京津冀一體化下的協同規劃

張國華

習近平總書記在聽取京津冀協同發展專題匯報時全面描述了區域協調發展的戰略思想，其中最大亮點是突出了“產業、交通和城鎮空間”一體化：“理順區域內產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制的產業一體化；構建現代化交通網絡系統，交通一體化作為區域協調發展的先行領域；調整優化產業布局和城鎮空間結構，促進城市分工協作，提高城市群一體化水平。”這既為區域協調發展指明了方向，也為破解區域發展的困局和剖析問題根源提供了新視野。

剖析區域協調發展的困局，理性認清產生困局的根源

我國區域協調發展存在一系列突出問題：一是大城市功能過度聚集，交通擁堵、環境污染等一系列“大城市病”日益嚴峻，尚未形成與周邊中小城市合理分工、功能互補、協同發展的區域一體化產業體系；二是經濟效率不高，我國主要區域經濟體經濟占比相對較低，區域內部產業結構呈現低水平、同質、產出低效等趨勢；三是用地結構和利用效率有待提升，“以居住和商業用地的高地價對沖工業用地的低地價”的“土地城鎮化”模式客觀上加劇城市擴張；四是城際交通網絡滯后于區域發展需求，城際交通尤其是市郊鐵路發展嚴重滯后，如上海2012年才開通第一條市郊鐵路，北京可稱作市郊鐵路的僅有1條S2線，日均客運量不足萬人；五是區域發展協同機制落后，“一畝三分地”思維定勢乃至“以鄰為壑”體制困境亟待突破。

區域協調發展困局的根源在于：一是區域中各個城市唯GDP式的競爭與計劃經濟思維模式束縛的結合，在資源、資金、政策等方面向大的中心城市集中，市場在資源配置中難以發揮決定性作用，要素配置、產業發展、基礎設施建設等方面行政干預作用過大；二是“工業文明”的傳統城鎮化理論與“土地財政”的舊城鎮化模式的利益契合，源于西方工業文明時期的城鎮空間規劃理論以土木工程專業知識為主體，對于如何科學把握產業發展的市場經濟規律存在天然的理論缺陷，善于解決“土地”而非“人”的城鎮化，與目前以“土地財政”為主導的城鎮化模式存在著經濟利益的高度契合；三是重大項目空間選址的科學能力缺失與行政壁壘分割體制的發展結合，違背“制造業向成本洼地、生產性服務業向要素高地”空間集聚的產業市場經濟規律的現象時有發生，在區域發展中產業布局引導、城鎮空間優化、綜合交通等基礎設施建設等方面存在諸多不協同之處。無論是產業升級轉型，還是城鎮空間的集聚和擴散，在遵循市場經濟規律中對空間屬性和區位條件都非常敏感，并會帶來對綜合交通服務需求的差異化和多元化。

創新區域協調發展的理論、機制、模式，推進區域協調發展

在區域“產業、交通和城鎮空間”一體化戰略思想的指導下，就“交通”論“交通”，就“產業”論“產業”，就“城鎮空間”論“城鎮空間”的傳統區域發展模式，無論從區域產業體系一體化的發展需要、構建國家綜合交通運輸體系自身發展的訴求，還是從推進區域協調發展的實施路徑來看，都已經難以為繼。

第一，要敢于開展區域協調發展規劃的理論創新。“有什么樣的理論作指導，將決定走什么樣的城鎮化道路”，我們應該立足于全球化的國際視野剖析產業鏈條在全球組織、空間集聚等過程中的基本市場經濟規律，將市場在資源配置中起決定性作用和政府發揮更好引導作用的雙重優勢結合，建立區域產業轉型轉移與綜合交通網絡構建、重大項目建設等之間關聯機制的新理論；建立城鎮空間、產業和交通三者高度協同、交互融合的新方法和發展規劃體系；建立空間、產業和交通三者間的關聯指標體系。通過研究產業集聚與運輸成本之間的互動機制、產業集聚與綜合交通之間的空間協同關系，建立交通、產業和空間的新型三要素協同理論。

第二，要善于探索區域產業體系一體化發展的利益共享機制創新模式。以城鎮空間一體化發展為載體、以優化區域分工和產業布局為重點、以資源要素空間統籌為主線，結合區域內城鎮區位、資源、環境、交通條件，以“全球、國家、區域”三結合的視野理順產業發展鏈條，以提升產業競爭力和區域一體化質量為目標，以大城市為依托、中小城市為重點，發揮不同城市資源優勢和產業優勢，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制，通過區域內分工協作實現錯位發展，構建輻射作用大、競爭力強的區域產業一體化。區域協調發展應加強頂層設計，明確區域內各城市功能定位、產業分工、城市布局、基礎設施配套等重大問題。

第三，要優先構建多層次區域一體化綜合交通網絡。減少分割和擴大開放是每個國家或地區走向現代化的必由之路，綜合交通網絡應當適度超前布局，成為突破區域行政隔閡的“先行軍”，通過交通一體化的發展倒逼全要素自由流動及促進公共服務均等化。以空間、產業和交通關聯指標體系為基礎，指導區域綜合交通體系建設，發揮中心城市對周邊中小城市的帶動作用，促進區域分工協作，引導區域協調發展。

區域內部交通應適應區域一體化發展需要，支撐中心城市對區域內中小城市的帶動作用，優化區域空間結構與功能布局，促進區域分工協作。既可以削弱中心城市過度集聚導致的“大城市病”帶來的交通擁堵、環境污染等負外部性，又能充分發揮中心城市的規模效應；既可以解決外圍 “睡城”或“臥城”職住嚴重失衡問題，又可以降低中心城市的運行成本。城際/市郊鐵路等區域快速軌道交通是縮短城際時空距離最高效的運輸方式，加強以多層次軌道網絡為主體的城際交通一體化與城市空間結構優化、產業布局調整的協同，應該成為區域協調發展戰略的關鍵所在。

第四，要勇于創新區域協調發展的合作模式。按照“目標同向、措施一體、作用互補、利益相連”進行分工合作，堅持優勢互補、互利共贏，協同推進“基礎設施相聯相通、資源要素對接對流、公共服務共建共享、生態環境聯防聯控”，從產業、基礎設施、生態環境治理、政策協調等方面建立城市群一體化推進實施機制，比如可結合首都新機場發展京津冀協調共建的“首都特區”，以探索協同合作的新模式。

（作者為國家發展和改革委員會城市中心綜合交通規劃院院長）

責編/徐艷紅 美編/于珊endprint