”，與美國政府有著密切的聯系。但是，隨著美國和平研究所的發展和壯大，越來越發展成為獨立的運行機構。另外，許多智庫還十分重視與其他國家同行的“第二軌道外交”。比如美國戰略和國際研究中心就先后發起了一些改善中美關系的學者對話項目，與來自中國學術界和思想庫的專家對話，就當前中美關系存在的問題以及未來的走勢交流看法，增進理解，扮演兩國官方政治和政策的“第二軌道”角色，多次在紐約召開美國與中國大陸、臺灣三邊的圓桌會議，對克林頓政府的對華政策產生了一定影響。

六是智庫服務個性化趨勢。智庫在參與政治和政策的同時，政策服務功能越來越專業化和個性化，扮演著政治和政策信息的“處理器”、政治和政策理念的“實驗室”、政治和政策官員的“訓練場”、公眾教育的“布道所”、國家政治和政策的“第二軌”等諸多角色，很多專業化和帶有很高技術含量的新方式、新方法層出不窮。比如加州大學全球合作與沖突研究所在20世紀90年代初期舉行了一系列由阿拉伯國家和以色列的學者參加的就軍控與地區安全合作、水資源、環境難民和經濟發展等政策問題的專題討論會，開始運用一些專業化的手段服務政治和政策。

參與政治和政策的比較研究

美國智庫在參與政治和政策上并非完全一致，在機構性質、角色定位、參與機制、方法技術和績效表現等方面，也均具有各自的特點。相比較而言，有的智庫更具獨立性，遵循市場化的運行機制，更強調對政府政策的批評，更注重實證和定量的研究方法，在對政治和政策的影響力上更具持續性和實戰性。有的智庫更具個人或者政黨依賴性，更多遵循社會關系的運行機制，更強調對領導人和政黨政治及政策的闡釋和佐證，更強調提供新理念和新思維，在對政治和政策的影響力上時斷時續。當然，盡管不同智庫存在許多差異，但從根本上都是政治和政策系統的“智囊團”，更多作為“影子政府”影響美國政治和政策，具有顯赫的影響力。

比較之一：機構性質

在美國，智庫一般指獨立于政府和企業（甚至大學）之外、從事公共政策研究的非贏利性學術機構，隸屬政府的研究機構和大學院系是被排除在智庫范疇之外，它們在性質上屬于私營部門和公共部門之外的所謂“第三部門”，在法律上屬于獨立社團法人，在功能上是社會公共議題的“知識掮客”或者“大腦”，專門為包括企業、政府和其他社會部門提供思路、對策和建議。

與此同時，美國智庫也存在著諸多差異點。有的智庫意識形態色彩強烈，比如傳統基金會、美國進步中心等，都具有明顯的政黨偏好和意識形態色彩。有的智庫更強調政治中立，比如布魯金斯學會始終強調開展客觀中立的研究，以科學精神處理政治和政策研究。有的智庫強調社會影響力，比如美國新世紀計劃，不僅強調對美國政治和政策的影響，更強調對美國政治思潮和社會思潮的影響。有的智庫偏重知識和思想研究，比如普林斯頓大學威爾遜中心，特別強調制定指導戰略和政策規劃的思想。有的智庫強調戰略和對策研究，比如新美國安全中心、傳統基金會等，非常強調政策規劃和設計，其主要目標就是對政府政策產生實際影響。

比較之二：角色定位

作為一個影響各國政治和政策決策者的群體，智庫與智庫之間跨國交往本身也開辟了政治和政策的一條重要管道，這一管道往往被學者稱之為“第二軌道”政治和政策。當然，在具體政治和政策參與過程中，不同智庫在角色定位上也存在差異。有的智庫將自身定位為“批評者”的角色，永遠對政府政治和政策行為持批判立場，參與政治和政策采取外部施壓的模式，比如美國自然資源保護委員會、公共政策研究等環保類、人權類、反戰類思想庫更多采取外部施壓的行動模式，永遠作為政府政策的批評者。相形之下，有的智庫則將自身定位為“建言者”和“謀士”的角色，幫助政府出謀劃策。比如美國對外關系委員會等智庫，始終以服務政府政治和政策作為自己的宗旨。此外，有的智庫僅僅強調自己是“政策專家”，而有的智庫除此之外還強調自身也是“政治和政策專家”。

比較之三：參與機制

美國智庫參與機制均具有法律和制度支撐，按照法律精神運行，具有較高的公信度。即便是規模較小的“迷你”智庫，也特別強調制度驅動。比如在人員選拔與管理、財務管理、項目管理、出版物管理、營銷推廣等方面，都具有明確的制度規范，行政人員和研究人員彼此分工明確、業務區分細致。

在參與機制上，不同的智庫也各有其戰略路線。有的智庫強調“內部戰略”（insider strategy），通過與政黨和政治家建立人際關系網絡參與政治和政策。比如與民主黨關系密切的布魯金斯學會，許多重要成員系民主黨人，為民主黨政府出謀劃策，儲備和提供人才，從杜魯門總統以來的歷屆民主黨政府都起用該學會人員充任要職，故又有“民主黨流亡政府”之稱。它是卡特總統的智囊機構。

有的智庫則強調通過“外部戰略”（outsider strategy），通過鼓動輿論、選民和利益集團等外在力量向政府施壓而參與政治和政策。傳統基金會和美國企業研究所還使用意見雜志、期刊、通訊和書籍向其目標客戶推廣思想。例如，傳統基金會出版的《政策評論》，內容主要由知名保守主義者針對當前政策問題撰寫的短文組成。布魯金斯學會的《布魯金斯學會評論》，美國企業研究所的《美國企業》，哈德森研究所的《美國觀點》都是類似的雜志。傳統基金會差不多是對媒體投入時間、資源最多的智庫。

比較之四：方法技術

美國智庫在參與政治和政策的方法與技術上均鼓勵重數據、重實證、重定量的科學方法，推進智庫的科學化和專業化建設。盡可能淡化學術研究色彩，鼓勵政策辯論和戰略爭論，在爭論中檢驗政策觀點的說服力和戰斗力。

有的智庫強調走政策倡議路線，向智庫提供新理念、新日程、新政策，通過提交各種各樣的“研究報告”和“政策簡報”等方式，向政府表達政治和政策主張，至于政府是否采納，則不予考慮。有的智庫強調走人際關系路線，不注重影響政府領導人的思想，更強調影響領導人本身，借助“旋轉門”向政府提供人才，組織各種各樣的活動，建立政策社群。

比較之五：績效評估

美國智庫在參與政治和政策的績效上都起到了“相互促進、相互為用”的效果，不僅有力地服務了政府政治和政策，也大大拓展了公共政治和政策的新空間。 有的智庫在政策影響方面比較突出，很多能夠很快轉化為政府政策，對輿論也產生了極大的引導效應。有的智庫的政策影響并不直接，但在政治思潮、意識形態的長期效應比較突出。 就智庫自身績效來看，越來越多的智庫開始注重私有化、小型化、網絡化和資源共享，大規模智庫的競爭力開始受到挑戰。

中國智庫參與

政治和政策的借鑒

雖然中國與美國等西方國家國情不同，政治體制各異，文化傳統不一，在智庫參與政治和政策的形式與機制上不一定完全模仿西方智庫參與政治和政策的模式，但是西方智庫的一些成功經驗對中國智庫參與政治和政策還是具有他山之石的借鑒意義。

借鑒之一：保持智庫相對獨立

歐美智庫之所以有強大的影響力，獨立性是最主要的原因之一。盡管西方也有偏向某一黨派的智庫，但此類智庫基本上只有當該政黨執政時才可能有影響，而且即便該政黨執政也不見得就一定更青睞此類智庫的政策建議。

中國智庫在參政議政的積極性上一點也不比西方差，但真正的民間智庫很少，且大多不成氣候。有研究表明，規模并不是決定智庫影響力的關鍵因素，中小型智庫和民間智庫比官方智庫更有活力。官方智庫缺乏活力的關鍵在于不能獨立。

改善中國智庫的首要之舉在于推進官方智庫“科學辦智庫”的戰略，大力加強智庫與政治和政策系統的互動，大力發展民間專業智庫。作為政策部門，要盡可能開放政策研究空間，鼓勵創新性研究，鼓勵不同學術觀點。事實上，如果智庫更多表達與政府相同的觀點，反而可能會令政府閉目塞聽而害了政府，智庫更多表達與政府不同的聲音，才能提醒政府重視可能的另外思路，刺激政府作出更全面更準確的判斷。

借鑒之二：鼓勵政策研究和智庫之間的交流

美國智庫創造了“政治旋轉門” 、“戰略辯論” 、“輿論操作” 、“委托-代理”等機制，在人員、信息、資料、身份等方面進行頻繁的交流，特別是在中低級智庫專家與政治和政策官員交流的基礎上，加強中高級政治和政策官員和智庫專家的交流，讓智庫政策專家增加政策實踐經驗，讓政府官員增加政策研究背景，此種戰略互動使得智庫不說政治和政策事務的外行話，大大增強了智庫政策產品的實戰能力。

相比西方智庫，中國智庫呈現“兩極化趨勢”：一個極端是有的中國智庫流于領導人論斷的闡釋者，所提出的政策建議大多是已有政治和政策的注腳，或者提出一些不著要害的措施；另一個極端是沒有充分考慮政治和政策可行性，完全從概念、理論和邏輯推理出發，提供了一些大而空的泛泛之談，缺乏實戰性。總體上，中國不缺乏經院性的純理論研究，也不缺乏實踐性的對策研究，最缺乏的是理論與實踐相結合的研究。

要想彌合中國智庫政策研究的兩極鴻溝，最根本的出路在于促進學界和政界的交流，彼此取長補短，促進學術研究和政策實踐的緊密結合。比如鼓勵官員到智庫擔任客座研究員、鼓勵智庫專家到駐外使領館掛職鍛煉、鼓勵學界和政界的對話和討論等，通過機制化的交流對話刺激實踐性知識的增長。

借鑒之三：鼓勵“小而精”的專業型智庫

智庫小型化和專業化是美國智庫參與政治的一個趨勢。20世紀70年代以后，美國大量倡議型智庫往往都明確宣布自己的自由或保守傾向，雖然規模不大，但同樣具有不可忽視的影響力。提升中國智庫的影響力，必須從“全能主義智庫”迷霧中走出來，鼓勵“小而精”的專業型智庫。

建設“小而精”智庫，需要從五個方面努力：一是精準定位。智庫要克服貪大求全、泛泛而論的誤區，在創特色、創品牌、創聲譽上做足文章。政策部門要盡可能向智庫定期發布政策議題，鼓勵智庫做小問題，做一線調研，提出針對性、實效性和可行性的政策建議。比如在南海問題上，要鼓勵專門的南海研究機構，瞄準政策部門急需的政策咨詢要求，將問題研究向細化方向研究轉變。二是科學方法。鼓勵智庫盡可能運用科學定量研究方法，重情報、重實證、重數據，所提出的政策建議做到有理論、有比較、有案例、有數據、有經驗支撐，能夠經得起時間的考驗。三是項目管理。“小而精”智庫不追求人多勢眾，更強調精確制導，鼓勵智庫圍繞某一政治和政策議題，聯合國內外專家學者，以項目為驅動，以論壇為平臺，實施網絡化管理，及時捕捉智庫輿情變化，提出有時效性的政策建議。四是團隊運作。“小而精”智庫不重視機構管理，重視團隊運作，鼓勵智庫構建政策團隊，擴大智庫、學界、政界、媒體和商界的人員交流，將各方面的資源和信息整合起來，形成重點突破的發展格局。五是輿論先行。“小而精”智庫需特別重視輿論引導，對國際輿論中的議題要積極參與辯論，配合相應的會議和活動，在最短的時間內掌握國際話語權。

借鑒之四：支持智庫的基礎建設

建立發達的信息收集系統。努力做到信息收集、加工、傳遞、儲存、輸出、反饋等諸環節密切聯結的“一條龍”，多渠道收集各種官方和非官方的信息。今后要在官方信息收集系統基礎上，積極開發民間信息收集體系，積極推動民意調查機構、數據統計機構、網絡信息共享系統的建設，利用現代高科技，搭建反映社情民意的信息網絡平臺，建立政治和政策決策信息的“高速公路”，提高信息流轉的速度和效率。

建立高科技含量的決策支持系統（DSS-Decision Support System）。積極推進中國政治和政策決策的智能化，已經成為時不我待的重要舉措。充分利用信息時代帶來的機遇和便利，中國的決策部門應該協力合作，對落后的決策方法從技術上進行必要的革新，建立中國決策數據庫、決策模塊數據庫、政治和政策危機預警系統、創辦中國政治和政策決策實驗室等支持系統，不斷提高中國政治和政策決策技術含量和科技水平。

支持基金會、民調機構和社會團體的外圍組織建設。智庫的發展離不開資金、民意數據和其他社會組織的相互配合。政策部門可嘗試探索建立政治和政策部領導下的一系列外圍組織，作為政治和政策部門向智庫延伸的重要支持資源。

借鑒之五：完善智庫政治和政策的制度性渠道

中國智庫不僅在法律體系上尚不完善，廣大智庫都缺乏獨立的法律地位，大多隸屬于某一黨政軍機構，或者從屬于某一行政主管單位，難以做出獨立的決策。更重要的是，由于中國智庫起步較晚，缺乏經驗，智庫運作更多采取項目化管理，過于依賴某一知名專家和項目負責人，在項目運作中更多依靠項目負責人的人格力量，而非制度性力量，長期存在“人存政舉，人亡政息”的問題。因此，提升中國智庫的影響力，還需要轉變“個人驅動”下的項目運作，走向“制度驅動”的機制化運作，這是打造百年智庫和千年智庫的根本所在。

從制度建設來看，智庫參加政治和政策，無非是“一進一出”。進，就是智庫向政府進思想，進政策咨詢，包括向地方領導人，他們也借助各地的大學，這方面做得比較好，但還是要加強。出，就是部委要委托智庫開展各類政策調研，政府咨詢會開的不少，但是委托研究還是不夠。我們要從智庫吸收建議還是要加強，委托課題的力度還應加大。

總之，中國智庫發展比較晚，與西方國家的智庫不同，中國政治和政策智庫絕大多數隸屬于政府部門的專門研究機構和隸屬高等院校的科研機構，是黨和政府領導下的“智囊”和“顧問”。在過去計劃經濟條件下，這些研究機構與行政機構一樣，都是從事黨和政府分派的革命工作，區別僅僅是在決策系統中的分工不同。隨著改革開放和市場化改革的深入，政治和政策事務越來越復雜，“多謀”和“善斷”相對獨立、“決策”與“執行”相對分離，越來越成為政治和政策實踐的客觀要求。近年來，中國智庫發展很快，很多參與政治和政策的智庫也不再僅僅是隸屬于政府機構的政策研究機構，而且隸屬于社會科學院系統、高等院校系統乃至其他民間機構的政治和政策智庫大量產生，并在政治和政策事務中日益活躍。如何借鑒西方經驗，充分調動中國智庫參與和服務政治和政策的積極性和創造性，提升中國政治和政策能力，越來越成為中國政治和政策面臨的一個緊迫課題。

（作者系清華大學國際問題研究所副教授）

（責任編輯：鄭東超）