國土整治對土地流轉的影響

胡彥　張飛　倪燕翎

摘 要：國土整治就是要通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生態條件和生態環境。當前的農村由于土地基礎設施匱乏、土地零散等原因給土地流轉帶來一定困難。而經過整理的農村土地，水利設施、交通條件、生產條件乃至農地的平整度、集約度都大大提高，有利于發展農業現代化，有利于招商引資，大大推動了土地流轉。因此，應當抓住國土整治的契機，整合農村的資源，實現土地流轉，促進經濟發展、推進城鎮化。

關鍵詞：國土整治 土地流轉 城鎮化

中圖分類號： F536 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（a）-0219-02

1 國土整治項目

1.1 國土整治的背景和意義

國土整治是對國土開發、利用、治理、保護的總稱。國土整治就是要通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生態條件和生態環境[1]。

農業是國民經濟的基礎，我國仍然薄弱的農業基礎，制約了國民經濟的進一步發展，發展現代農業經濟迫在眉睫。這就必須改變一家一戶的耕作方式，將土地集約開發利用，引進現代科技技術和管理方法。2011年中國城市化率達到了51.27%，城鎮人口首次超過了農村人口[2]。然而伴隨著城鎮化的發展，人與自然、人與社會的和諧逐漸被打破，環境、社會問題不斷激化，反過來又制約了城鎮化的進一步發展。直接原因就是城鎮化過程中對土地的利用不合理，缺乏長遠規劃，分散利用，城鎮化過程中缺乏對土地的保護，土地不斷“變質”，從可利用土地變為不可利用。因此，現代農業、城鎮化的發展，迫切要求農村的土地能夠集約利用，改變一戶一地，容許土地使用權自由流動。國土整治項目的實施，能夠改善農業條件，增加有效耕地面積，提高耕地質量，促進土地流轉的實現。

1.2 國土整治的對象

國土整治的對象主要是宜農未利用土地，依據當地土地利用總體規劃，統籌規劃、整體推進、因地制宜、保護和改善生態環境的基礎上進行開墾，對田、水、路、林、村實行綜合整治，對廢棄工礦區等歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地進行恢復利用，以提高耕地質量，增加有效耕地面積，優化土地利用結構，提高土地利用率，改善農業生產條件和生態環境的活動[2]。

1.3 國土整治項目的內容

國土整治項目包括土地平整工程、農村水利工程、田間道路工程（含機耕道路工程）、生態防護工程和村莊整治工程等。

國土整治項目中的土地整理一般包括：整體地形地貌適合作為耕地的土地：改良土壤，改造小地形，規劃設計田間道路以及水利設施的進入路線，使土地的條件更加優越。整體地形地貌不適合耕作的土地：已開發為耕地的土地退耕；對將來可能威脅到周圍耕地的不可耕地進行改造，消除一些可預見可避免的地質災害，保證耕地的安全。

國土整治項目還涉及到多項配套設施建設。交通建設：按照規劃設計建設出標準合適、質量過硬的交通網線，使交通不再成為制約農村經濟發展的瓶頸。水利設施建設：宏觀上需要以大江、大河、大型水庫等為依托，覆蓋全區所有土地。微觀上改進灌溉技術、改造輸水路線，設計排洪渠道。盡可能實現封閉輸水，保證土地免受洪澇災害。生活設施建設：規劃新的宅基地，將醫療、休閑、通信、水電、通暖等設施跟進。規劃建設一定的加工生產所需設施。新建墓地，倡導科學祭祀方式。

2 土地基礎設施條件落后引發土地流轉困難

2.1 當前土地流轉概況

土地流轉，實際上是農村土地權利通過市場、中介等途徑實現全部或部分轉讓，即土地使用權的流轉，目前主要的流轉方式有：轉包、轉讓、互換、入股、抵押。

目前我國的土地流轉現狀是：規模擴大、速度加快，整體水平較低。近年來，隨著農業結構戰略性調整、農業產業化和農村現代化建設的推進，農地流轉的規模不斷擴大，速度有所加快。據調查統計，2006年全國農村土地流轉面積370.08萬傾，占家庭承包耕地面積的4.57%。2008年全國農村土地承包經營權流轉面積已達706.67萬傾，占家庭承包耕地總面積的8.70%[3]。到2012年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到2.78億畝，比2011年底增長22.1%（數據來源：中國農業網）。農村地區的土地流轉呈不斷加速之勢。盡管如此，總體規模還是比較小，不足以推動全國的現代農業普及，也不能夠滿足農村經濟發展的需求。

農地流轉之間發展不平衡。從農村土地流轉區域的比較看，華北地區農村土地流轉占全國總樣本數的30.22%，居全國六大區域之首；其次是華東地區，占21.78%；再次是東北、華南、西南、華中、西北[4]。全國范圍的區域之間存在不平衡，省內各地區之間也存在不平衡。經濟發達程度和土地自身條件是造成不平衡的主要原因。

2.2 由于土地基礎條件差導致的流轉困難

整體看，我國的土地流轉還處于一個比較低的水平，并且地區之間發展不平衡。從地域上看，中西部廣大山區的土地流轉水平低、發展滯后。基礎條件的不足是限制這些地區土地流轉的重要原因。

2.2.1 基礎設施匱乏

交通條件落后。我國中西部山區農村，交通條件差，村村之間只有土路聯系。村村通公路修建后，一定程度上改善了農村的交通運輸條件，但任然無法滿足市場需求。村村通公路的數量還是太少，只能起鏈接主要居民點的作用，覆蓋面太小。由于標準低，修筑質量差，后期保護維護不到位，尺寸偷工減料等多種原因，導致很多地方的村村通公路實際使用中還存在不少問題，交通不暢依然制約土地流轉的實現。

農業水利設施缺乏。中西部山區，農業還是沒有擺脫靠天吃飯的命運。由于地形條件限制，原本擁有的水壩、水渠等水利設施就比較少，修建時候條件有限，這些設施很少用到混凝土，主要以土石圍砌筑材料，年久損壞嚴重，加之大多數小型水利設施缺乏應有的維修、保護，基本已經無法使用。endprint

生產生活設施落后。多數山區的居民統一供水系統沒有建成，村民日常生活用水主要依靠井水，衛生條件差，且水量極不穩定。農村地區的用電問題也比較突出，國家電網的覆蓋面和容量還足以完全滿足農民生活和農業生產需求。農村地區的供暖系統基本是零，主要是農戶自己依靠柴薪、煤炭取暖。農村地區的通信設施比較落后，互聯網的普及比較緩慢，通訊有待改善。

以上問題嚴重阻礙了投資者進入農村地區進行投資建設。交通條件不便，使得農村地區生產出來的產品物流成本過高。水利設施缺乏，直接影響了農業生產。水電供應不足，使得一些需要進行毛加工的農產品不能進行加工，影響生產和增值。通訊不暢，使得農民或者開發者難以及時了解市場信息、作出正確的預測。這些問題的存在，使得有能力到農村進行投資的開發者不敢到這些農村進行投資，農村的資源難以得到有效地整合、開發和利用。

2.2.2 土地零散分隔難以進行大規模開發

我國農村土地所有權歸集體所有，經營權按家庭聯產承包歸農戶所有，實行分散經營。這種制度曾經激發了農民的積極性，促進了農業生產，但是不符合現代農業發展的要求。現代農業要求集約化、規模化、機械化生產，采用現代的管理技術對農業生產統籌管理。當前農戶耕地零散，宅基地穿插其間，難以實現土地的整體經營、規模管理，既阻礙了現代機械化生產技術的普及，也增加了管理成本。

3 國土整治對土地流轉的促進

3.1 國土整治利于發展現代農業

歷史和現實都表明，靠天吃飯的農業是不穩定的，發展現代農業是我國農業的唯一出路。國土整治將會有力的推動現代農業的發展。國土整治后，農用地面積會增加，土地可以集約利用，發揮整體效益。集約利用的土地可以統籌規劃，便于機械化操作，便于使用現代管理方法，可以提高勞動生產率。國土整治后土地上的設施更加科學。有灌有排，保證耕種質量；灌溉技術進步，節約水資源，可以灌溉更多的土地；有相應的措施防止一些可預見且可避免的自然災害，保護土地。國土整治利用形成良性的生態系統，促進可持續發展，恢復生態環境。

發展現代農業，是商業投資的根本出發點。沒有土地創造的價值，就不會有在土地上的投資。土地能創造出財富，是土地經營權流轉的基礎。土地能創造出的財富的多少，是農民將土地經營權流轉后獲得受益多少的基本依據，也是土地經營權是否容易流轉出去的依據。國土整治項目，可以使一些荒蕪的土地重新創造出財富，也可以使原來創造財富不多的土地創造出更多的財富，解決了一些地區土地價值的問題，為這些土地的流轉創造了基本條件。

3.2 國土整治加強基礎設施建設利于招商引資

國土整治改善農村地區的交通條件，方便交通運輸。發達的交通可以順利實現資源向財富的轉變，可以將農村的資源變為投資者的資金。國土整治對農民住宅進行改建，新居建設可以重新規劃設計民居生活的供水、供電、供暖系統，同時可以規劃現代農業生產的供水、供電系統以及通訊系統，為投資者進入以后的現代農業開發建設（如興建加工廠等）打好基礎，以完善的基礎設施和優質的服務作為條件吸引投資者投資。國土整治項目本身還有著很好地宣傳效用。首先工程項目招投標信息會在政府網站上公布，招投標過程也受到各方關注，都能起到宣傳效果。國土整治是各級政府關注的重大工程，政府的支持將極大地增強市場的信心，激發投資者的熱情。

4 結語

現代農業、新型城鎮化以及市場經濟的發展，都需要農村的土地能夠加速流轉。國土整治項目為土地流轉提供基礎設施保障，為土地流轉做好基礎條件準備。十八屆三中全會中提出的關于加快農地流轉的號召，成為今后農村土地流轉的行動指南。相信通過國土整治項目的進一步實施，土地流轉一定能夠推動新農村建設、農業現代化發展到一個新階段。

參考文獻

[1] 來源：國土資源網，國土資源部主辦.

[2] 湖北省人民政府.湖北省土地整治管理辦法，2011-07-18.

[3] 潘家華，魏后凱.中國城市發展報告（2012）[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2012.

[4] 張元俊.農村土地流轉現狀及對策研究[J].寧夏：寧夏農林科技，2011（11）：80.

[5] 關艷.我國農村土地流轉市場現狀調查及對策研究[J].吉林：經濟縱橫2011（3）：80.endprint