制度執行力與治理能力現代化

李拓

完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化是十八屆三中全會《決定》指出的深化改革的總目標。這是個新的戰略命題，治理體系和治理能力第一次出現在中國共產黨的正式文獻中，這在學術理論界引起了廣泛熱議，有學者以西方的治理理論和治理體系的概念框架作為借鑒和參考，這是沒有問題的，但是有人以此為標準來衡量中國的國家治理現代化是沒有實際意義的。

本文認為，只有以兩個“一百年”為時間軸，在深化中國改革總目標和完善中國特色社會主義制度的語境下考察國家治理體系和治理能力的現代化才有意義。第一個一百年是打下完備成熟的制度基礎，第二個一百年要全面實現治理體系和治理能力現代化。這是一個重大發展戰略，目前要注重完善中國特色的社會主義制度，以此為前提，著重解決制度的執行力不強的問題，同時要加強干部素質和能力的提升。

制度體系的完善與科學是治理能力現代化的前提

治理國家靠制度，鄧小平同志關于制度對于治理國家的重要性有過多次多方面的論述，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。這里的制度是一個涵蓋根本的政治制度，具體的政治體制和經濟體制，包括憲法和法律等一系列法律法規和規章在內的制度體系。是“在經濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯系的制度體系。”沒有制度體系的成熟和完善，治理能力現代化就沒有可靠的規則和依據。只有治理國家的制度體系完善才能說治理能力的現代化，這是個前提。

中國特色社會主義制度是一整套相互銜接、相互聯系的制度體系，由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國特色社會主義法律體系組成，不同層面的制度在中國特色社會主義制度體系中具有不同的地位和作用。

體系完整的制度，其功能才能正常發揮，若制度體系不配套或不完善，頂層制度的設計理念與運作方式所體現的宗旨和低層制度不吻合，或者制度頂層、中層和基層都處于相抵牾的狀況，那么制度的功能就不能很好地發揮。因此，制度要相對比較完善才能實現治理能力的現代化。

制度執行力是治理能力現代化的關鍵

說到制度的執行力，其實說的就是人在執行制度時候的力量、速度、效果等。所謂制度執行力，是人執行制度的能力。讓制度執行起來，真實含義是制度“被”執行起來，因為執行制度規定，按制度辦事的主體是制度下活動的人，而不是制度自己主動執行。這樣，制度只有執行起來，制度領導力才能得到發揮，再好的制度如果人不去執行，制度就是死的，就形同虛設。好的制度沒有執行好，制度治理的意義也就是空中樓閣。

制度只有執行起來才能起到制度的規范和引導作用，只有提升制度執行力才能使我們的治理能力有所展示。

第一，治理能力現代化必須包含制度本身功能的現代化和治理者（人）的能力和素質的現代化兩個方面。治理能力現代化，不是單純的治理者的能力問題，它涵蓋兩個方面的內容：一方面包括治理體系的完善和功能的齊備，另一方面指治理者本身意識、能力和素質等水平能否適應現代經濟社會發展的要求。這是推進國家治理體系和治理能力的現代化本質內涵。就目前中國治理體系而言，現在的制度體系還不能說是完善和功能齊備的。

第二，中國政府的治理能力基本適應現代化發展的要求，但是還存在許多問題。從改革開放36年來的社會治理實踐來看，中國的經濟社會發展業已取得巨大成就，說明中國的治理體系和治理能力基本及格，但仍然存在許多問題，特別是治理體系問題在制度層面表現得更突出，如制度體系不完善、制度不靈活、制度不公正等問題比較突出。

第三，目前最重要的任務是把現有制度執行好。盡管我們的制度存在不完善問題，但是我們有比較系統的制度，也形成了一個包含根本制度、具體制度和法律法規等的制度體系，但是制度執行存在的問題比較多。有法不依、執法不嚴、違法不糾的問題在現實社會治理實踐中仍不同程度地存在著，有的制度沒有得到很好的執行。制度在執行中往往會扭曲變形，這是執行中的監督問題。沒有好的監督，執行的過程就會摻入人為的因素。因此，執行中的問題絲毫不比制度的設計和建設更輕松。

“道雖邇，不行不至。”沒有執行，就沒有治理效果和所追求的治理能力。制度和制度執行力在一個“共同體”中發揮作用，二者相輔相成，不可偏廢。我們在注重設計制度、建立制度的同時，更要重視制度的執行。我們以往重戰略、輕細節、輕執行，使得很多問題沒有解決，并且在制度執行上存在理論研究不深入、求實對策不多、反饋評估機制不通暢等問題。即使執行制度，也因執行力不強，致使很多制度執行沒有達到預期成效。

激活“沉睡”的制度，執行全方位監督制度

讓制度真正活起來是指制度真正履行自身功能，嚴格按規定程序執行制度，無論什么人，在制度面前必須平等，必須嚴格執行制度、維護制度。怎樣讓制度活起來？怎樣讓制度富有生命力？要在社會實踐中和領導主體（領導者和人民）自身的行為中去尋找力量。

第一，讓人民參與制度和政策的制定。人民是社會發展的主體，是創造歷史的根本動力。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強，都不可避免會出現局限性。一是利益的局限性，參與者總會從自己的利益立場出發，考慮自身利益的最大化，而多數沒有參與制度制定的人的利益會受損；二是知識能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識，而每個參與制定制度的人都受到自身知識和能力的限制，制定的制度存在缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。只有讓人民參與進來，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，把權力關進制度的籠子里，讓權力在制度框架里活動。領導活動必須在制度框架內，受到制度的約束，這是防止腐敗蔓延的治本之策。領導活動必須接受法律、人民和輿論的監督，否則“領導活動”就會越界犯規。不受制度約束的權力必然會異化。所謂權力異化就是公共權力不再是為人民謀取福利的工具，而成為牟取私利的手段。大量的事例表明，不受制約和監督的領導活動和權力運行，無論動機多么高尚，口號多么響亮，多么想為人民謀利益，私欲都可能以公共利益和人民的名義膨脹，權力必然異化和出軌，腐敗就會滋生。

第三，全方位監督制度的執行。制度的執行是制度活起來的根本，沒有執行的制度就是死制度。制度的效用取決于制度的執行，制度的價值在于貫徹執行。制度活不起來，就是因為在執行中存在這些問題：一是沒有細化管理、流程管理，導致責任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了問題，由于上下游職責分工不明確，責任也就難以分清楚，追究起來，就會把責任推給客觀環境，從而導致制度起不到激勵先進和鞭策落后的效果，進而使制度完全失效；二是為了小集團利益而敷衍制度。把個人利益看得比大局利益重，搞上有政策，下有對策，導致制度執行不力。 三是以領導的好惡代替制度。制度是定了，大會小會都講一定要按制度辦事。可一到具體做事時，一些領導就會將制度的條條框框拋至腦后，完全以自己的好惡，以自己的觀念和認識去做決定。這導致人們不以制度為準繩，而是把領導的喜好作為自己行動的準則，不管領導所言是否正確，也不管是否符合制度，為了生存就趨炎附勢，換一任領導就換一套思路，下屬盲目跟著領導的思路變，制度和制度執行就流于虛置。四是人情觀大于制度的嚴肅性，處理事情以關系為導向而不是以成就為導向。

第四，讓制度“聰明”起來。讓制度活起來還不夠，要發揮制度的治理作用，“傻”的制度是起不到治理作用的，不聰明的制度或者愚笨的制度只能起誤導作用，必須讓制度“聰明”起來。

所謂制度的智商是指制度的設計和運行過程中，能否在規范人們行為中體現出公平、公正的宗旨，富有正義精神，對社會發展具有預見性、前瞻性；是關注多數人的福祉還是少數人的利益，是以成就為取向的還是以個人感情和恩怨為取向和仲裁標準。制度的智商是相對于那些落后于時代、僵化、死板而沒有人文關懷和向善價值取向的制度而言的。

人的智商高，會帶來繁榮。制度的智商比人的智商更重要，因為社會的發展繁榮最終要靠組織起來的人的合力來推動，而這組織起來的紐帶就是制度。因此，人的智商最終要體現在制度上，而不是單個個人的智商的疊加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。

判斷一項制度聰明與否、智商高低的標準是在社會實踐中，而不是在少數人的好惡中；在于人民的福祉是否實現了，或為著實現人民的福祉設計；在于鼓勵人們向善的同時能遏制罪惡與丑陋的行為；在于是否保障人人平等而沒有特權，在于是否鼓勵人們在實現自己利益的同時，也為大家的利益而忙碌，等等。

聰明的制度能激發人們創造的活力，鼓勵人們開拓進取的積極性，體現節約社會運行成本、提高生產效率、降低內耗的科學精神，鼓勵向善的社會行為，遏止破壞社會公共道德和損人利己的惡行等等。愚笨的制度正好相反——鼓勵惡人而壓制好人，鼓勵偷懶而遏制勤勞，客觀上鼓勵惡行而抑制善舉。

第五，讓制度“神圣”起來。磨礪制度之“刀”。制度的硬權力是不容侵犯的，這便是制度之“刀”，這是制度抑惡揚善的命根子。制度之“刀”要真“制”而不是假“制”，誰也不能越雷池一步，不管你是什么級別的“官大爺”，也不管你是草根百姓，誰都一樣，觸犯了制度，就要受到懲罰。

如果制度不制惡，那反過來就是養惡。很明顯，存在一個制度的善惡取向問題，要么是制度養善，要么是制度養惡。這是一個大是大非的問題。如果制度堅持養惡，那么社會就會越來越黑暗；如果制度堅持養善，那么社會就會越來越光明。即使個人想作惡也沒有機會，制度讓作惡不可能。這樣，就會給每一個社會成員以向善的信心，自覺阻止邪惡之心滋長蔓延，改革事業就可以獲得更廣泛的基礎和支撐力量，廢除養惡制度，努力建設養善制度就會成為公眾一致的選擇。

（作者為國家行政學院政治學教研部教授、博士生導師）