關于推進稅務系統依法行政工作的幾點思考

張曉云

[摘要]馬克思講“賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西。”我國稅收收入占國家財政收入的90%以上，這些稅款用于國家各項公共事業的建設。若掌握國家經濟命脈的稅務機關不依法行政，十八屆三中全會對政府改革提出的目標法治政府就不會實現 ，因而探索解決稅務機關依法行政中存在的問題，是推進依法治稅的中心環節，是實現文明稅收的重要標志，是實現法治政府的重要組成部分。

[關鍵詞]法治政府；政府職能；依法行政；稅務機關

十八屆三中全會精神要求加快轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府。同時在財稅改革方面提到要落實稅負公平原則，稅收政策要統一于稅收相關的法律法規，實質就是通過依法治稅實現稅收職能。而依法行政在法治政府的建設中處于核心地位，稅務機關作為政府的一個重要職能部門，依法行政在整個依法治稅中的地位也十分重要。法治政府，法學界的共識是一個“有限的、開放的、誠信的、利益中立的、責任的政府”，最終落腳于服務于民，即實現“六型”政府建設。在十八屆三中全會這種精神要求下，如何進一步推進稅務的依法行政工作，完善服務職能是稅務機關應當思考的問題。

一、稅務機關依法行政的重要性

依法行政：指行政機關依據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。該原則包括三方面：1、合法行政，它要求稅務機關權力的存在和運行都必須依據法律，而不能與法律發生抵觸或沖突。這與十八屆三中全會精神“有限政府”相吻合——權力來自法律，依法行使權力。2、合理行政，它要求行政自由裁量行為必須適當、必要，過罰相當。3、責任行政，是指行政機關必須對自己實施的行政活動承擔責任，整個行政活動應處于一種負責任的狀態。十八屆三中全會精神要求對責任政府的評價標準不再唯GDP，還考察生態環境、政府負債、安全生產等指標。誠信政府需要政策穩定、適用公平、變更受償。這些要求對稅務機關依法行政起到深層次的理論支撐，為其完善服務職能拓展更廣闊的視野。

（一）稅務機關依法行政，是依法治稅的核心。所謂依法治稅，作為法治政府的有機組成部分，是指通過稅收法制建設，使征稅主體依法征稅，納稅主體依法納稅，從而達到稅收法治的狀態。

1、依法行政是稅收法治的中心環節。依法治稅包括稅務的立法、執法、司法以及法律監督等在內的統一體，稅收行政執法是這一體系的中心，任何行政執法都必須依法行政，所以依法行政是稅收法治的中心環節。2、依法行政是依法納稅的前提。將“征稅主體依法征稅”置于“納稅主體依法納稅”之前，突破了二者的傳統排序，表明了依法治稅的重點在于前者。從法治政府的實質即依法治權和依法治吏來看，依法治稅首先也應當是指“征稅主體必須依法征稅”。3、依法行政是提高服務效能依法治稅的有效途徑。

（二）稅務機關依法行政是文明稅收的重要標志。

易中天講，文明來自野蠻，文明是對野蠻的改造，文明就是客客氣氣地收你的錢。恩格斯講“為了維持國家這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅”。公民交了錢，國家有了保證機構運行的費用，就能保護每一個納稅人合法經營不受侵犯，經營所得收益有安全保障，所以霍爾姆斯說：“稅收是我們為文明社會付出的代價。”依法行政，是現代政治文明的重要標志。十六大報告在一系列論述“民享”的基礎上，提出政治文明，其本質是一種回歸主體性的文明，其核心意義在于“民治”，就是讓每一個公民真正成為能夠決定自己命運的政治上的主人，擁有參與管理國家事務的權力。2010年溫家寶也提到“要讓人民生活的更加幸福、更有尊嚴”，整個社會的發展必須以每個人的發展為前提，因此“我們要給人的自由和全面發展創造有利的條件，讓他們的聰明才智競相迸發，這就是我講的尊嚴的含義”。十八大期間習近平總書記講“中國夢是民族的夢，歸根到底是每個中國人的夢。”所以從政治文明演進的走向來看，其特征為：第一，從暴力政治走向協商政治。現代政治文明注重以協商政治為導向，通過談判、妥協、讓步來獲得政治問題上的共識和認同。第二，從權力政治走向權利政治。現代政治文明以權利為政治的核心，權力服從權利，權力保障權利，權利制約權力，權利是權力的目的。第三，從無序政治走向有序政治。政治文明的進程是要建立一整套保證政治穩定的制度規則和行為規則，從而使政權的交替、政策的變革等，都能在一種既定秩序下進行。這些政治要求的變化，使得行政工作必須依法行政，因而依法行政是政治文明的標志。通過對文明、政治文明的認識，可理解文明稅收，是基于依法稅收基礎之上，倡導行政主體以行政相對人為主體，與行政相對人的關系為文明祥和、互愛互信，共存共榮，是法、理、情三者的統一。稅務機關依法行政是文明稅收的重要標志。

（三）稅務機關依法行政是現階段完成好稅收職能的重要保證。

現階段全面深化改革的總目標為：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。治理，是一種綜合性的管理行動。從行動的向度來看，它包括自上而下的管理，還包括自下而上的參與；治理意味著社會的共管共治：政府治理+社會治理。原來管理型政府要變為服務型政府：1、做好公共性—共管共治，變“管理就是發布禁令”為“管理就是提供解決方案”，政府管理+社會管理。2、做好回應性—指公共管理人員和管理機關必須對公民的要求做出及時和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。3、做好自治性—針對鄉村、社區街道的自我建設，幫助這些區域內的公民自我素質提高，自身環境設施改善形成自我管理高度自治。稅收上的共管共治——案例：2009年西部網報道，丹鳳縣地稅機關因機構撤并，偏遠地區志愿者當“稅干”案，2014年3月大連向社會綜合治稅要財源案，都很好的體現了稅務機關依法行政結合十八屆三中全會提出的法治政府和服務型政府治理理念積極運用到稅收工作中，保證稅收任務的完成。

以上三點說明依法行政在稅務工作中的重要性。就稅務機關而言，近年來依法行政工作取得了明顯成效，但是也應看到，與全面推進依法行政的各項要求相比，還存在一定問題。

二、稅務機關依法行政工作中存在的主要問題

（一）依法行政的觀念淡薄。1、有的執法人員頭腦里“官本位”、“稅老大”意識還很嚴重。2、把依法行政、依法治稅和完成稅收任務和稅收征管工作對立起來，提加強管理就放松完成任務，提完成任務放松依法行政。具體表現在：（1）收過頭稅俗稱“寅吃卯糧"。（2）有稅不收。（3）“買稅”。（4）重實體輕程序。

（二）依法行政的水平和能力不高。1、能夠合法行政，把握不好合理行政。2、對納稅人權利缺乏充分尊重。3、缺乏執法藝術。表現為對法律的掌握和運用不夠嫻熟；與當事人的溝通能力缺乏；職業信念不夠堅定。

（三）依法行政的剛性能夠不足。1、法律條款操作性不強。2、機構編制和人員結構不合理。推進依法行政，必須有專門執行機構和人員，但目前我省基層稅務機關尚無專門法制工作機構編制。再者，人員結構配置也存在不合理的地方。（1）從事依法行政工作的人員不足，難以有效開展工作；（2）從事法制工作的人員在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求；（3）人員變動頻繁，工作銜接難以承上啟下，導致工作出現“斷流”。3、稅收執法人員缺乏法律信仰。（1）政治心理大過執法心理。（2）執法意志不堅定，“靈活性”代替原則性。

（四）依法行政的監督乏力。1、監督形式不健全。忽視事前、事中監督，重內部輕外部監督。2、監督力度不到位，致使過錯追究難以嚴格執行到位。（1）“做多錯多追究多”的風險未解決。（2）執法資格與責任追究不相配套。（3）解決問題不到位。

三、稅務機關提高依法行政能力的主要策略

稅務機關的相關權利主要有兩類，行政執法權，行政管理權。法治的核心在于治權和治官，所以改變執法人員的執法理念，從主觀上自我解決遵從法律信仰來依法行政是首要策略。當執法人員自身做不到或做不好依法行政，對權力的監督是從客觀機制上防止權力濫用，懲處措施使其不得不提高依法行政能力。

（一）樹立正確的依法行政觀念。稅收執法人員要樹立七種觀念：一是樹立責任本位觀，要由傳統的權力本位向責任本位轉變。二是樹立正確的收入觀，有稅不收或收過頭稅都是違反了稅收法治原則。三是樹立正確的服務觀，在執法中服務好，在服務中執好法。四是樹立正確的稅收成本觀。注重科學管稅注意節約征稅成本和納稅成本。五是樹立正確的誠信觀，及時、準確、全面、真實地公布稅收信息。六是樹立合理行政觀，對有多種方式能達到行政目的的，應采取對納稅人權益損害最小的方式。七是樹立程序合法觀。

（二）加強對稅務干部的執法能理的培養。具有一支年輕化、知識化和專業化的隊伍，是當前依法行政工作的重要條件。1、嚴把“入口關”，對新錄公務員，要堅持高標準，進行崗前培訓。2、從稅務工作長遠考慮，將基礎條件較好的年輕稅務干部送高校進行培訓。3、各地區稅務干部對稅務執法工作開展技能競賽。4、繼續組織好“三師”培訓考試。5、完善稅務執法考核體系。

（三）優化執法環境。1、完善法律制度、執法機構，在原有法律法規政策的基礎上，盡力結合地方出臺辦法，便于操作。2、建立誠信機制，構建誠信納稅信用體系，為廣大納稅人創造一個有利健康發展和誠信納稅的良好環境。3、加強稅務宣傳工作。

（四）強化稅收執法監督。沒有監督的權力必然導致腐敗，因此，執法監督是執法合法性、公正性、合理性的重要保證。1、內部監督：（1）嚴格按照征、管、查、復議四分離和稽查內部四分離的要求，深化征管改革。（2）建立健全嚴密的內部執法監督機制。法規部門、稅務紀檢監察部門和執法監督部門要介入稅務行政執法行為的事前、事中、事后，全程監督整個行政行為，防患于未然。2、外部監督：（1）開展稅務執法監督員定期評議工作，接受社會、新聞輿論監督。（2）加強“兩權”監督。如人大監督和政協民主監督等，高度重視人大建議和政協提案的辦理工作；自覺接受人民法院依照行政訴訟法的規定所實施的監督；認真配合監察、審計、檢察等專門監督機關的工作，積極落實監督決定。3、內外監督共同需要的措施：（1）利用現代科技加強稅務信息公開化建設。（2）落實責任制。對納稅人建立維權中心，實現法律救濟常態化；對稅務人嚴格執行過錯責任追究制，不得以經濟懲戒代替行政處理。

結語

依法征稅是每一位稅收人應具備的基本素質，是實現新形勢下征管雙方和諧關系、完成稅收職能的必然要求，是十八屆三中全會對政府職能轉變切實有效的落實。稅務機關及其執法人員要心懷依法征稅之心，愁興業報國之志，圓富民強國之夢。

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