郵政普遍服務的補償機制研究

[摘要]郵政集團公司的掛牌成立，標志著中國郵政體制改革進入了一個新的里程碑。一方面郵政集團要力求自身的經濟利益最大化，另一方面又要承擔依《中華人民共和國郵政法》（以下簡稱《郵政法》）賦予其提供普遍服務的義務。由于經濟的發展，更多的私營快遞企業進入到市場中去了，再加上更多的新興電子通信手段代替了郵政通信，這就使郵政集團公司在參與市場競爭與提供普遍服務之間的矛盾日益尖銳。本文旨在通過對郵政普遍服務含義的剖析和延展以及對外國制度的研究，來探討中國郵政普遍服務補償機制的建立。

[關鍵詞]普遍服務；補償機制；基金

一、郵政普遍服務釋義

（一）郵政普遍服務的含義剖析

郵政普遍服務是公民基于憲法享有的權利，不論其種族、經濟狀況或是地區位置，都有享有基本通信的權利。最早關于普遍服務的界定出現在電信業，但其內涵與現在的含義不太一樣。由于提供普遍服務的常常導致虧損，一般來說提供普遍服務的都是自然壟斷的企業，現在中國承擔普遍服務的是中國郵政集團。我國《郵政法》第二條規定：“按照國家規定的業務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務?！薄多]政法》中對普遍服務界定方便了學者對其研究，更精準了對其的把握。

通過以上定義，我們可以知道普遍服務有以下特征：第一，價格合理，普遍服務的價格統一且能夠被普通民眾承受得起；第二，范圍廣泛，要求在一國之內的所有公民都能享受到普遍服務，不論地理位置是否偏僻；第三，永久提供，提供郵政普遍服務是政府的職責，只要民眾還有通信需求，政府就要永久性地提供這項服務；第四，質量可靠，各個國家對于提供普遍服務的服務標準與服務范圍都是確定的，應保證服務質量在規定的范圍內。

（二）郵政普遍服務的意義

郵政普遍服務作為一項憲法性權利，不僅是保障人權的基本手段，也是每個國家的職責。中國地域遼闊，廣大西部地區的通信還受到限制，再加上人口基數大，政府承擔的郵政普遍服務的責任更重。除了傳統的核心業務以外，我國的郵政普遍服務還承擔著義務兵免費信函、盲人讀物免費寄遞、機要通信、黨報黨刊發行等諸多政策性業務。[1]由于提供郵政普遍服務需要建立很多基礎性的設施，又要保證每個地方的收費標準是一致的并且民眾能夠負擔得起，所以偏遠地區的郵局勢必會發生虧損。然而為了保證處于偏遠地區的民眾也可以享受郵政普遍服務，經國家授權的郵政集團仍然承擔著普遍服務。

二、比較法下郵政普遍基金制度研究與借鑒

（一）美國的普遍服務

美國郵局是世界上最大的郵政企業，截止2011年，網點總數已有近3萬個。美國將郵政普遍服務界定為公共產品和商業產品兩重屬性，郵政局與美國政府簽訂普遍服務合同，允許其提供市場產品和非市場產品，美國郵政大力發展市場產品，市場競爭力大的產品可以在一定程度上避免郵政普遍服務帶來的壓力。郵政局還可以根據市場情況進行定價，政府會根據市場運行的情況給予補貼或者獎勵?！班]政基金”的誕生是為了補償美國郵政局因提供普遍服務而產生虧損，該專項資金的數額大小由財政大臣提出建議。如果郵政局認為基金的錢除了支付郵政普遍服務的錢仍有剩余，就可以將剩余部分的資金投資于適合的債券。

（二）日本的普遍服務

承擔普遍服務的自然壟斷企業本身就具有非競爭性，再加上政府對普遍服務虧損的財政補貼，使得自然壟斷企業失去活力。為了“搞活”企業，日本決定對郵政進行民營化改革。在民營化之后，成立了政府控股公司，下設窗口網絡公司、郵政事業公司、郵政儲蓄銀行和郵政保險公司等四大公司，郵政普遍服務由日本郵政集團中的郵政事業公司承擔。[2]在成立政府控股公司之后，一方面郵政事業公司進行企業化管理，另一方面國家也通過出售郵政儲蓄和郵政保險兩家公司股份所得來建立普遍服務基金，該基金用于提供普遍服務而虧損的企業。日本還專門制定了有關郵政補償基金的法律，由法律具體規定基金的運作模式。

（三）澳大利亞的普遍服務

與中國郵電局一樣采取政企不分的澳大利亞郵政，在1975年進行了郵電分離，但對于政企分離的改革直到1989年才完成。改革之后變成了一個能夠獨立經營的經濟實體，并成立了董事會，提高監管水平。由于地形的影響，澳大利亞國土面積的99%都是農村和山區，然而人口卻大多分布在城市。為了使在農村和山區的民眾也能夠享受到普遍服務，澳大利亞設立了很多郵政零售商。人們在郵政零售店里面可以郵寄、票據支付等商業活動。由于這種零售方式的方便與快捷，使得澳大利亞的市場競爭力大大增加。這種模式。能夠在充分利用郵政資源的同時滿足社會的需求，并使得郵政的虧損達到最小化。澳大利亞郵政還將自己的郵政設施和網絡進行出租或者轉包等方式獲取收入。澳大利亞郵政局一方面進行體制改革，另一方面也引進新技術發展自己，做到改革與發展同時進行。1994年，為了應對市場進一步開放，更多企業進入郵政領域對只身的沖擊，澳大利亞郵政花費5.1億澳元規劃了一個全新的、系統的信函收寄、處理和投遞網絡。

三、郵政普遍服務基金的設立

（一）郵政普遍服務基金的合理性

普遍服務是公民基于憲法所享有的一項基本權利，不論所處地域是否偏遠，都享有通信的權利。城市地區由于交通比較發達，人口密集，在為城市地區人口提供普遍服務的時候大多不會發生虧損。然而，偏遠的山區交通閉塞，人煙稀少，為了給他們提供普遍服務，往往花費的運輸成本和基礎設施的費用都遠遠高于城市地區，為了給處于偏遠地區的人提供普遍服務，郵政公司會發生大量的虧損。

郵電分營之前，郵政企業承擔普遍服務帶來的虧損一直是采取“以電補郵”的方式補貼。郵電分營之后，國家實施“8531”專項補貼計劃，對郵政的虧損進行補貼，但該項補貼依計劃已于2003年停止。

普遍服務本身屬于公共事業，應該有國家來承擔其費用，然而郵政普遍服務是一項長期的服務，其所需要的資金是非常巨大的，單單是依靠政府的財政補貼并不能完全實現，政府的財政補貼只能作為一種輔助性質手段。通過建立普遍服務基金的方式來實現郵政普遍服務的補償機制有以下優點：

首先，這是被各國經過實踐了效果的較好的做法，大多數國家都對公共行業采取這種方式。這種方式可以說是積極效果最好、副作用最少的。

其次，資金的來源穩定。一旦確定了基金的收繳方案，基金的數量就是可控制的，只要進行合理的運作，基金還可以穩定增長。

再者，透明度高，也可以更加促進公平公正?；鸬倪\行獨立于郵政部門，基金的收繳和補貼數量都是基金內部的組織來操作，管理相對透明和公開，更有利于工作對其監督。

最后，采取基金的運行模式，資金相對靈活。基金在運作上，由專門的機構對基金進行運作，力圖實現效益最大化以補貼。

（二）基金的籌集方式

通過設立郵政普遍服務基金，可以避免單獨由國家財政補貼的不確定性和隨意性。這樣，一方面避免了郵政企業自己亂報虧損情況，另一方面又能夠補償承擔郵政普遍服務帶來的虧損?；鸬馁Y金來源何處呢？一般來說，資金的來源可以是國家財政的補貼，行業內企業繳納的年費再加上企業與個人的捐贈。郵政普遍服務是屬于政府應該提供的公共產品，郵政集團依《郵政法》的授權承擔了這一義務。然而從歷史的角度來看，公共產品的費用都是由國家來提供的。所以，郵政普遍服務基金的大部分理應來源于國家的財政。民營快遞企業在城市地區搶占了郵政企業的很大一部分市場份額。當然這并不排除郵政集團本身的運營方式，但是由于民營快遞有企業選擇性地占領市場，使郵政集團的虧損更加嚴重，企業也應該對于郵政普遍服務基金承擔一部分資金，可以從民營快遞企業的銷售額中提取部分比例，但是這一比例不宜太高，繳納比例太高一方面會引起企業的逆反心理，另一方面也會因此抑制民營快遞企業的發展。最后，基金設立之后可以允許社會上有愛心有能力的企業和社會人士向普遍服務基金進行捐贈。

（三）基金的使用方式

郵政普遍服務基金的設立就是為了解決郵政集團因提供普遍服務產生的虧損，力求做到?？顚Ｓ?。眾所周知，郵政集團承擔的普遍服務質量不高，效率低，再加上法律在某些方面賦予了郵政集團專營權，使得郵政集團的市場競爭力極大下降。這一點可以考慮參照澳大利亞模式進行改革。澳大利亞政府對于郵政普遍服務實行特許經營。企業只要達到一定條件并通過申請就可承擔普遍服務，承擔郵政普遍服務而產生的虧損就由普遍服務基金或者國家財政補貼，由于私營企業的力量加入澳大利亞郵政部使得其市場競爭力大大提供。郵政普遍服務基金建立后，中國也可適當擴大承擔郵政普遍服務的企業范圍。

（四）郵政普遍服務基金的監管機制

1.監管主體

郵政普遍服務基金的建立也伴隨著相應的監督機構的產生，對于基金資金的來源渠道、使用方式以及企業虧損的情況進行監督與核實。

對于基金的監管機構的選擇可以有一下幾種方案：1、由國家郵政局成立一個普遍服務基金委員會，負責對基金運作的監管；2、成立一個獨立委員會來對基金進行監管；3、由國家郵政局和快遞協會聯合起來成立一個混合的委員會對基金進行監管。由國家郵政局成立普遍服務基金委員會進行監管可以達到監管和運作的統一，在一定程度上更有利于郵政普遍服務目的的實現，但是由于監管對象與監管主體本身有利害關系，所以監管力度可想而知。如果單獨成立一個獨立委員會來管理基金，無疑這樣的監管司非常中立而且有力度的，但是由于這是個獨立的機構也不可避免地會大幅增加管理成本，但是如果能夠起到很好的監管效果，這種模式也是可取的，由國家郵政局和快遞企業聯合組成的混合委員會由于是兩個有利益沖突的組織在監督，對于資金的使用會更透明化，但是如果監督主體內部的協調不好會不利于工作的進行。

2.監管的原則

（1）?？顚Ｓ迷瓌t。設立郵政普遍服務基金的目的就是為了補償因承擔郵政普遍服務的企業的虧損，該項基金的錢只能是用于補貼因承擔郵政普遍服務產生的虧損。該基金對于因其他任何行為產生的虧損都不能進行補貼。

（2）使用透明原則。對于基金資金的來源、使用方式與補貼額度都應該有一定的程序，這些程序必須是公開的、透明的，公眾能夠通過一般途徑進行查閱，審計部門也能夠定期審計。

參考文獻

[1]劉雅靜.完善我國郵政普遍服務補償機制的思考[J].經濟前沿，2008（8）：33-36.

[2]王德英，沈頌東.日本郵政改革對我國完善郵政普遍服務補償機制的啟示[J].工業技術經濟，2010，29（4）：18-20.

[3]王喜鵬.完善黑龍江省郵政普遍服務機制的思考[D].黑龍江大學，2012.

[4]劉雅靜.我國郵政普遍服務補償對策研究[J].管理觀察，2011（8）.

[5]電力市場環境下的電力普遍服務[M].中國電力出版社，2009.

項目基金

2013年西南政法大學經濟法學院本科生科研訓練創新活動資助項目（項目編號：13XZJJF-BZX-02）

作者簡介

胡應雪（1992-），女，貴州畢節人，法學學士，西南政法大學經濟法學院。