農村社會養老：政府應該辦“保險”還是辦“福利”？

武玲玲　李佳航　周鳳珍

摘要：我國農村社會養老制度設計思路從老農保的商業保險模式到新農保參照“社會統籌+個人賬戶”的城保模式是一個飛躍，但新農保主要是依靠財政的大力支持。在新農保對象拿到的養老金中，財政補貼大約占85%，而圍繞個人15%左右的繳費，要花費如收費、記賬、保管、投資、監管等一系列的引致社會成本，就這一部分而言，社會收益與社會成本是不對稱的。而且，在當前的農村地區，不僅東部與中西部地區之間差別很大，同一地區的農戶間，由于收入來源的多元化，收入差別也很大。政府應把城保變為“國民社會養老保險”，使有條件的農民可以自愿參加城保，沒有入城保的農民，再發放基礎養老金福利，無需個人繳費。這樣，讓農民老有所養的制度設計思路轉變為“國民社會養老保險+基礎養老金福利”模式，既簡便易行，又節省社會成本，不僅減少了我國已“碎片化”社會保障體系的一塊補丁，也有利于平滑地向城鄉一體化的社會過渡。

關鍵詞：農村社會養老；保險模式；基礎養老金福利模式；社會統籌；個人賬戶；財政；國民社會養老保險；監管

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0054-04

一、新型農村社會養老保險政策簡介

1992年我國建立了農村社會養老保險制度，當時是參照商業保險模式設計的，主要是建立農民個人賬戶的模式，農民自己繳費相當于自我儲蓄，養老金待遇完全由個人賬戶積累總額確定，我們簡稱為“老農保”。老農保沒有明確的財政補貼標準，只有集體經濟適當補助，隨著經濟體制的轉換，集體經濟補助也沒有了，再加上其他諸多因素的影響，老農保制度日漸衰落，最終走到了盡頭。2009年啟動試點的新型農村社會養老保險與原有的農村社會養老保險不同，我們稱之為“新農保”。新型農村社會養老保險是參照城鎮企業職工基本社會養老保險（簡稱為“城保”）統賬結合的模式，實行基礎養老金與個人賬戶相結合，用“基礎養老金”取代城鎮職工養老保險的“社會統籌”，由財政支付基礎養老金。

國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見規定：新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省（區、市）人民政府確定。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。國家為每個新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，對于長期繳費的農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同）。年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金。新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。

新型農村社會養老保險制度的建立，對于確保農村居民基本生活、推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距、維護農村社會穩定、促進消費拉動內需及改善心理預期確實意義重大。但不可否認，在制度設計中也存在許多不足之處，有待完善。

二、新型農村社會養老保險政策評析

（一）新農保支付≈90%財政補貼+10%個人繳費

新農保與老農保的最大區別是財政的大力支持。從新農保的支付計算公式看：參保人月領取養老金=個人賬戶養老金月領取額+基礎養老金；從資金的來源看，實際上就是“個人繳費+地方財政補貼+中央財政補貼”。把資金的籌集來源與支付綜合起來看，個人與財政出資分占的比例可以舉例計算如下（為了簡便，忽略個人賬戶利息并按當前支付標準計算）。

假設一位45歲的農民，選擇了100元/年這一檔繳費，加上每年不低于30元的地方財政補助（假設補助30元/年），則每年注入個人賬戶的資金是130元。連續繳費15年，本金一共1 950元，其中個人繳1 500元，其余450元為地方財政補貼。根據支付公式計算，這位村民60歲后每月可領取的養老金是：55元+1950元÷139，把財政與個人出資分開來，即等于55元+450元÷139+1 500元÷139=（55元+450元÷139）+1 500元÷139≈58.24+10.79=69.03元，其中58.24元來自財政，10.79元來自個人繳費，所以個人繳費對養老金支付的貢獻率為10.79÷（58.24+10.79）×100%=15.63%，即財政對養老金支付的貢獻率約85%。

新農保政策規定，一旦參保，養老金要支付終身。個人繳費在支付139個月約11.5年以后，就用完了，財政要接著全額支付。也就是說這位村民活到71.5歲以后的歲月，養老金將全部來自財政，而且基礎養老金會隨著物價等因素調整，估計整體上財政對新農保養老金的負擔比例，要達到甚至超過90%。所以，新農保支付≈90%財政補貼+10%個人繳費。

可見新農保是以財政補貼為主，是一個帶有極大社會福利性質的制度。

（二）在農村范圍內加劇貧富懸殊

在新農保中，有能力多繳費的富裕戶獲得的財政補貼也越多。如某地規定：農村居民參保繳費時，地方財政為參保人給予定額補貼。補貼標準為：繳費100元補貼30元；繳費200元補貼35元；繳費300元補貼40元；繳費400元補貼45元；繳費500元補貼50元。所需資金，省級財政補助60%，試點縣（市、區）財政補助40%。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，由試點縣（市、區）政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

除多繳多補之外，在社會保險與低保之間的地帶制造了更大的貧富分化。我們知道，新農保是以財政補貼為主的一個帶有社會福利性質的制度，對于參保者來說，至少可以得到財政補貼的基礎養老金，不參保者就無緣這一“福利”了。這對于收入低，接近低保標準，但因不符合低保資格而沒有被納入低保制度的邊緣貧困人群而言是不公平的。因為邊緣貧困人群中，有相當比例的人口沒有參加社會養老保險的經濟能力，處于社會保險和社會救助的“夾縫”中而沒有任何社會保障。只有非供款型的福利養老金計劃才能覆蓋這部分人群。這樣看來，實際上新農保在農村范圍內加劇了貧富懸殊。

（三）貧困地區縣級財政對新農保的補貼能否持續

新農保政策中規定“地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”，地方政府一般是省、縣兩級財政對參保人員給予補貼，我們不妨看看縣級財政的狀況。

區域性的調查表明，中國基層財政（縣市財政）的赤字和債務問題已相當普遍。國家審計署于2002年對我國中西部的10個省、市的49個縣（市）的財政收支狀況進行審計發現，截至2001年底，這49個縣（市）債務累計達163億元。從較發達的地方，如北京市人大財經委調研的數據顯示，截至2006年6月底，全北京市政府債務余額為數百億元，債務負擔率超過了20%，其中區縣占近七成。截至2003年底，安徽省縣級政府債務余額分別是地方財政收入的4.89倍，負債率達42.2%；截至2003年底，浙江省被審查的29個縣市區的債務高達404.01億元；截至2004年底，湖南省某市的縣市區的債務354 203.53萬元。國家發改委發布的一份報告顯示，全國平均每個縣的赤字約1個億，全國赤字縣占全國縣域的比重達3/4。

如果是這樣，縣級地方財政拿什么補貼新農保的參保人呢？而且越不發達的地方，一般農業人口所占比重也越大，需財政補貼的數額也越大，這些地區的財政能否補貼得起以及能否每年持續補貼得起也還要打問號。尤其是欠發達地區對新農保的持續性財政補貼更是個大大的問號。

（四）建立個人賬戶的引致成本是否值得

一般保險制度的設計和建立多少都是為了實現一定的社會互濟功能。比如在農村舉辦的新農合，健康者與患病者之間實現了社會互濟，取得了較好的社會效果。同樣是個人出資加財政補貼，新農保沒有新農合的社會互濟功能，不過是財政補貼基礎上的自我儲蓄，而這種自我儲蓄，還不同于智利、新加坡等的強制儲蓄模式，因為總起來算，新農保的財政出資占將近90%的比例，個人出資寥寥。而新農保的管理成本幾乎都源于個人的這部分出資。

新農保既是普惠性的制度安排，又不是一項純粹的福利補貼，還要廣大農民來參保交費，既然個人要繳費就必然要花費包括繳費、記錄、保管、投資等一系列的保險管理成本。當前新農保試點的各地都在招聘、培訓新農保工作人員，添置相應的辦公設施等，這將產生一筆巨大的工作人員工資福利及辦公經費等行政支出。比照老農保規定收取參保額3%的管理費，實際上據有關專家調查，有的地方提取的管理費高達13%，雖然新農保的管理費由財政出錢，但不管從哪出，都是為這套制度付出的成本。

從資金的管理方面看，既然建立了個人賬戶，就必然存在基金的保值增值等管理問題。以一年期居民存款利率計息，與農民自己存銀行以及老農保區別不大。由于利率偏低加之物價水平的上漲，基本上年年貶值，很難談得上基金的保值增值，而且從繳費登記到審批發放，以及從農保管理中心到鄉（鎮）勞動保障所，再到村級農保員，每個崗位的具體職責，如何監督每個崗位上的人都能嚴格按要求去做，確實有難度。另外，基金多以縣為單位進行管理，管理層次低能力低，跑冒滴漏也難以避免，基金風險增加，必然帶來較大監管成本，財政兜底的風險也在加大。所有這些成本幾乎都是由個人10%左右的出資所帶來的引致成本，對于社會而言，得不償失。

（五）超齡老人享受待遇條件與子女參保捆綁不合情理

新農保政策規定：“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費；”現在已年滿60周歲的老人，一般子女都比較多，各子女的家庭經濟狀況也參差不齊，但只要有一個子女沒有參保，老人就享受不到按月領取基礎養老金的待遇，這對于收入低的家庭而言，是可怕的馬太效應。我們知道，老人是社會的弱勢群體，本應得到社會的關愛，而且其子女的生活狀況及參保決策，老人都無能為力，如此捆綁顯得不合情理。

而且，那些現在已年滿60周歲的老人，在他們的成長及勞動生涯的黃金階段，正是我國在一窮二白的基礎上進行艱苦奮斗的困難時期，正是他們艱苦卓絕的勞動才奠定了今天社會發展的良好基礎。這些老人是在特殊時期為社會做出奉獻的一代人。尤其是農村的老人，在他們的青壯年時期，沒有現在的機械化設備，平時的田間勞動及冬閑時的清理河道、建設橋梁堤壩等都主要靠體力完成，手刨肩扛，勞動異常艱苦，異常繁重。再加上那時我國實行工農剪刀差政策，以農補工，不僅他們的勞動是艱苦的，他們的生活也是艱苦的，能填飽肚子就不錯了，根本談不上講究“營養”，日復一日，身體的虧欠自不待說。由此他們中有的早早去世了，有的雖然生命猶在，但往往因為年輕時過于繁重的體力付出及欠佳的營養狀況，現在是百病纏身，能夠健康活著的只有極少數人。

三、農村社會養老應采用城保+福利模式

（一）有條件的農戶入城保，未入城保的發基礎養老金福利

如果簡單地將以個人和單位繳費為主的城市養老保險模式復制到農村，沒有充分考慮到當前農民之間存在的較大貧富差異，及城鎮化迅猛發展的社會態勢，盡管政府依靠行政及財力，強力推進新農保制度，最終的社會效果與政府花費的社會成本未必能對稱。

目前，農村貧富差別較大，一方面是發達地區和欠發達尤其是貧困地區的收入存在較大差距。比如，2006年中國農村居民家庭人均純收入中，上海市為9 138.65元，貴州省為1 984.62元，二者相差近5倍。2009年上海農村居民人均可支配收入11 385元，貴州省2 796.93元，相差還是4倍多。另一方面，即使在同一地區，由于農民的從業和收入來源已呈多元化態勢，農戶間貧富相差也已十分懸殊。有資料顯示，依靠特色種植、養殖、第三產業和勞務輸出的農戶相對富裕，依靠傳統種植業和打零工謀生的普通農戶相對貧窮，那些純粹以種地為生的農民或年老體弱者收入更低，其基本收入還是來自于季節性的農產品收獲，其特征是靠天吃飯，水平低且不穩定，依托土地，勉強維持低水準的日常生活尚可，而滿足子女教育或大額醫療開支則明顯力不從心，往往要背負較長時期的債務，根本無力顧及若干年后的養老問題。貧困戶家庭收入更低，特別是中西部欠發達地區的許多農民以務農收入為主，家庭年收入不過千余元人民幣，甚至連溫飽還沒解決，承擔養老保險的繳費更是無從談起。按農村絕對貧困人口標準低于785元測算，2007年末我國農村貧困人口為1 479萬人；按低收入人口標準786元～1 067元測算，2007年末農村低收入人口為2 841萬人。2010年3月5日國務院總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上作政府工作報告時，說今年（2010年）將實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。新標準提高到人均1 196元（原標準786元），扶貧對象覆蓋4 007萬人。對貧困人口和低收入人口，除非政府財政代替他們繳費，否則他們是無法依靠自身繳費參加農村社會養老保險制度的。因此也有可能出現最需要養老保障的低收入農民家庭，因為資金顧慮而無法惠及的現象。目前來看，在我國不發達農村地區推行繳費型的社會養老保險制度困難很多，這些地區不具備任何開展社會養老保險的條件，社會養老只能實施政府主導的“社會救濟”式養老模式。

所以，同是農村地區，經濟發展存在很大的差異性，這決定了在全國范圍內實行統一的農村養老保障制度不符合現實情況，解決農村養老問題需要根據農戶的經濟差異進行制度整合。可以讓有條件的農戶直接入城保，參照城鎮靈活就業人員的繳費及待遇標準，沒入城保的以福利形式發放基礎養老金。比如在東南沿海，農村地區經濟發達，生活已初步實現了小康，村民的職業及收入水平、生活方式等與當地的城鎮居民差別不大，城鄉基本一體化了，他們的社會養老已沒有必要再單列到農保體系中去，完全可以直接并入城鎮養老保險制度體系里去。另外，每年還有300萬左右的失地農民也應并入城保體系中去。對于其他普通及貧困農戶，可以廣泛實施福利模式，提升相對低收入群體的生活水準，在相當程度上減少農村貧困人口數量，促進農村社會經濟發展，體現極強的收入再分配功能，也是公共服務均等化的具體體現，有利于緩解社會矛盾。北京就對60歲以上沒有養老金的城鄉老人，每人每月發放280元的福利養老金，2008年全市就有55.9萬人得到這類津貼，而且重點是農民。寧夏在2009年開始全面建立高齡津貼制度。

（二）轉為城保+福利模式后的個人賬戶處理

依據我國農村農戶間生活水平存在著較大差別的現實情況，對有條件的農戶敞開城保的大門，鼓勵他們參加城保，對于沒有參加城保的實行發放基礎養老金的福利制度后，如何與當前的新農保制度對接，個人賬戶資金如何處理？可以設計為：轉為城保的個人賬戶資金帶入城保體系，比如有的地方規定農保轉入城保后，把農保的繳費年限打折并補繳一部分費用，然后接著按城保繳費標準繳下去即可。其余未入城保的個人賬戶資金交還本人自由支配。

這樣，我們可以把現在的城鎮養老保險改稱為“國民社會養老保險”，不必再以城鄉二元思維模式區分“城保”或“農保”，農戶可以根據自己的經濟條件自愿選擇參保或不參保，對于沒有參保的村民可以領取政府發的基礎養老金福利。

如果建立基礎養老金福利模式，享受條件只有年齡限制，無需與繳費相對應，省去征繳保險費、建立個人賬戶，基金積累和投資、監督等管理過程，而某一年齡段的老人數量是公開的，在公安系統戶口管理的基礎上，受益對象甄別簡單，核定受益人相對容易，交易成本較低，支付可以依托金融機構進行社會發放，易于管理和操作。從制度層面上看，管理成本低，簡便易行，很適合農村的現實情況。

建立新農保，目的不過是讓農民老有所養。讓農民老有所養，其實不必兜那么大的圈子，用同樣的財政支出安排基礎養老金福利制度，也基本可以達到差不多的社會效果，所花費的社會成本卻大不一樣。而且，新農保制度還增添了社會保障制度體系的“碎片化”復雜程度，有可能在將來產生預想不到的社會后果。相比之下，建立基礎養老金福利制度，管理簡便，節省成本，彈性大，靈活性強，會收到一系列良好的社會效果。

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責任編輯、校對：艾 嵐