修訂我國(guó) 《國(guó)家安全法》，把軍事、外交、情報(bào)統(tǒng)籌為“一盤(pán)棋”

趙宏瑞

5月6日，由國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際戰(zhàn)略與安全研究中心編寫(xiě)的《中國(guó)國(guó)家安全研究報(bào)告（2014）》在京發(fā)布，其中明確提出“我國(guó)需要一部名副其實(shí)的《國(guó)家安全法》 ”。同時(shí)有消息稱(chēng)，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬近期要發(fā)布新版《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，我國(guó)亦已將修訂《國(guó)家安全法》的工作納入了高層視野。因此，抓緊預(yù)研我國(guó)“總體國(guó)家安全觀”的理論內(nèi)髓，前瞻評(píng)述我國(guó)在《國(guó)家安全法》修訂工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持什么、借鑒什么、改進(jìn)什么，這對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)全球局勢(shì)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，預(yù)設(shè)預(yù)調(diào)相應(yīng)的政經(jīng)決策，就顯得尤為必要。

美國(guó)首部《國(guó)家安全法》制定于1947年。二戰(zhàn)以后，美國(guó)政府反思了戰(zhàn)時(shí)指揮混亂、安全體制錯(cuò)位、戰(zhàn)后對(duì)外安全事務(wù)激增等事實(shí)，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)及時(shí)創(chuàng)立該法，整合了美軍、外交、情報(bào)三大部類(lèi)，構(gòu)成所謂“杜魯門(mén)主義”，與“馬歇爾計(jì)劃”一道，開(kāi)啟了“冷戰(zhàn)”，開(kāi)創(chuàng)了意圖增強(qiáng)美國(guó)世界領(lǐng)導(dǎo)力的美式“國(guó)安”時(shí)代。而我國(guó)于1993年制定的同名《國(guó)家安全法》，僅是旨在國(guó)務(wù)院內(nèi)部并列設(shè)置國(guó)家安全部和公安部，在本質(zhì)上并不能有機(jī)地整合軍事、外交、情報(bào)三大國(guó)家資源于一統(tǒng)。

國(guó)家安全，事關(guān)公民權(quán)利和社會(huì)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府確立了“穩(wěn)定、發(fā)展”兩大政治訴求，緊緊地依賴國(guó)際安全環(huán)境賦予我們的戰(zhàn)略機(jī)遇期。1981年中共中央決定恢復(fù)“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組”；2000年又組建“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組”，該兩“小組”合署辦公，兩塊牌子、一套機(jī)構(gòu)。在對(duì)外安全戰(zhàn)略上，該兩“小組”緊緊盯住美國(guó)“無(wú)暇東顧”所帶來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)遇；其對(duì)內(nèi)功能，旨在“維穩(wěn)”。

世易時(shí)移，伴隨著深刻發(fā)酵的國(guó)際金融危機(jī)，美國(guó)安全戰(zhàn)略調(diào)整為“重返亞太”、我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量崛起至“坐二望一”。黨的十八大又重新評(píng)估國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境，決定設(shè)立“中央國(guó)家安全委員會(huì)”（下稱(chēng)“國(guó)安委”）。時(shí)至2014年4月，以國(guó)安委第一次會(huì)議提出“總體國(guó)家安全觀”為標(biāo)志，對(duì)內(nèi)推進(jìn)“國(guó)家安全立法”，對(duì)外伴以“溫和醒獅論”，從而開(kāi)啟了我國(guó)的新“國(guó)安”立法時(shí)代。當(dāng)然，此前的“穩(wěn)定、發(fā)展”兩大訴求，在政治上已讓位于“安全、崛起”的國(guó)家治理模式；修訂《國(guó)家安全法》的工作，已成重中之重。

“和諧世界”理論，應(yīng)是獨(dú)具中國(guó)特色的“總體國(guó)家安全觀”宗旨

安全是最基本的國(guó)民需求；國(guó)家的“安全、崛起”，需要在戰(zhàn)略上知己知彼。修訂我國(guó)《國(guó)家安全法》，應(yīng)當(dāng)首先審視自詡“世界領(lǐng)導(dǎo)者”的美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略，需要找準(zhǔn)我國(guó)的國(guó)家利益定位。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在2010年5月27日發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略》時(shí)，在字里行間闡釋出了美國(guó)“武力三段論”，即維護(hù)美軍優(yōu)勢(shì)、追求全球領(lǐng)導(dǎo)地位、增進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益，此三者在理論上具有內(nèi)在的美式邏輯；當(dāng)然，該文中還混雜著諸如普世權(quán)利、民主自由等美式價(jià)值觀。中國(guó)在政策上從未宣稱(chēng)過(guò)謀求全球領(lǐng)導(dǎo)、軍事優(yōu)勢(shì)、增進(jìn)利益，所以，中國(guó)的“總體國(guó)家安全觀”，無(wú)法復(fù)制美式“武力三段論”。

我國(guó)總體安全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持什么？如何確立我國(guó)“總體國(guó)家安全觀”的總基調(diào)，是當(dāng)前修訂我國(guó)《國(guó)家安全法》的政治前提。在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)生以前的時(shí)代，印度總理尼赫魯（Nehru）曾推行不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)（Non-Alignment）、曾提出“五項(xiàng)準(zhǔn)則”（Panch-sheela），這也曾是中國(guó)贊賞的國(guó)家安全行為準(zhǔn)則。但自經(jīng)濟(jì)全球化、特別是新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)對(duì)內(nèi)提出“和諧社會(huì)”方略、對(duì)外提出“和諧世界”理念，這已經(jīng)超出了且不限于“相互尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處”等非全球化時(shí)代的國(guó)際行為規(guī)范。在“你中有我、我中有你”的經(jīng)濟(jì)全球化新時(shí)期，中國(guó)的國(guó)家安全實(shí)踐，囊括了諸如“非戰(zhàn)”協(xié)商國(guó)際爭(zhēng)端、反對(duì)任意使用武力、不主動(dòng)使用核武器、擱置爭(zhēng)議、“政冷經(jīng)熱”、“不挑事、也不怕事”等諸多對(duì)外政策和安全戰(zhàn)略元素。概括這些軍政外交現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)確實(shí)沒(méi)有追求美式的世界領(lǐng)導(dǎo)地位、軍事霸權(quán)、全球爭(zhēng)利。所以，“和諧世界”理論，便是中國(guó)區(qū)別于美國(guó)和其他國(guó)家的、獨(dú)具中國(guó)特色的“總體國(guó)家安全觀”宗旨；“和諧世界”理念，便是修訂我國(guó)《國(guó)家安全法》時(shí)所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的理論內(nèi)涵。

借鑒美國(guó)，

把軍事、外交、情報(bào)統(tǒng)籌成“一盤(pán)棋”

借鑒先進(jìn)，修訂我國(guó)《國(guó)家安全法》，就需要把軍事、外交、情報(bào)統(tǒng)籌成為“一盤(pán)棋”，這確實(shí)是客觀存在的急迫需求。我國(guó)軍事與外交部門(mén)奉行的具體政策偶有脫節(jié)，我國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)雜陳于多個(gè)機(jī)構(gòu)之中、因而難以統(tǒng)籌；外界看中國(guó)，例如美國(guó)就認(rèn)定中國(guó)“戰(zhàn)略不確定、軍事不透明、外交不負(fù)責(zé)”。反觀我國(guó)學(xué)術(shù)界，掃描當(dāng)前中文學(xué)術(shù)資源，就會(huì)發(fā)現(xiàn)鮮有能把軍事、外交、情報(bào)三大部門(mén)統(tǒng)籌起來(lái)進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)成果。雖然可以說(shuō)中國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略并不謀求領(lǐng)導(dǎo)世界，但研究借鑒美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)世界的 “一盤(pán)棋理論”（A Whole of Government Approach）， 研究借鑒美國(guó)“增強(qiáng)國(guó)家能力”（Strengthening National Capacity）的“國(guó)安”立法，研究借鑒美國(guó)統(tǒng)籌其國(guó)內(nèi)外安全與防護(hù)平衡的結(jié)構(gòu)性設(shè)置，從而將我國(guó)的軍事、外交、情報(bào)三大體系都協(xié)調(diào)地納入“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌立法，這就是借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)我國(guó)“國(guó)安”立法的良好學(xué)理視角和研究選擇。

應(yīng)設(shè)立國(guó)家情報(bào)局

改進(jìn)舊識(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)《國(guó)家安全法》的諸多過(guò)時(shí)之處。例如，實(shí)體部門(mén)層級(jí)過(guò)低，國(guó)安部并列于國(guó)務(wù)院內(nèi)部的公安部，這就無(wú)法真正地統(tǒng)籌軍事和外交；又如，對(duì)情報(bào)統(tǒng)籌的重視不夠，重復(fù)地強(qiáng)調(diào)適用《刑法》罰則、粗糙地兼用公安系統(tǒng)的偵查拘留預(yù)審逮捕等公安職權(quán)；再如，籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)“一切義務(wù)”，空談一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、社會(huì)團(tuán)體、組織個(gè)人的“國(guó)安”義務(wù)和保密義務(wù)，這其實(shí)與《憲法》和《保密法》等構(gòu)成立法重合；其強(qiáng)制措施的立法設(shè)定也簡(jiǎn)單粗陋。因此，要革除這些老舊條款，就需要改進(jìn)立法的根本之處，就必須在立法上明確提升當(dāng)前國(guó)家安全的統(tǒng)籌級(jí)別，擯棄原有國(guó)務(wù)院部門(mén)法的立法層級(jí)，將傳統(tǒng)的對(duì)內(nèi)安保立法，上升為能夠統(tǒng)籌我國(guó)軍事、外交、情報(bào)三大體系的“大安全觀”立法。具體而言，應(yīng)確立我國(guó)國(guó)家元首的安全統(tǒng)籌授權(quán)、撤銷(xiāo)或改造原有的國(guó)家安全部、進(jìn)而設(shè)立國(guó)家情報(bào)局，以求強(qiáng)調(diào)情報(bào)統(tǒng)籌的先導(dǎo)作用與決策價(jià)值，強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)外“反恐”行動(dòng)的軍政聯(lián)動(dòng)；這些條目，都應(yīng)當(dāng)是修訂我國(guó)《國(guó)家安全法》的立法關(guān)注點(diǎn)與目標(biāo)改進(jìn)點(diǎn)。

總之，堅(jiān)持“和諧世界”宗旨，借鑒“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌，改進(jìn)我國(guó)情報(bào)統(tǒng)籌的決策價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)軍事、外交、情報(bào)三大體系的相互協(xié)作，進(jìn)而組成有法律支撐的“大安全格局”，這些都是我國(guó)步入新“國(guó)安”時(shí)代所需增強(qiáng)政府治理能力的立法要義，都是我國(guó)《國(guó)家安全法》修訂工作中應(yīng)予重視的學(xué)理探究。其中，尤其需要強(qiáng)化構(gòu)筑“和諧世界”理論，它不同于美國(guó)“武力三段論”所脫胎的現(xiàn)實(shí)主義、自由主義、建構(gòu)主義等西方國(guó)際關(guān)系傳統(tǒng)理論，因它擁有著中國(guó)五千年豐富的安全實(shí)踐與和平思想的歷史淵源，在理論立足點(diǎn)上絕不能妄自菲薄。當(dāng)然，中國(guó)進(jìn)入了新“國(guó)安”時(shí)代，同樣需要平衡和保障公民權(quán)利，以求切實(shí)地實(shí)現(xiàn)“以國(guó)安促發(fā)展”的長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)策。

（作者系哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，中國(guó)民主同盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員）