美國對外戰略是如何出臺的？

袁征

編者按：在國際政治博弈中，大國往往會根據其所面臨的內外環境制定明確的外交戰略。其中，美國體現得最為明顯。無論是冷戰時期的“遏制”戰略還是當前奧巴馬政府所實施的“亞太再平衡”戰略，其內容、手段和目標都是相當明確的。那么，美國的外交戰略是如何制定和出臺的？除了相關的政府機構外，美國智庫（或曰思想庫）又是如何影響政府決策的？其運作機制是什么？對以上問題進行系統分析，對我國制定明確的外交戰略并使我國智庫更好地服務于外交戰略決策具有重要的現實意義。為此，本刊特別刊發三篇相關文章，供讀者研究和思考。

在考察第二次世界大戰后美國對外關系時，人們會發現美國時不時會推出新的外交戰略。奧巴馬政府也不例外，推出了“亞太再平衡”戰略。鑒于美國超級大國的國際地位，其對外戰略調整往往會引發全球和地區內一系列聯動效應，因而引發人們的高度關注。

二戰后美國對外戰略：

調整與變化

對外戰略是指主權國家在對外關系中較長時期內帶有全局性的謀劃。所有具體的外交政策舉措則是圍繞對外戰略的主旨來制定和實施的。在研究美國外交時，準確把握美國對外戰略的主線，就能夠撥開迷霧見月明，在紛繁復雜的現實中更為清晰地認知美國的對外政策。

冷戰時期，美國在全球范圍對蘇聯推行了遏制戰略。該戰略主張美國以軍事包圍、經濟封鎖、政治顛覆，特別是局部性的武裝干涉和持續不斷的政治冷戰，遏制社會主義國家和國際共產主義運動的發展，加強對西歐及其他國家和地區的控制，以建立美國的世界霸權。盡管歷屆美國政府都會在對外政策上作出一定的調整，但遏制戰略主導了冷戰時期美國的對外政策，并對國際政治產生了重大影響。

杜魯門政府是遏制戰略的奠基人，之后美國歷任總統都是在此框架內進行相應的調整。艾森豪威爾時期，繼續推進遏制戰略，推出了所謂“大規模報復”和“戰爭邊緣”戰略。20世紀60年代，肯尼迪、約翰遜政府推出所謂“和平戰略”，力求對社會主義國家和平演變。然而，為了遏制所謂“共產主義的擴張”，美國一步一步陷入了越南戰爭的泥潭，國際地位和國家實力都受到嚴重削弱。為了擺脫內外交困的境況，尼克松上臺后發表“關島講話”，推出了“尼克松主義”，實行戰略收縮。20世紀80年代，面對蘇聯咄咄逼人的態勢，里根政府推出“里根主義”，采取以武力為后盾的對話戰略，對蘇聯采取“多層次威懾”，力求將蘇聯“推回去”。1989年布什上臺后，依據已經變化的國際形勢，在里根的戰略構想基礎上作了進一步調整，并提出了“超越遏制”戰略。這一戰略是針對前蘇聯、東歐國內出現社會經濟危機并尋求變革的背景下提出的。美國有意在不放棄軍事遏制的前提下，以經濟援助為誘餌，以“和平演變”為靈魂，抓住社會主義國家進行改革開放的有利時機，通過政治、經濟、思想、文化、外交等非軍事手段，特別是以經濟援助為誘餌，推行美國的價值觀和政治經濟模式，培養社會主義國家內部親西方的反對派，最終將蘇聯東歐等一些社會主義國家融入西方體系。

20世紀90年代初，蘇聯解體，冷戰結束。幾乎在一夜之間，國際格局發生了天翻地覆的變化。在一片“歷史的終結”的歡呼聲中，克林頓政府提出了“參與和擴展戰略”，其核心思想就是利用冷戰后美國一家獨大的國際格局，加大介入全球和地區事務的力度，“擴展自由世界”的疆界，鞏固美國的“世界領導地位”。小布什時期，“9·11”事件的發生，刺激了美國的民族主義情緒，新保守主義分子得勢。小布什政府推出了“先發制人”戰略，奉行單邊主義政策，以反恐為旗號大舉對外擴張，打了兩場反恐戰爭。

冷戰結束后，國際環境發生深刻變化，亞太地區的重要性日益上升，美國全球戰略重心東移，向亞太地區傾斜。經過一番政策檢討，奧巴馬政府正式推出了“重返亞太”戰略，又稱“再平衡戰略”，有意將更多的注意力放在亞太地區，并投入更多的資源。外交上，重視同亞洲地區各國的關系，重視與地區性組織（如東盟）的合作；軍事上，加大在亞太地區的軍事部署，加強與盟國的軍事合作；經濟上，加強同亞洲國家的經貿往來，并大力推進“跨太平洋伙伴關系協議”（TPP）。

應該說，自二戰結束以來，美國歷任政府提出的各種戰略層出不窮，甚至讓人眼花繚亂。各屆政府之間在對外戰略上既有繼承，又有不同。不過，有一點是共同的，即美國歷屆政府都是根據對國內外形勢的研判，推出對外戰略以維護美國所主導的國際秩序，捍衛美國的領導地位。

主要決策機構與核心人物

美國對外戰略的制定，往往都是經過一番醞釀，在檢討原有戰略的基礎上，根據國內外最新的形勢而最終推出的。美國對外戰略的調整通常會比較審慎，往往有一個評估的過程；通常會有一個部門的團隊或者跨部門的團隊，就對外戰略問題進行檢討，并提出政策建議。無論是從美國的相關法律規定著眼，還是從實際操作流程來看，其實在對外戰略的制定問題上并沒有固定的決策程序或模式。不過，我們還是能夠勾勒出美國對外戰略出臺的大致輪廓。

就參與決策的政府機構而言，白宮、國家安全委員會、國務院、國防部、財政部和以中情局為首的情報機構扮演著重要角色。嚴格來講，國家安全委員會是隸屬白宮的一部分，但為了強調國家安全委員會的作用，這里就將其單列出來。通常來講，情報機構會提供大量通過公開和秘密渠道搜集到的信息，供相關部門決策參考。而國家安全委員會、國務院和國防部則是評估美國對外戰略和制定新戰略的重要操作部門。與此相對應，總統、國家安全事務助理、國務卿、國防部長、財政部長及情報機構的領導人（原先為中情局局長，現為國家情報總監）都是對外戰略決策的核心人物。

白宮這里主要是指總統和副總統。美國總統既是國家元首，又是行政首長，負責國家政策的制定。作為外交政策的主要制定者和頭號外交官，美國總統的權力不僅僅源自于美國憲法的授權，而且是隨著歷任總統的外交實踐逐步確立起來的。美國總統擁有人事任命權、免職權，監督和指導各個行政部門的工作。根據法律規定，部長、副部長和助理部長級官員的任命，都是需要總統提名、經參議院投票認可后才能正式上任。總統國家安全事務助理則直接由總統任命。總統還能游說和推動國會支持行政部門推出的對外戰略，以便獲取相應的經費保障。美國對外戰略的推出，要么是相關部門根據總統的要求推出來的，要么就是得到了總統的認可。只有經過總統批準簽字后，才能正式對外宣布，成為美國對外戰略。副總統是內閣成員，但并非所有的副總統都能夠在對外戰略制定上發揮重要作用。這取決于總統是否強勢，也要看副總統是否具備對外事務的專業能力。老布什本人就是一個外交家，因此副總統丹·奎爾基本上就是個擺設。但小布什的副手切尼和奧巴馬政府的副手拜登則在美國對外政策的制定中發揮著非常重要的作用。

國家安全委員會是總統處理外交事務的核心機構，主要負責協調或牽頭各個部門之間的協作。國家安全委員會由國務卿、國防部長、總統國家安全事務助理以及總統所挑選的人員所組成。總統國家安全事務助理直接由總統任命，不需要參議院批準，因此和總統的關系更為密切，往往得到總統的信任和倚重。時至今日，國家安全事務助理早已成為總統在對外政策和國家安全事務上最重要的咨詢人員。國家安全委員會內部的工作人員大多和總統有著密切的私人關系，因此往往能夠發揮非同尋常的作用。除了總統國家安全事務助理外，國家安全事務副助理、地區事務的高級主任等都可能在制定對外戰略方面發揮非常重要的作用。

國務院是美國政府中負責外交事務的專門機構。通常來說，國務卿是總統在外交事務方面的首席顧問和美國外交政策的主要執行者。不過，國務院以及國務卿能否對美國外交產生重大影響，很大程度上取決于國務卿能否獲得總統的充分信任和授權。舉例來說，歷史上馬歇爾、杜勒斯等國務卿都獲得了總統的高度信任，而希拉里在任時則由于和奧巴馬的關系貌合神離，因此并沒有進入最核心的決策層，所以更多是一個對外政策的執行者。副國務卿、負責地區事務的助理國務卿在對外戰略制定中的作用也不可小視，而國務院的政策規劃辦公室在政策建議上往往也會發揮舉足輕重的作用。

在美國對外戰略的制定過程中，美國國防部的作用也至關重要。作為超級大國，美國擁有強大的軍事實力，并在世界各地擁有軍事基地和駐扎軍隊。美國國防部及其參謀長聯席會議在美國全球戰略制定中發揮著十分重要的作用。在日益全球化的今天，世界正變得越來越相互依賴。作為當今世界上頭號經濟強國，美國對外經濟關系對于美國的繁榮十分重要，因此財政部在對外經貿戰略方面的發言權自然上升。

當前，美國的情報系統由國家情報總監辦公室和16個獨立運行但協同工作的情報機構組成。它們負責搜集和分析情報，并促進情報系統與決策層之間的互動，為對外戰略決策提供情報支撐和參考建議。其中，國家情報總監和中央情報局局長在美國對外戰略制定中的地位同樣舉足輕重。

影響美國對外戰略

決策的國內外因素

美國對外戰略的制定，毫無例外地受到國內外因素的多重影響。而以總統為首的決策班子必須將各種因素考慮進去，以便制定出符合實際的對外戰略。

在國際層面，國際形勢風云變幻，全球力量格局不斷變化，地區經濟合作迅猛發展，這些都是規劃對外戰略時必須考慮的外部環境指標。從奧巴馬第一任期擔任國家安全委員會負責亞太事務的高級主任杰夫·貝德（Jeffrey A. Bader）的回憶來看，奧巴馬政府在推出“亞太再平衡”戰略時已經考慮到亞洲地區所發生的重大變化，特別是中國崛起所帶來的沖擊。

外交是內政的延續。美國外交，包括美國對外戰略的制定，不可避免地會受到國內政治的影響。在這其中，國會、政黨、思想庫、利益集團、新聞媒體、公眾輿論都會從不同角度、不同層面、不同程度上影響美國對外戰略的調整。

作為代議制民主的突出體現，國會在美國政治生活中發揮著重大作用。時至今日，美國國會依舊是當今世界上各國議會中最具影響力的立法機構。其作用不僅體現在國內政策的制定上，而且還滲透于美國的對外政策之中。美國國會通過多種方式介入對外決策，其中主要包括立法、撥款、監督調查、表明國會立場、影響公眾輿論和直接參與雙邊外交活動等。鑒于國會手握錢袋子，總統往往在正式推出對外戰略之前會征求主要國會議員的意見，以贏得國會的支持。

美國是兩黨制國家，共和、民主兩黨輪流執政。在對外政策領域，兩黨又稍有差異。民主黨人總體來講理想色彩更為濃厚，強調民主和人權；而共和黨人則現實主義理念相對突出，注重實力。后冷戰時期，黨派政治愈加濃厚，也不可避免地影響到外交政策領域。行政部門在推出新的對外戰略之前，就必須尋求國會兩黨的支持。

在美國對外戰略調整中，思想庫的作用不容小視。思想庫的研究會為美國政府的戰略調整提供思想基礎，甚至一個思想火花就會引發政府的高度重視。不僅如此，“旋轉門”效應非常明顯。一些思想庫的知名專家會被招入政府機構，直接參與制定對外戰略與政策。而一些曾在政府任職的官員則在離開政府后進入到思想庫當中從事研究工作。“旋轉門”效應使政府決策和思想庫更加緊密地聯系起來。

從某種意義上講，美國政治就是利益集團政治。美國社會中存在著各種利益集團，影響著美國內政外交政策的制定。由于全球化的發展，很多問題已經成為跨國問題，國內與國際的界線已經變得模糊不清。在此背景下，相關利益集團通過游說和競選捐助等不同途徑來影響美國對外戰略和政策的制定，以便獲取政治和經濟上的收益。

同樣，新聞媒體和公眾輿論也會影響對外戰略決策。對外戰略的制定往往有一個醞釀的過程，這給媒體和公眾輿論發揮影響力提供了時空條件。而媒體和公眾輿論對外交政策的影響，也是一個逐漸發酵的過程。媒體、公眾輿論和政府三者之間互為影響，形成一種競爭和博弈的關系。媒體和公眾輿論會對政府制定對外戰略產生潛移默化的影響，而政府為了贏得民眾對于其所推出的對外戰略的支持又會去引導媒體和公眾輿論。

總之，美國是一個開放性的多元社會，上述因素都會通過各種渠道對美國對外戰略的制定施加影響。我們在考察美國對外戰略決策時必須給予充分考慮。

個案分析：“遏制”戰略

與“亞太再平衡”戰略

從杜魯門政府“遏制”戰略和奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的出臺過程，人們或許能夠管窺美國對外戰略是如何制定的。

一、“遏制”戰略

早在二戰期間，美國就已經在考慮如何對付蘇聯的問題。“遏制”這一概念早在1941年起就充斥于華盛頓官員們的頭腦中。只是這種戰略的出臺與實施則是在戰爭勝利之后。1946年2月，正當杜魯門政府醞釀對蘇強硬政策之時，美國駐蘇使館代辦喬治·凱南向國務院發回長達八千字的電報，對戰后蘇聯的“理論、政策和做法”以及美國應當采取的對策做出分析，并提出了政策建議，為美國的對蘇政策提供了邏輯依據。凱南認為，如果美國擁有足夠的武力，并清楚地表明它準備使用武力，這反而幾乎用不著動武，就可以迫使蘇聯退卻和讓步。凱南根據美國前一時期對蘇政策的實際做法和主要決策人的一些設想，提出了一套遏制蘇聯的“冷戰”政策。

這份電報受到了美國官方的高度重視。時任美國海軍部長的詹姆斯·福萊斯特下令復印，作為高級軍官的必讀文件。國務院表揚了凱南，并立即將其調回華盛頓。1947年，凱南被任命為國務院政策規劃研究室主任，為制訂以遏制為特點的全球戰略進行準備。當年9月，總統特別顧問克拉克·克利福德提交了《美國與蘇聯關系》的報告。這份報告是在杜魯門總統親自領導下起草，國務卿馬歇爾、副國務卿艾奇遜等人多次參與商討后而出爐的，比較完整地闡述了針對蘇聯的“遏制”戰略。其核心思想就是“美國必須擁有強大的軍事力量，強大到足以抑制蘇聯，使得蘇聯的勢力范圍限于當前它所掌控的地區”。

1947年3月，美國總統杜魯門正式在“國情咨文”中提出了以遏制蘇聯為指導思想的“杜魯門主義”，標志著遏制戰略的正式形成。隨后，美國在歐洲推行了“馬歇爾計劃”，組建北大西洋公約組織；在遠東調整對日政策，簽訂《美日安全保障條約》；在亞非拉地區，美國在中間地帶推進“第四點計劃”，通過對外援助進行滲透擴張，擴大美國在全球的影響力。

二、“重返亞洲”戰略

2009年奧巴馬入主白宮時，面對的是內外交困、國際形象嚴重受損的美國。奧巴馬政府不得不考慮變革，調整對外戰略，以扭轉頹勢。在這一過程中，白宮國家安全委員會前亞洲事務主任杰夫·貝德發揮了重要作用。在總統的領導下和國家安全委員會高層領導的支持下，他竭力構建一個兩黨能夠達成共識的亞洲政策。為達到這一目的，杰夫·貝德經常邀請兩黨的專家來討論美國的亞洲政策，歡迎批評和評點。這種包容性的過程可以獲得好的想法，并獲得廣泛的支持，也緩解了黨派政治對外交政策的影響。

其實早在奧巴馬競選總統期間，以杰夫·貝德為首的外交政策團隊就已經開始考慮美國對亞太戰略的調整問題。奧巴馬入主白宮后，貝德被任命為國家安全委員會負責亞太事務的高級主任，負責制定和實施美國對亞洲的政策。奧巴馬本人有意成為美國第一位“太平洋總統”。以貝德為首的國安會人員對小布什時期的亞洲政策進行了總結和評估，認為布什政府忙于反恐戰爭，而忽略了亞洲。這表現在，布什政府的國務卿賴斯兩次缺席東盟地區論壇；即使布什政府參會，也只是關心恐怖主義問題，而不是經濟發展問題。

貝德領銜的國安會政策評估組就“重返亞洲”提出了一系列政策建議，包括美國將關注重點轉向亞洲地區、加強對中國崛起的應對、鞏固亞洲地區的同盟關系、促進同亞洲區域組織的合作，等等。貝德團隊的政策建議得到了國安會領導（如多尼倫）的大力支持。國務院副國務卿斯坦伯格和即將出任助理國務卿的科特·坎貝爾也都對貝德等人的主張表示支持，并推動希拉里·克林頓上任后的首訪打破了多年來“先歐后亞”的慣例而選擇了亞洲。貝德的學識和資歷都為奧巴馬所倚重，而貝德又能直接和奧巴馬本人面對面溝通，無形之中加大了貝德在對外政策領域的影響力。

關于奧巴馬外交政策的決策風格，根據貝德所透露的信息，美國外交決策主要先由“助理委員會”開會做出，即副職或助理開會商討重大國家安全問題。之后則把決策要點報送國務卿、財政部長、國防部長、參謀長聯席會議等更高一級官員。如果他們持有異議，或者存在沒有能夠解決的問題，則再召開“主管委員會”會議進一步協調。

結 語

總體來講，美國對外戰略的制定實際上并沒有固定的模式，只有大致的路徑。可以是總統交代任務，各個部門安排人手來拿出方案；也可以是總統直接指定人選安排特定任務；還有一種就是相關部門的官員或分析人員不斷撰寫政策研究報告，提交給總統或部門領導，并引發高層的關注和認可，從而成為美國對外戰略的組成部分。對外戰略的相關政策報告出爐后往往首先會在本部門內部進行研討，然后可以跨部門商討。在初步確定后，還會請進來走出去，聽取政府內外專家的意見和建議。最終，有關對外戰略的方案將會提交給內閣會議討論審議，再做進一步修改。最終，由總統簽發，選擇合適的時機宣布新的對外戰略。

（作者系中國社會科學院美國研究所研究員、美國外交室主任）

（責任編輯：張凱）