新中國60年農村剩余勞動力就地轉移政策的歷史分析

徐 東，張 棉 好，陳 麗 萍

筆者通過查閱有關“新國60年農村剩余勞動力轉移”文獻后發現，目前國內對新中國60年農村剩余勞動力轉移的研究主要集中在兩個方面:一方面，對農村剩余剩余勞動力轉移模式研究，另一方面，對農村剩余勞動力轉移歷史進行梳理。在已有研究中忽略了對新中國60年農村剩余勞動力就地轉移政策的歷史分析。而通過政策的歷史分析即可以讓后人讀懂新中國60年就地轉移發展歷史，也可以對新中國60年間政府工作方針進行更好的剖析。因此，本文就以新中國60年間農村剩余勞動力就地轉移政策為研究對象進行歷史分析。

一、核心概念界定

(一)農村剩余勞動力

美國著名發展經濟學家阿瑟爾·劉易斯認為，“剩余勞動力”指的是邊際勞動生產率為零或者是為負數的勞動力。根據阿瑟爾·劉易斯的定義，筆者結合自己的觀點認為，“農村剩余勞動力”是那些超過農村農業生產所需要的那部分多余勞動力，將這些多余勞動力從農業中轉移出來，并不會減少現有的農業產量，相反的是很可能提高勞動生產效率。

(二)就地轉移

在本文中就地轉移概念引用卓秋麗在《社會流動視角下的留鄉青年就地轉移就業研究》文章中的定義，就地轉移是指“留鄉青年在縣域范圍內，由從事傳統的農業生產勞動轉向現代農業、第二、三產業并獲得勞動報酬的行為和過程”［1］。其核心有兩點:一是轉移地域要在縣域范圍內，縣域以外就屬于異地轉移;二是就地轉移不僅僅包括從農業轉向工業或服務業，而且還包括從傳統農業轉向現代農業。

二、新中國60年農村剩余勞動力就地轉移政策變化脈絡

(一)就地轉移政策萌芽期(1949年—1958年)

1949年，全國解放以后，我國開始了大規模的工業化建設，為了滿足建設需要，我國開始從農村地區大量招用勞動力，據統計，1949年—1952年期間就有300余萬名農民轉移到城市，占同期城市就業人數的30%。除此之外，還有大量農民在農村內部實現就地轉移，據統計，1950年，農村各種專業手工業者達到200萬人，兼營商品性手工業的農民則達到了1000萬人［2］，且規模逐年提高。

1958年開始的“大躍進”產生對工業生產勞動力更大的需求，國家一方面從農村抽調大量勞動力轉移到城市支援經濟建設，另一方面在農村興辦大批工業企業，試圖在農村內部實現工業化“大躍進”。據統計，1958年底，全國公社社員達1800萬人，公社工業產值近60多億元。

大量農村勞動力轉移到城市參與工業化建設的原因一方面在于農民在城市務工比在農村務農有更高的收入，另一方面主要是因為當時勞動力轉移政策十分寬松，比如1951年7月公安部頒布的《關于城市戶口管理有關內容的暫時條例》和1955年3月內務部、公安部聯合頒布的《關于辦理戶口遷移的注意事項的聯合通知》都沒有設定對農村勞動力轉移限制條件，因此，在1949—1958年間大量農村勞動力轉移到城市就成為必然。

雖然1949年—1958年間政府沒有明文發布就地轉移政策文件，但是從1958年“大躍進”時期國家在鼓勵農民參與城市工業化建設的同時鼓勵農民在農村地區興辦大批工業企業可以看出政府已經在實行就地轉移農村剩余勞動力，但是沒有從政策層面加以規定，因此筆者將此階段劃分為就地轉移政策萌芽期。

(二)就地轉移政策發展期(1978年—1996年)

1.以社隊企業為就地轉移政策方向。1978年，以農村地區實行家庭聯產承包責任制為改革開放啟動標志，農民擁有了財產權和自身勞動力的自由支配權后，生產積極性大幅提高，但是由于人多地少，農村存在大量剩余勞動力問題顯現出來，且大量剩余勞動力急需尋找就地或異地轉移機會。但與此同時，知青大批返城，使得城鎮就業壓力增大，因此中央決定發展社隊企業為轉移途徑，實現農村剩余勞動力就地轉移，至此，就地轉移概念正式在政府文件中出現，比如1980年8月中共中央、國務院頒布的《關于進一步做好城鎮勞動力就業工作的意見》中指出“對農業剩余勞動力要采取發展社隊企業和城鄉聯辦企業等辦法加以吸收;要壓縮、清退來自農村的計劃外用工”;1981年10月，中共中央、國務院頒布的《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》中指出“要嚴格控制農村勞動力流入城鎮，要通過發展多種經營和興辦社隊企業，就地適當安置農村多余勞動力，不使其涌入城鎮;對于農村人口、勞動力遷入城鎮，應當按照政策從嚴管理;城鎮企事業單位要嚴格控制使用農村勞動力，繼續清退來自農村的計劃外用工”。

以社隊企業為代表的就地轉移模式雖然代表了新時期黨的政策路線，但由于當時社隊企業還處于起步階段且自身規模不大，吸納本地農村剩余勞動力能力有限。因此，1978年—1982年，農村剩余勞動力就地轉移并沒有實質性的發展，但受政府重視程度逐漸提高。

2.以鄉鎮企業為就地轉移政策方向。隨著農村家庭承包責任制的改革，農副產品產量大幅增長，農民進城務工所需糧食有了基本保障。同時，伴隨著鄉鎮逐步實現改革開放，鄉鎮經濟得到快速發展，以社隊企業轉型而成的鄉鎮企業為代表的用工企業為農村剩余勞動力轉移提供了大量的就業機會。政府在有利的宏觀背景下制定了一系列促進農村剩余勞動力就地轉移的政策，比如1984年10月國務院頒布的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》中指出“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口”;1986年7月，國務院頒布的《關于國營企業招用工人的暫行規定》中指出“允許國有企業和城鎮行政人員從農村招用”。

在政府政策的推動下，鄉鎮企業得到大發展，成為吸納農村剩余勞動力的主力軍。據統計，從1984年—1988年，鄉鎮企業吸納的農村剩余勞動力由5208萬人增加到9545萬人，平均每年增加1084萬人，年均遞增16.4%。［3］但是值得注意的是，在1984年—1988年間，大規模的農村剩余勞動力在涌向鄉鎮的同時也涌向城市，造成一系列負面效應。因此，從1989年起，國家開始對農村剩余勞動力轉移進行為期3年的治理整頓，在治理整頓期間限制農村剩余勞動力異地轉移，鼓勵就地轉移，比如1990年4月國務院頒布的《關于做好勞動就業工作的通知》中指出“要引導農村富余勞動力通過就地辦好鄉鎮企業、多種服務業和因地制宜地發展林牧副漁。搞好農村建設來就地消化和轉移農村富余勞動力，以防止大量農村勞動力盲目進城求職”。

3.以小城鎮為就地轉移政策方向。1989年—1991年3年治理整頓，很大程度上壓制了中、西部地區鄉鎮企業的發展，同時，由于東部沿海地區鄉鎮企業快速發展和政府沒有制定強制性限制農村剩余勞動力異地轉移政策，導致形成一浪高過一浪的“民工潮”。1995年江澤民在視察江西、湖南時指出，“民工潮”問題應持兩點論，第一點要合理疏導異地轉移，第二點要通過農業綜合開發、發展鄉鎮企業和就近建設小城鎮等措施實現就地轉移［4］，但是筆者通過查閱1995年——1997年政策文件后發現，中央政府在此期間并沒有在政策文件中對農業綜合開發和鄉鎮企業作為就地轉移方式進行規定，而是探索以小城鎮建設為就地轉移新方式。比如1995年9月中共中央和國務院辦公廳制定的《關于加強流動人口管理工作的意見》僅指出“要整頓勞動力市場，提高流動的組織化、有序化程度，倡導農村剩余勞動力就地就近轉移”;而1997年5月國務院制定的《關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》為促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，中央政府放松了對小城鎮戶籍的管制，首次提出小城鎮戶籍管理制度改革試點方案，且該方案對已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口，允許其戶口遷入小城鎮。

雖然中央政府在1995年以后將就地轉移重心放在大力發展小城鎮上，試圖通過小城鎮建設來吸納農村剩余勞動力。但值得注意的是，在1992年初鄧小平的南巡講話把我國改革引向一個新的階段，使我國鄉鎮企業再次活躍起來，實現1992年—1996年期間總產值年均增長52%［5］的驕人業績，再次成為農村剩余勞動力就地轉移主力軍，而以就近建設小城鎮的轉移方式成效反而一般。

回顧1978年—1997年間農村剩余勞動力就地轉移政策的變化歷史可以看出，中央政府對就地轉移重視程度越來越高，先后探索以社隊企業、鄉鎮企業和小城鎮建設為就地轉移政策方向，雖然其中有過曲折，但是總體而言這一時期的就地轉移政策是發展的，是前進的。

(三)就地轉移政策改革期(1997年—2009年)

1983年—1996年間，我國大量農村剩余勞動力成功轉移得益于鄉鎮企業的發展壯大，而自1997年開始我國大部分工業產品出現供大于求現象，再加上亞洲金融風暴的影響，我國大部分鄉鎮企業跌入低谷，其中只有一小部分鄉鎮企業向大規模、高科技、外向型企業轉型，直接導致農村剩余勞動力就地轉移出現大幅度滑坡。據統計，1997年，農業勞動力轉移的速度為1.1%，1998年降為0.6%，1999年則降到0.4%，嚴重影響到2004年國家制定的城鄉統籌發展戰略的實施。在這特殊時期，國家制定了發展農業現代化、農民非農化轉型為核心的新型就地轉移政策，比如2005年1月國務院頒布的《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策意見》中指出“加快農業科技創新，提高農業科技含量，加強改革農業技術推廣體系，發展農業產業化經營”;2006年1月，國務院頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》為保障農民工合法權益，改善農民工就業環境，引導農村富余勞動力合理有序轉移，提出十條指導性意見，其中包括促進農村勞動力就地就近轉移就業;2009年1月，中共中央、國務院頒布的《關于2009年促進農業穩定發展，農民持續增收的若干意見》中指出“強化現代農業物質支撐和服務體系，加快發展畜牧水產規模化、標準化健康養殖，加快農業科技創新步伐，加快推進農業機械化，扶持農民專業合作社和龍頭企業發展”等，除此之外還出臺了有利于農村剩余勞動力就地轉移的配套政策文件，比如2008年12月國務院辦公廳頒布的《關于切實做好當前農民工工作的通知》中指出“加大對農民工技能培訓和職業教育力度，提高就業能力;保障農民工權益，搞好農民工社會保障和公共服務，以及確保其工資按時足額發放;大力支持農民工返鄉創業，并切實保障其土地承包權益”。

在新時期，國家為了突破鄉鎮企業衰落和金融風暴的影響，大力推進以農業現代化和農民非農化轉型為代表的新型就地轉移政策。農業現代化的基礎是農業機械化。筆者通過查閱中國統計年鑒2007主要農用機械擁有量數據(如表1所示)［6］，發現在1997年—2009年間農業機械化水平逐步提高，為農業現代化作了很好的鋪墊;農民非農化轉型實施效果可以從農村地區不同產業就業人員數量來體現，筆者通過查閱中國統計年鑒2007就業基本情況數據后整理出1997年—2005年鄉村不同產業從業人數(如表2所示)［6］，可以看出，自2000年開始，隨著農村地區經濟回暖，農林牧漁業就業人員總數開始急劇下降，而工業和其他非農行業就業人員總數開始緩慢上升，說明農村地區農民非農化水平在不斷提升。因此，改革后的以農業現代化和農民非農化轉型為代表的新型就地轉移政策為新時期就地轉移成功探索了 一條新路子。

表1 1997年—2009年間主要農用機械擁有量

表2 1997年—2005年鄉村不同產業從業人數

三、新中國60年農村剩余勞動力就地轉移政策變化脈絡分析

(一)政策要求趨向人性化

1979年—1982年間，農村剩余勞動力問題變得異常突出，大量剩余勞動力急需實現就地或異地轉移，同期由于大批知識青年返回城市，造成城鎮就業一度緊張。政府為了保護城鎮居民就業，對農村剩余勞動力向城鎮轉移進行了嚴格的清退政策，如1980年8月，中共中央、國務院制定的《關于進一步做好城鎮勞動力就業工作的意見》中指出“要壓縮、清退來自農村的計劃外用工”，并在后續的政策文件中強調力度一再加大。

1983年開始，政府對農村剩余勞動力向城市轉移不再用“清退”等強制性命令式詞語，而是用“嚴格控制盲目外流”強制性較低一級的詞語，給予農民更多的平等感。在之后的政策文件中，政府措辭更顯人性化，比如1995年9月中共中央和國務院辦公廳制定的《關于加強流動人口管理工作的意見》中指出“整頓勞動力市場來提高流動的組織化、有序化程度，并倡導農村剩余勞動力就地就近轉移”。

(二)政策核心趨向城鄉統籌發展

從1949年全國解放以后到1957年間，農民可以在城市和農村之間自由流動，受政策限制因素很少。自1958年“大躍進”開始，城市人口一度增加，為了保證城市居民順利就業，政府采用舍棄農村、保護城市的政策對進城農民進行清理。直到1983年開始隨著鄉鎮經濟好轉和農戶剩余糧食增多，才逐漸放寬對農村剩余勞動力轉移到鄉鎮就業的政策限制。但是又由于鄉鎮與農村經濟收入存在實質性的差別，導致政策放寬后大量農村剩余勞動力涌向城市，政府又不得不實行3年治理整頓，倡導農民發展以鄉鎮企業為代表的就地轉移新路徑。經過3年治理整頓，政府意識到只有徹底解決城鄉收入差距實質性問題才能緩解“名工潮”危機。此后，政府開始著力建設小城鎮，著力開發現代農業等措施來實現城鄉統籌發展。

(三)政策方向趨向多元化

隨著2004年國家制定的城鄉統籌發展戰略的實施，農村剩余勞動力轉移的途徑變得多元化。從1949年全國解放到20世末，國家對農村剩余勞動力轉移的政策只有兩種方向，第一種就是促進勞動力向工業轉移;第二種就是限制勞動力向工業轉移。而新時期在促進勞動力向工業轉移之外還探索一條農村剩余勞動力實施現代農業的新就地轉移路徑，比如2005年1月國務院制定的《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策意見》中指出“加快農業科技創新，提高農業科技含量，加強改革農業技術推廣體系，發展農業產業化經營”。多種就地轉移途徑相結合有利于農民根據自身特長和家庭實際情況合理選擇職業，有利于農民和農村經濟發展。

(四)政策內容趨向能力本位

自1949年全國解放到20世末，國家對農村剩余勞動力轉移僅局限于政策上的疏導，沒有從根源上解決大量農村剩余勞動力存在的危機。2008年金融危機造成大批勞動密集型企業倒閉，首當其沖受害的就是沒有技能的勞動力，造成大量城鎮就業勞動力返回農村，使農村剩余勞動力存在的根源顯現出來——缺乏技能培訓，沒有一技之長。因此，自2008年以來，國家從政策層面制定了一系列促進農村剩余勞動力技能訓練的文件，比如2008年12月20日國務院辦公廳制定的《關于切實做好當前農民工工作的通知》中指出“加大對農民工技能培訓和職業教育力度，提高就業能力”，并且政府在后續的政策文件中不斷強調農民工技能培訓的重要性和緊迫性，以期通過提高農民工技能，推進我國城鎮化進程。

［1］卓秋麗.社會流動視角下的留鄉青年就地轉移就業研究——以廣西武宣縣為例［D］.廣西:廣西大學，2011:7.

［2］劉懷廉.農村剩余勞動力轉移新論［M］.北京:中國經濟出版社，2004:44－45.

［3］劉江.21世紀初的中國農業發展戰略［M］.北京:中國農業出版社，2000:592.

［4］李鵬.政府工作報告［A］.中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編(下)［C］.北京:人民出版社，1999:2348.

［5］國家統計局.中國農村統計年鑒1989－2000［M］.北京:中國統計出版社，2000:233.

［6］國家統計局.中國統計年鑒2007［M］.北京:中國統計出版社，2007:466，127.