發展之“殤”

●文/ 特約記者 劉林楓

在長期形成的行政區域壁壘下，黃河金三角地區的三省四市享受著不同的政策支持，一旦涉及到在某些合作領域，各方利益沖突，使得發展依然舉步維艱。

時至今日，“晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區”和“黃河三角跨區域合作示范區”獲國家批復已近2年。該區域在一定程度上共享“3+1”優惠政策，取得了一些顯著成績，但同時也存在一些問題。

行政壁壘引致地方保護和市場分割

由于一些歷史的遺留原因和不合理的政績考評體系的影響，分屬不同行政區的各地方政府一般只關注自身利益，經常采取行政手段干預當地經濟發展，也不肯過多放手企業產權。各地方政府還設置區域貿易壁壘，禁止其他區域的同類產品進入本地市場或提高他們的進入成本，并限制當地企業把資金、技術向外轉移。

在經營管理和執法管制方面，地方政府在處理跨區域糾紛時，往往偏袒本區域的企業。上述問題阻礙市場的同一性、競爭的公平性，破壞了優勝劣汰機制對企業生產技術和經營管理的積極促進作用，從小的方面說不利于優勢企業的壯大和劣勢企業的改善，從大的方面說不利于產業結構和區域經濟結構的優化。

據山西運城市人大常委會主任張建合介紹，由于黃河金三角地跨三省，在合作的時候無法跳出行政區劃的藩籬，很難實現高效率的共同發展，制約區域合作的各種問題日益突出，隨著經濟社會的進一步發展，已有的合作模式越來越不能適應新的需求。黃河金三角區域雖然瀕臨黃河，但如果區域內需共建電力、通信、水利等基礎設施項目，就要分別由各省人民政府相關部門審批，手續繁雜，效率低下。張建合還說，為謀求行業共同發展，原本4個市還有成立旅游、果業等行業的產業合作協會的想法。但根據現行《社團登記管理條例》規定，“跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關登記”，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或類似的社會團體，沒有必要成立”的不予登記。這樣，黃河金三角地區就無法成立具有法人資格的產業合作協會，而只能以其他形式共謀發展。

缺乏具體指導政策

在2014年全國“兩會”上，山西運城市市長趙海燕指出，盡管國家開創性地設立了晉陜豫黃河金三角試驗區，但在區域合作過程中，依然遇到一些困難。

他認為主要問題有：一是缺乏具體的政策措施。雖然批準設立黃河金三角承接產業轉移示范區，但還需要國家出臺支持該區域發展的產業、財稅、金融、土地等具體政策措施。

二是缺乏協調指導機制。黃河金三角承接產業轉移示范區獲批后，需要國家層面建立具體的區域合作協調、指導、推進機制。

三是存在一些跨省合作障礙。由于跨省行政區劃的局限，在實際的合作中一些政策難以突破。比如，由于距離非常近，歷史上運城市平陸縣的農民習慣到三門峽的醫院看病，但沒法在醫院直接報銷，回去報銷就屬于跨省，并且四市所屬三省在醫療報銷比例、定點醫療機構等方面存在差異，合作存在較大障礙。再比如，從三門峽到運城僅40公里，三門峽銀行想在運城市設立分行，當地也非常歡迎，但由于國家不允許城市商業銀行跨省設立分行，所以一直批不了。

低水平重復建設與產能過剩

晉陜豫黃河金三角區域內經濟增長模式是以第二產業為主，內部產業結構趨同、產業低水平重復布局與惡性競爭等現象較為嚴重。各市間缺乏明確的分工，區域經濟整體協調性較差。行政區劃經濟的惡性競爭和重復建設導致各類資源的浪費，并造成產業布局和經濟結構的交錯重疊，致使各城市無法實現產業對接。區域內低層次的傳統產業轉移難以進行，使中心城市無法發揮對周邊城市的輻射作用，還損害了區域經濟整體優勢競爭力。

實際上，在產業布局上，突破原有區域協作、建設黃河金三角試驗區的要求更為迫切。因為四個市分屬三省，都有自己的發展重點和規劃，客觀上形成了一定程度的不良競爭和重復建設，大大影響了各產業的發展。

另據示范區辦公室主任陸世生介紹，由于城市分工不明，過去低水平、高能耗的產業重復建設。現如今，高新技術產業也出現重復建設現象。目前各市區盲目建設，“把本來占有優勢的產業大家同時都去做，把看起來很好的事情給做壞了，因為產能過剩了。”

區域內生態環境不斷惡化，可持續發展受到嚴重影響。由于人口密度高，工業化和城市化發展迅速以及利益訴求的差異等原因，區域內各市在環境資源的開發、利用和建設等方面難以同步，面臨著生態環境日益被破壞的困擾，諸如工業排污、過度砍伐樹木等活動使當地生態安全問題日趨嚴重，超出了區域生態系統的承載限度，嚴重威脅了人們的生活和工農業生產。

生態環境的不斷惡化，已經成為區域內經濟一體化進程的瓶頸。據陸世生介紹，在黃河水利資源的綜合利用上，由于各市分屬不同省份，難以統一規劃、整治，黃河水利資源利用效率難以提高。另外，省市各級比較復雜的行政隸屬關系也致使個別地方和企業的排污行為給其他地區造成了嚴重損失。